О новом подходе к правовому статусу населения как субъекту муниципального права

Солдатов Александр Петрович

Профессор кафедры АПиАД ОВД

Бел ЮИ МВД России,

д.ю.н., профессор

О НОВОМ ПОДХОДЕ К ПРАВОВОМУ СТАТУСУ НАСЕЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТУ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Статья посвящена проблемамправового статуса населения как субъекту муниципального права

Ключевые слова: правовой статус, население, муниципальное право, местное самоуправление.

В основе деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по самостоятельному решению вопросов местного значения лежат коренные начала или идеи, названные в муниципальном праве принципами местного самоуправления. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является одним из принципов местного самоуправления, который призван обеспечить: а) эффективность осуществления местных задач, отнесённых к ведению муниципальных образований; б) учёт и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления; в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления [1, С. 98-99.].

Реализация названного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят своё закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В уставе муниципального образования устанавливаются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Население вправе выразить своё отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица. Однако практические жизненные реалии применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением не совпадают с приведёнными выше книжными постулатами. Для аргументации данного тезиса мы будем использовать результаты исследований и других авторов, которые уже опубликованы в различных изданиях. Но, сначала, считаем необходимым, дать краткую характеристику понятию « население », как государственно-правовой категории. Надо отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 2 «Основные термины и понятия» не даёт определение этому понятию. В связи с тем, что данное понятие законодательно не определено, мы вынуждены прибегнуть к его научному толкованию. Население, являясь государственно-правовой категорией, представляет интерес не только для юридических наук, но и для других отраслевых наук: социологии, географии, демографии, экономической теории. Между тем, как замечает Бутурлина Е.С., нельзя признать достигнутой в современной юридической литературе цель определения сущности, структуры и функциональной характеристики населения [2, С. 4.]. В своей научной работе Бутурлина Е.С. предлагает авторскую формулировку понятия, которое мы в полной мере разделяем: «Население как один из приоритетных признаков государства, наряду с территорией и публичной властью, предопределяет политический характер государства, является источником социально-властных институтов, социальной базой государства, государственной власти и представляет собой совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающихся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющих различные функции и образующих в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей. После некоторой корректировки этого понятия относительно двух других признаков и сокращения текста, автор предлагает для использования этого понятия в муниципально-правовых отношениях авторскую формулировку этого понятия. Население муниципального образования – это совокупность индивидов, объединенных естественными причинами в исторически сложившиеся социальные и иные общности, различающихся по национальным, половозрастным, профессиональным признакам, политическим убеждениям, верованиям и другим качествам, выполняющих различные функции и образующих в конечном итоге единую социально-экономическую и политическую государственно-организованную общность людей, проживающих на территории муниципального образования.Предложенное определение следует использовать при совершенствовании норм Федерального закона № 131-ФЗ.

Исходя из данного определения, население – это особо сложная общность людей. Как считает И.И. Мелехина, сложившееся состояние демократических преобразований в России (неготовность населения к восприятию предложенных способов перехода к рыночной экономике, его социальная и правовая незащищенность, а в связи с этим социальная напряженность в обществе, утрата традиций коллективизма, духовности, национальной культуры) обуславливают необходимость поиска перспектив и путей развития российской государственности, включая и оптимизацию организации деятельности населения. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. коллективных интересов членов местных сообществ, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия [3, С. 3.].

Как известно, в науке муниципального права используются параллельно две категории: муниципальное образование и местное сообщество. Ученые ведут споры о допустимости и целесообразности употребления каждой из них при характеристике территорий, на которых по закону допускается возможность создания органов местного самоуправления. Более того, в современной юридической литературе возник спор по поводу разночтений официального и иных переводов Европейской Хартии о местном самоуправлении в её части, касающейся понятия «местное самоуправление». В официальном переводе[4.]. ч. 1 ст. 3 указывается, что под «местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [5.]. Но А.А. Замотаев, подчёркивая неоднозначность англоязычных и франкоязычных терминов, считает, что понятие местного самоуправления, данное Европейской Хартией, звучит иначе, чем дано в официальном переводе, а именно: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах населения[6, С. 17.].

Проводя сравнение двух определений, И.И. Мелехина делает вывод, что именно местные сообщества, а не органы местного самоуправления являются первичными, базовыми субъектами местного самоуправления, т.е. сами люди, население, объединившееся в местные сообщества[7, С. 15.]. В другом издании она же пишет: « Местное сообщество – это первичная организационная ячейка, в рамках которой формируются властеотношения, необходимый связующий элемент в цепочке «гражданин – местное сообщество – гражданское общество – государство». В этой связи, следует подчеркнуть первичность категории «местное сообщество» и вторичность категории «муниципальное образование». Однако понятие « местное сообщество », как и понятие « население » в Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует. В процессе разработки проектов двух федеральных законов о местном самоуправлении научной общественностью предпринимались попытки включить это понятие в редакции федеральных законов, но они успеха не имели. Учёные-государствоведы рассматривают отказ от термина «местное сообщество» как субъекта местного самоуправления серьёзной ошибкой. Так, профессор Н.С. Бондарь считает более точным применительно к проблемам местного самоуправления и реализации прав и свобод граждан по месту жительства понятие «местное сообщество», так как категория «муниципальное образование» не в состоянии отразить все богатство отношений, характеризующих общность людей в процессе управления важнейшими вопросами жизнедеятельности. Между тем. В.А. Лапин утверждает, что в России нет местных сообществ, а есть лишь некоторые предпосылки для их формирования, и основой местных сообществ должны стать жители, проживающие в муниципальных образованиях, которые должны осознать свои местные интересы, т.е. достигнуть определённой социальной зрелости[8]. Население, как общеобязательный признак государства и общества, по его мнению, является лишь признаком местного сообщества. Он предлагает понимать « местное сообщество» как сообщество людей, проживающих на определённой территории и объединённых общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.

На протяжении последних двух десятилетий в истории современной России ведется определённая работа по формированию в стране институтов гражданского общества. Действуют советы по развитию институтов гражданского общества при Президенте Российской Федерации, главах субъектов федерации. Однако в структуре гражданского общества пока отсутствует такой элемент, как местное сообщество. Именно от того, что население муниципальных образований не структурировано должным образом в местные сообщества по территориальному признаку вполне реальна ситуация возникновения противостояний, коллизий между законно избранными органами местного самоуправления и основной массой населения, теми же избирателями, которые примерно втрое превышают количество избирателей, принявших участие в формировании органов местного самоуправления. Ведь не секрет, что в настоящее время количество населения, участвующих в муниципальных выборах, обычно составляет одну треть от числа избирателей, внесённых в избирательные списки. Так, например, по опубликованным данным явка избирателей на выборах мэра г. Биробиджана в 2010 г. составила 29,31 процента от числа жителей, имеющих право голоса[9.].

Отсутствиев масштабах России первичных организационных ячеек населения, именуемых местным сообществом, по нашему мнению, косвенно способствовало и трагическим событиям, связанным с убийством двенадцати человек, совершенном в станице Кущевской Краснодарского края. В Заявлении Бюро Краснодарского горкома КПРФ «О политической ответственности … за трагические события в станице Кущевской, сращивании криминала и власти», размещенном на сайте этой организации в интернете, указывается, в частности, что расследование трагедии в станице Кущевской Краснодарского края вскрывает новые факты взаимопроникновения власти и уголовщины. Обстановка криминального насилия, административно-политического давления как в крае, так и в Кущевской вызревали годами, пуская метастазы на районы края и соседние регионы, нарушая права жителей края и России. И далее, … рядовой гражданин оказался совершенно беззащитным перед произволом власти и насилием преступного мира. Именно потому бесчисленные обращения граждан в государственные и правоохранительные органы с мольбами о защите и помощи оставались без ответа и даже после ареста предполагаемых исполнителей злодеяний. Местные власти, не моргнув глазом, заявляют, что в станице нет организованной преступности…. Лишь в результате привлечения федеральных структур к расследованию сотен убийств, изнасилований, грабежей только всплывших на поверхность после массовой резни в ст. Кущевской трагедии, стало ясно, что эти эпизоды являются лишь верхушкой айсберга насилия. Бюро Комитета Краснодарского городского отделения КПРФ в своём заявлении полностью поддержало позицию Председателя ЦК КПРФ Г.А. Зюганова, Президиума ЦК КПРФ, изложенную в заявлении «Истоки трагедии на Кубани – передел земли и собственности, сращивание власти и криминала.

Можно сделать определённый вывод о том, что в стране объективно создаются условия дляреформы правового статуса населения, как главного субъекта местного самоуправления, конституционного источника муниципальной власти и как инстанции ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, сущность которой состоит в ведении института местного сообщества, путём внесения изменений в федеральный закон о местном самоуправлении. Между тем, проведенный анализ Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует о довольно широком круге вопросов, решение по которым может приниматься непосредственно населением. Это: 1) реализация права на местное самоуправление путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (п.1 ст. 3); 2) в случаях, установленных Федеральным законом принятие устава муниципального образования (п. 3 ст. 44); 3) определение структуры органов местного самоуправления (п. 5 ст. 34); 4) участвовать в сходе граждан, а в поселениях с численностью не более 100 человек осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесённые к его исключительной компетенции (ст. 25, п. 10 ст. 35); 5) инициирования решения о проведении местного референдума (п. 3 ст. 22); 6) внесение на рассмотрение представительного органа местного самоуправления правотворческой инициативы (ст. 26); 7) принятие решения по введению и использованию разовых платежей граждан, необходимых для решения конкретных вопросов местного значения (ст. 56); 8) изменение границ, преобразование, изменение статуса муниципального образования (ст.ст.12, 13); 9) упразднение поселений, создание вновь образованных поселений на межселенных территориях (ст.ст. 13.1, 13.2). Как видим, население муниципального образования, иногда оно названо в законе «группа граждан, обладающих избирательным правом» или «жители муниципального образования» (ст.ст. 26, 56), обладает определёнными правами, разбросанными по разным главам закона, но они никак не связаны с теми вопросами местного значения и правами органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения (ст.ст. 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1, 17). И даже введение в Федеральный закон № 131-ФЗ ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления» не устанавливает, кто же вправе давать оценку такой эффективности, поэтому мы считаем текст указанной статьи не корректным, и в него необходимо внести существенные дополнения, связанные с участием населения муниципального образования в оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Возвращаясь к необходимости введения в местном самоуправлении института местного сообщества, приведём мнение Мелехиной И.И., которая совершенно справедливо отмечает, что в крупных городах утрачивается чувство общности интересов населения в силу больших пространственных масштабов, и поэтому она предлагает разграничить местные сообщества в зависимости от численности населения на подвиды. По результатам исследования И.И. Мелехина предлагает разработать и принять федеральный закон «О местном сообществе», который предусматривал бы общеправовые принципы организации населения в рамках местных сообществ, закрепил их правовой статус, определил место и роль местного сообщества в структуре государства и общества[10, С. 26-27.]. По нашему мнению, такое предложение вряд ли приемлемо, так как федеральный закон о местном сообществе и федеральный закон о местном самоуправлении будут иметь одинаковый правовой статус. Необходимо сначала внести изменения в Конституцию Российской Федерации, с тем, чтобы конституционно закрепить категорию «местное сообщество».

Наше предложение состоит в том, чтобы в п. 2 ст. 130 Конституции РФ словосочетание «Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления», через» дополнить двумя словами «местные сообщества», и далее по тексту «выборные и другие органы местного самоуправления». Тем самым, мы местное сообщество не будет относить к видам форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Это потребует существенных изменений Федерального закона № 131-ФЗ в виде внесение в него дополнения, оформленного в качестве самостоятельной главы 5.1 под названием « Местные сообщества». В этой главе и следует предусмотреть принципы организации населения в местные сообщества, закрепить их правовой статус, виды, определить соотношении с формами непосредственной демократии и органами местного самоуправления. Тем самым местные сообщества сделать промежуточным звеном между населением и органами местного самоуправления. Оппоненты внесённых предложений могут высказаться о том, что местные сообщества слишком похожи на действующий институт местного самоуправления, именуемый в законе, как «территориальное общественное самоуправление». Согласно ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Местное сообщество в отличие от территориального общественного самоуправление будет формироваться для других целей, хотя и инициативы также могут быть в их деятельности. Но главное предназначение местного сообщества – это общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, деловые и конструктивные связи между населением, депутатским корпусом и органами местного самоуправления, общественная защита интересов местного сообщества. Тем более деятельность территориального общественного самоуправления носит исполнительский характер и осуществляется в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд, многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населённый пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан (пункт 3 ст. 27). Из понятия территориального местного самоуправления и пункта 3 усматривается, что эта форма не может быть в целых поселениях, в масштабе района или города. Для местного сообщества такие ограничения не приемлемы. Местное сообщество должно быть сформировано от уровня микрорайона,поселения (городского, сельского), муниципального района, района внутригородского округа, городского округа. По своей сущности – это своего рода «площадка» для деятельности неравнодушных жителей поселения независимо от их политических взглядов, аналог Общероссийского народного фронта правящей в стране партии, но в границах муниципального образования. К его работе на добровольной основе могут быть привлечены специалисты разных отраслей знания: экономисты, педагоги, социологи, юристы, которые могут объективно оценивать принимаемые органами местного самоуправления решения, выдвигать конструктивные предложения по различным проблемным вопросам жизнедеятельности микрорайона, сельского (городского) поселения, района, города. Как известно, по инициативе В.В. Путина в стране сформирован Общероссийского народный фронт и создано Агентство стратегических инициатив. Так вот, вносимые нами предложения в определённой степени ассоциируются с указанными новациями, но только на муниципальном уровне, для чего необходимо создание соответствующей правовой основы. Материальной базой для деятельности местных сообществ могли бы стать муниципальные образовательные учреждения (школы, гимназии), каждое из них уже действует на основе своей территориальной юрисдикции.

Список литературы

1. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. С. 98-99.

2. Бутурлина Е.С. Население как признак государства. Автореф. дис. … канд. юрид наук. Краснодар. 2002. С. 4.

3. Мелехина И.И. Местное сообщество: вопросы теории – Краснодар: ООО «Просвещение-Юг», 2003. С. 3; она же: Местное сообщество: теоретико-правовой анализ. Автореф. дис. … канд. юрид наук. Краснодар. 2003. С. 3.

4. Европейская Хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-084-8. Май 1990.

5. Европейская Хартия местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

6. Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6. С. 17.

7. Мелехина И.И. Местное сообщество: теоретико-правовой анализ. Автореф. дис. … канд. юрид наук. Краснодар. 2003. С. 15.

8. Лапин В.А. Природа муниципальной власти и местное самоуправление в России // Личность, культура, общество. Избр. ст. 2000. Т. 2, вып. 1.

9. Степура И. В Биробиджане новый мэр // Российская газета. 2010. 8 июня.

10. Мелехина И.И. Местное сообщество: теоретико-правовой анализ. Автореф. дис. … канд. юрид наук. Краснодар. 2003. С. 26-27.

Я, Солдатов Александр Петрович, безвозмездно предоставляю редакции журнала «Проблемы правоохранительной деятельности» неисключительные права на использование моей статьи: «О новом подходе к правовому статусу населения как субъекту муниципального права», в том числе на неограниченное её распространение любым способом, включая создание её электронного варианта для размещения в локальной сети Бел ЮИ, а также в сети Интернет (на сайте института, в интегрированном научном информационном ресурсе - электронной библиотеке РУ НЭБ и т.д.) с целью доведения статьи до всеобщего сведения и выполнения требования ВАК Минобрнауки РФ об информационной открытости научной периодики.

Автор А.П. Солдатов

Дата добавления: 2015-08-27