Зарубежных государств

Ответственный редактор

директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

Л.А. Окуньков

Авторский коллектив

I. Комментарий к Федеральному закону "Об основах

государственной службы Российской Федерации"

Окуньков Л.А., кандидат юридических наук - Развитие законодательства о государственной службе (вместо предисловия);

Азарова Е.Г., кандидат юридических наук - ст. 19;

Колодкин Л.М., доктор юридических наук - ст. ст. 3, 6, 7, 8;

Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук (руководитель) - ст. ст. 1, 2, 4, 5, 9 - 12, 15 (в соавторстве), 26 - 28;

Чиканова Л.А., кандидат юридических наук - ст. ст. 13, 14, 15 (в соавторстве), 16, 18, 20, 21, 23, 25;

Шкатулла В.И., кандидат юридических наук - ст. ст. 15 (в соавторстве), 17, 22, 24, 29, 30.

II. Комментарий к законодательству о государственной

службе зарубежных государств

Касаткина Н.М., кандидат юридических наук - Правовое регулирование государственной службы за рубежом - с. 184; Государственная служба Канады - с. 201;

Лафитский В.И., кандидат юридических наук - Государственная служба США - с. 235;

Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук (руководитель) - Государственная служба КНР - с. 213; Государственная служба ФРГ - с. 260;

Пилипенко А.Н., кандидат юридических наук - Государственная служба Франции - с. 251;

Тимошенко И.Г., кандидат юридических наук - Государственная служба Великобритании - с. 191;

Трещетенкова Н.Ю., - Государственная служба Польши - с. 222.

\ РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

(Вместо предисловия)

Законодательство о государственной службе развивается крайне неравномерно и не обеспечивает полностью потребности формирования новой российской государственности, эффективной деятельности управленческого персонала. Причины тому разные. Длительное время на федеральном уровне отсутствовало ясное понимание задач реформирования государственной службы. Многочисленные реорганизации в сфере управления осуществлялись исключительно в целях структурных преобразований без учета потребностей реформирования кадров. Опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о федеральной государственной службе, концепции ее реформирования сыграли положительную роль, но мало что дали для практической реализации новых подходов в законодательстве. Утвержденное Президентом РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу общественных отношений. Подготовленная коллективом авторов работа представляет собой один из первых комментариев Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Назначение этой работы - помогать государственным служащим в овладении своими правами и обязанностями, научным и практическим работникам - в правоприменительной деятельности по реализации этого Закона.

К сожалению, многие положения комментируемого Закона до сих пор не получили развития, поскольку не приняты федеральные законы прямого действия: о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной ответственности и другие. Законодательные пробелы в этой области столь многочисленны, что вынуждают Президента РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации создавать свои акты. Так, Президент РФ в целях обеспечения социальных гарантий и упорядочения оплаты труда государственных служащих до применения соответствующего федерального закона принял Указ "О денежном содержании федеральных государственных служащих". Медлительность в формировании законодательной базы не может быть компенсирована подзаконными актами, хотя на данном этапе без них, по-видимому, не обойтись.

Нельзя не обратить внимание на крайне неблагополучное положение дел с материально - финансовым обеспечением государственной службы в России, без чего вообще нереально ее реформирование. До середины 1997 г. уровень оплаты государственных служащих в аппарате федеральных министерств и ведомств оставался настолько низким, что решить вопрос о подборе высококвалифицированных кадров: управленцев, юристов, экономистов - было практически невозможно. В этих условиях формирование и претворение в жизнь единой государственной политики, в т.ч. путем принятия необходимого "пакета" федеральных законов, подкрепленных бюджетными ассигнованиями, представляется главной предпосылкой для позитивных сдвигов. О понимании безотлагательности этих мер свидетельствует Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" (1997 г.), в котором констатируется низкий уровень исполнительской дисциплины и слабость государственного аппарата в целом. Однако политическая воля пока только продекларирована, а реальных шагов в этом направлении практически не сделано.

Хроническая нереализованность конституционных и законодательных принципов и норм различного характера о государственной службе объясняет определенные трудности с комментированием упомянутого Закона. Как известно, значительное число таких основополагающих начал так и не было конкретизировано и трансформировано в нормы прямого действия. Ни один федеральный закон после издания комментируемого нами акта так и не был принят.

При такой пробельности законодательства нельзя предъявить особые требования к служащим государственного аппарата. Очевидно, что государство, со своей стороны, не обеспечивает их статус государственного служащего соответствующими гарантиями и правами.

Весьма негативно сказывается на практике отсутствие полноценного федерального ведомства государственной службы, ответственного за проведение единой государственной политики в этом деле. Созданный для координации деятельности Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ практически прекратил свою деятельность. На наш взгляд, он и не мог в полном объеме обеспечить такую задачу. К тому же возложенные на совет функции и порядок его деятельности не исключают, а, напротив, предполагают создание органа, осуществляющего в первую очередь контроль за состоянием государственной службы в центре и на местах со всеми вытекающими последствиями.

В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ развивается весьма динамично. Законодательные и исполнительные органы власти в ряде республик, краев, областей и других субъектов РФ уделяют гораздо больше внимания оказанию практической помощи управленческому персоналу, а также правовому регулированию госслужбы и организации госаппарата. За последние годы приняты законодательные и иные нормативные акты о государственной службе в Воронежской, Московской областях, г. Москве, Республиках Татарстан и Марий Эл и ряде других субъектов РФ. В значительной мере именно законодательный массив субъектов РФ дает реальное представление о состоянии правового регулирования в служебной деятельности чиновников, работающих в провинции.

После принятия комментируемого Закона вновь усилились научные дискуссии по выбору оптимальных путей развития государственной службы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию поставлена задача подготовить проект Кодекса государственной службы Российской Федерации. В настоящее время разработана принципиально иная Концепция развития государственной службы и соответственно будущего Кодекса государственной службы. В чем ее отличительные особенности от старых подходов и устойчивых стереотипов отношения к госслужбе? Одна из главных новелл заключается в создании профессиональной государственной службы, основанной на принципе служения государству и обществу, а не конкретному органу (должностному лицу). Такой подход предполагает создание единой системы правового регулирования государственной службы на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, ее тесной связи с муниципальной службой. Безусловно, для реализации этих задач потребуется осуществить глубокую кодификацию так называемого служебного законодательства, конкретизацию основополагающих принципов, рамочных и отсылочных норм, устранить противоречия и пробелы в правовом регулировании.

С признанием в юридической науке идеи издания Кодекса государственной службы можно будет утверждать о появлении самостоятельного комплексного института в системе обновляемого российского законодательства. Однако некоторые взгляды на содержание этого института вызывают, на наш взгляд, серьезные сомнения.

Во-первых, делается упор на исключительно публично - правовое регулирование института государственной службы, на комплексный характер этого института в системе российского законодательства, включающего нормы конституционного, административного, финансового и других отраслей законодательства, находящихся в относительно самостоятельном (автономном) положении от норм трудового законодательства. Столь резкий "административный" переход в правовом регулировании деятельности государственных служащих представляется не вполне оправданным. Надо иметь в виду, что на основную часть государственных служащих распространяется статус наемных работников, в т.ч. при приеме на работу, определении условий труда, порядка рассмотрения индивидуальных и коллективных трудовых споров и т.д. Исключение их из категории наемных работников (рабочих и служащих) автоматически лишит государственных служащих социальной защиты трудящихся, осуществляемой трудовым правом. В противном случае в Кодекс государственной службы необходимо включить большинство действующих норм, регулирующих условия труда (рабочее время и время отдыха, различного рода гарантии и компенсации). И новый Кодекс будет своеобразным симбиозом двух кодифицированных актов. При этом нельзя упускать из виду, что многочисленные федеральные законы о труде действуют самостоятельно. На наш взгляд, неудачным представляется утверждение, что с применением норм трудового права утрачивается публично - правовой смысл всех элементов и процедур государственной службы. Тем самым необоснованно отрицается публично - правовой характер многих положений трудового законодательства, его ярко выраженная функция социальной защиты, более высокий уровень государственных гарантий, чем это предусмотрено гражданскими и служебными правами. По нашему мнению, механическое изъятие государственных служащих из юрисдикции КЗоТа ухудшит их положение, необоснованно ограничит их право, что в принципе недопустимо и прямо противоречит требованиям Конституции РФ (ст. 55).

Государственная служба как особый вид трудовой деятельности должен развиваться и обеспечиваться согласованной государственной политикой и внутренне непротиворечивой системой норм, последовательно регламентирующих различные стороны (элементы) служебных отношений. Построение единой методологической основы правового регулирования в этой области предполагает обязательное использование всех "кирпичиков" - норм из различных отраслей права и несущих конструкций, создающих стройное, завершенное здание этого института российского законодательства. Уместно вспомнить, что сфера применения многих конвенций и рекомендаций Международной организации труда (МОТ) распространяется в полной мере на государственных служащих <*>.

--------------------------------

<*> См. Конвенция МОТ N 151 "О защите права на организацию и процедуры определения условий занятости на государственной службе" (вступила в силу 25 февраля 1981 г.).

Другой, не менее актуальной является проблема кодификации действующего законодательства о государственной службе. Ее нередко связывают с созданием Кодекса государственной службы, который обеспечил бы системное регулирование госслужбы на всех уровнях государственной власти, а также в органах местного самоуправления.

Однако имеющийся нормативный материал является явно недостаточным для кодификации. Многие принципиальные положения требуют согласованного подхода (в части единого порядка прохождения госслужбы, содержания контрактов с госслужащими, определения статуса госслужащего). Вместе с тем значительная часть имеющегося материала не укладывается в "прокрустово ложе" единого кодифицированного акта. Если федеральная государственная служба является исключительно предметом ведения Российской Федерации, то государственная служба в субъектах Российской Федерации должна в значительной мере регулироваться их собственным законодательством, тем более что по Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, автономных образований устанавливается субъектами РФ самостоятельно. Степень их самостоятельности достаточно велика. Конституция РФ требует в этих случаях лишь соответствия с Основами конституционного строя (т.е. главы 1 Конституции РФ) и Общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом в соответствии со ст. 77 Конституции РФ <*>. Не дождавшись федеральных "ориентиров и принципов", субъекты Российской Федерации вынуждены были принимать свои законы о государственной службе.

--------------------------------

<*> Многочисленные варианты проекта этого Закона рассматриваются в парламенте 4 года, но до сих пор не одобрены и не приняты.

В законодательстве субъектов РФ нашла свое место и муниципальная служба. Многообразие региональных подходов к организации службы в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не является, по нашему мнению, недостатком современного правового регулирования, хотя и создает немало коллизий с федеральным законодательством. Сейчас особенно требуется серьезный сравнительный анализ всего нормативного массива и оценка эффективности норм федерального и регионального законодательства.

Идея применения универсального Кодекса государственной службы не нова. В то же время глубина дифференциации различных видов службы, специфика служебных отношений (военная и гражданская, на федеральном и местных уровнях) не дают оснований для утверждения об оптимальности такой формы кодификации. Неясно, к примеру, в каком соотношении будут находиться положения этого Кодекса с регулированием военной, таможенной, налоговой службы со службой в правоохранительных органах, где действуют многие десятки нормативных актов. Практическая сторона реализации идеи Кодекса сталкивается с множеством трудно разрешимых проблем и прежде всего разграничения полномочий между федеральной властью, в исключительном ведении которой находится государственная федеральная служба (ст. 71 Конституции РФ), и властью субъектов РФ в отношении организации государственной и муниципальной службы на местах. Нельзя упускать из виду, что в настоящее время организация и финансирование службы в госорганах субъектов РФ и органах местного самоуправления де-факто и в значительной мере де-юре осуществляются субъектами РФ, а не федеральной властью. Таким образом, госслужба и муниципальная служба в субъектах РФ, являясь предметом совместного ведения, требует весьма тщательного разграничения и распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. К сожалению, пока нет ясного понимания концепции правового регулирования государственной и муниципальной службы на местах, в какой части федеральный законодатель может регламентировать эти вопросы.

Возможно многие проблемы были бы сняты, если бы своевременно был принят пакет основополагающих федеральных законов, вытекающих из комментируемого Закона. В отсутствие этих законов осуществить подготовку полноценного Кодекса представляется затруднительным. Достаточно сказать, что основная часть госслужащих в России занята не в федеральных структурах власти, а в провинции. Следовательно, содержательная часть Кодекса должна касаться прежде всего этих работников. Между тем предполагаемая Особенная часть одного из проектов упомянутого Кодекса включает регулирование особенностей государственной службы субъектов РФ, однако такая специфика - предмет исключительного ведения субъектов РФ.

Разработчики одной из концепций включают в сферу регулирования государственной службы также муниципальных чиновников, полагая, что выделение муниципальной службы из государственной в самостоятельный институт нарушает право гражданина на непосредственную связь с государством. При этом игнорируется конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, реализованный в формуле "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12 Конституции РФ).

Авторы настоящего Комментария прокомментировали действующие нормы Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и региональное правотворчество, выявили как позитивные моменты, так и недостатки, и в частности, пробелы и коллизии в законодательстве, трудности правоприменительной практики.

Многочисленные нормативные акты, принятые в развитие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" на федеральном и региональном уровне, вошли в текст данной работы, а их нормы приведены и прокомментированы авторами.

В приложении к настоящему Комментарию даны также нормативные акты о государственной службе, ознакомление с которыми весьма полезно для изучения данной темы.

Директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

Л.ОКУНЬКОВ

Дата добавления: 2015-08-18