Вопрос № 58: Органы дознания и предварительного следствия тенденции развития.

Александров А.И. Проблемы организации предварительного следствия в Российской Федерации: направление реформирования // Российский следователь. 2011. N 1. С. 33 - 40. (очень урезанная)

В минувшем году российское общество отметило знаменательную дату: 150-летие образования в России следственного аппарата. Примечательно, что именно в этот юбилейный год с новой силой вспыхнули дискуссии о дальнейших путях развития организации предварительного следствия в нашей стране. Основная трудность заключена в отсутствии четкой, научно обоснованной концепции организации предварительного следствия и прокурорского надзора за ним. Реформирование досудебного производства осуществляется хаотично и бессистемно, что подтверждается анализом многочисленных поправок, внесенных в УПК РФ за менее чем десятилетний период его существования. Очевидно, что от такого неблагоприятного состояния дел более всего выигрывает преступность, а менее всего - государство, общество, законопослушные граждане. Бесконечные "тасования" полномочий должностных лиц органов предварительного следствия и прокуратуры, провозглашаемые, но постоянно откладываемые организационные преобразования вносят деструктивные компоненты в деятельность правоохранительных органов, снижают эффективность их работы, ощутимо влияют на качество расследования уголовных дел.

Ни в коей мере не умаляя значимости отправления правосудия по уголовным делам, нельзя забывать о важнейшей роли предварительного расследования, и прежде всего предварительного следствия в уголовном процессе. В соответствии с ч. 2 ст. 21 УПК в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь принимает все предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лиц, виновных в его совершении. Именно на плечи следователей ложится основная тяжесть по расследованию уголовных дел.

Следственные аппараты существуют в (при) системе четырех российских правоохранительных органов: при органах прокуратуры, при органах внутренних дел, в органах Федеральной службы безопасности и в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Несмотря на разную ведомственную принадлежность и соответственно подследственность, следователи при расследовании уголовного дела пользуются едиными полномочиями, закрепленными в ст. 38 УПК РФ. Тем не менее идея реформирования следствия является на протяжении многих десятилетий одной из наиболее обсуждаемых, сохраняя при этом остроту и актуальность <1>.

Взвешенный подход к вопросу организации следственного аппарата предлагался авторами Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. <3>. На их взгляд, разные структурные формы организации следствия не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении, хотя речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора. Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Резюмировав далее, что идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев, авторы предупреждают, что концентрация следствия в руках МВД "чревата опасным сращением функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности". В свою очередь, включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции "привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого ведомства". При подчинении Правительству или структурам президентской власти следственный аппарат "оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей "епархии". Выход разработчики Концепции видели в создании "единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ".

Вместе с тем Концепция содержит оговорку: "Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования" <4>.

Завершая размышления об оптимальной организации следственного аппарата, разработчики Концепции резюмировали: полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем усиливают надежность системы, хотя и значительно увеличивают расходы на ее функционирование. Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в нашей стране. "Таким образом, - подчеркнуто в Концепции, - идея создания единого самостоятельного Следственного комитета не противоречит замыслам настоящей Концепции" <5>.

В апреле 2001 г. по поручению Президента России рабочая группа проработала вопрос о создании Следственного комитета - Федеральной службы расследований (далее - ФСР РФ) в качестве самостоятельного федерального органа исполнительной власти, придя к выводу об обоснованности, целесообразности и реалистичности предложения о создании такого органа. По мнению членов рабочей группы, образование ФСР РФ, во-первых, позволило бы выделить предварительное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зависящую от задач и ведомственных интересов органов государственной власти, осуществляющих в настоящее время предварительное следствие. Пока же, по оценке членов рабочей группы, органы внутренних дел, федеральной службы безопасности (а ныне - и органы по контролю за оборотом наркотиков. - А.А.), в значительной степени органы прокуратуры, выполняя возложенную на них функцию по борьбе с преступностью, неизбежно вовлекают в решение этой задачи подчиненного им следователя. В результате процессуальная самостоятельность следователя оказывается сугубо декларативной. Между тем над следователем не должна довлеть ответственность за состояние преступности в стране; он должен отвечать только за качество и быстроту расследования уголовного дела. Во-вторых, создание ФСР РФ устранило бы ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит повысить уровень ответственности оперативных работников за качество оперативно-розыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям. В-третьих, разграничение функций и ответственности органов предварительного следствия и оперативно-розыскных служб, их организационное обособление способствовало бы предотвращению сокрытия преступлений от учета. В-четвертых, освобождение прокуратуры от функции расследования уголовных дел, возложение на прокурора функции по процессуальному руководству следствием и поддержанию обвинения в суде позволили бы повысить ответственность прокуратуры как за соблюдением законов на предварительном следствии, так и за окончательные результаты расследования уголовных дел. Как особо подчеркнули исследователи, передача функций по расследованию наиболее тяжких преступлений от прокуратуры самостоятельному органу предварительного расследования позволила бы устранить явно неприемлемое положение прокурора в процессе расследования этой категории преступлений, когда один и тот же орган государственной власти осуществляет и расследование, и надзор за законностью расследования. В-пятых, разграничение функций и зон ответственности органов государственной власти при расследовании преступлений позволило бы устранить элементы монополизма различных органов на той или иной стадии раскрытия преступления. Соединение надзора и предварительного следствия в органах прокуратуры, ОРД и предварительного следствия в других правоохранительных органах с возложением и на тех и на других ответственности за состояние преступности не позволяет создать надежный механизм внешнего объективного контроля со стороны государства и общества за деятельностью этих органов. В-шестых, появление ФСР РФ могло бы обеспечить выработку и проведение единой уголовной политики в сфере предварительного следствия на всей территории России, а также единообразное применение уголовного и уголовно-процессуального законодательства, позволило бы устранить основания для нередко возникающих разногласий между органами предварительного следствия относительно подследственности уголовных дел. В-седьмых, отнесение к компетенции ФСР РФ предварительного следствия по особо тяжким, тяжким и средней тяжести преступлениям с одновременным возложением функций по расследованию малозначительных преступлений на органы дознания позволило бы ограничить применение сложной, дорогостоящей и длительной процедуры предварительного следствия составами преступлений, представляющими большую общественную опасность. Усилия наиболее квалифицированной части следственного аппарата будут тогда сосредоточены на расследовании самой сложной категории дел. Это позволит также значительно сократить и удешевить процедуру расследования менее опасных преступлений, по которым достаточно процедуры дознания.

Кроме того, члены рабочей группы Администрации Президента РФ (2001 г.) в ходе совещаний с представителями заинтересованных ведомств выявили и изучили аргументы против создания ФСР, сочтя их в итоге несостоятельными. В частности, одним из таких контраргументов явилось опасение, что в результате реформирования ухудшится взаимодействие между следователями и оперативно-розыскными подразделениями правоохранительных органов при расследовании преступлений. Однако, по оценке рабочей группы, следователь по своему процессуальному статусу, по объему полномочий в отношении прав и законных интересов подозреваемых, обвиняемых, потерпевших занимает серединное положение между оперативным сотрудником и судьей. В силу этих причин важно обеспечить его реальную, а не декларативную независимость. Следователь должен нести ответственность только за объективное и быстрое расследование преступлений, и исходя из этого должны быть сформулированы показатели эффективности его работы.

Кроме анализа аргументов "за" и "против" создания в России единого органа предварительного следствия, рабочей группой Администрации Президента РФ (2001 г.) предлагались конкретные этапы реформирования, были намечены их задачи и сроки. Основные мероприятия по реорганизации следственного аппарата планировалось окончить уже в 2004 г. Однако в жизнь эти планы воплощены не были, а осуществление реформы вновь перенеслось на неопределенный срок.

Дискуссия между тем продолжилась. Так, Ф. Глазырин и В. Клейн, не видевшие необходимости в создании единого следственного органа, указали, что, во-первых, разнообразие совершаемых правонарушений оправдывает существование в большинстве стран параллельно действующих следственных служб, находящихся при различных правоохранительных органах; во-вторых, любые попытки объединения органов следствия сами по себе не способны привести к повышению их эффективности, поскольку функционирование такого монстра привело бы к утрате профессионализма, росту бюрократии, потере оперативности и т.п. <7>. Не соглашаясь с подобным мнением, О.Г. Дьяконова ставит в пример организацию судебной системы, в которой существует определенная специализация судей; поэтому ничто не мешает предусмотреть создание единого следственного органа с четкой специализацией по расследованию конкретных категорий дел. Кроме того, О.Г. Дьяконова отмечает, что к повышению эффективности приводят действительно не реформы административных структур; однако рост бюрократии, коррумпированность и прочие проблемы существуют и сейчас, именно поэтому вопрос реформирования предварительного следствия так актуален <8>.

Всерьез к идее масштабной реформы следственных аппаратов российская власть вернулась в 2007 г. Первым шагом стало реформирование следственных органов в системе прокуратуры: учреждение Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (СКП России) и его территориальных подразделений <9>. Основной целью этого этапа реформы явилось разделение процесса следствия и надзора за ним. Одновременно со структурными преобразованиями произошли и функциональные: полномочия по процессуальному руководству предварительным следствием были переданы от прокурора руководителю следственного органа.

Большинство специалистов полагают, что дело неуклонно идет не просто к созданию в России нового независимого следственного ведомства, но к образованию в нашей стране единого следственного органа. Причем, на взгляд экспертов, рождение единой структуры пройдет минимум в два этапа. Сначала СКП при прокуратуре окончательно превратится в самостоятельное ведомство. Второй этап - вхождение в комитет следственных подразделений других ведомств.

Идею создания единого следственного органа поддержали многие известные юристы нашей страны. Так, по мнению А.И. Бастрыкина, возможное объединение всех четырех следственных аппаратов в один принесет пользу, поскольку это значительно повысит управляемость следствия. "Будут преодолены межведомственные барьеры, неизбежно возникающие при альтернативной подследственности. Сократится сокрытие преступлений, и мы получим отчетливую картину криминогенной обстановки в стране". Кроме того, на его взгляд, нововведение может помочь избежать "обвинительного уклона", свойственного некоторым следователям в зависимости от ведомственной принадлежности <14>. За создание единого Следственного комитета также высказался М.Ю. Барщевский, причем, на его взгляд, это ведомство должно быть самостоятельным органом и находиться в подчинении Президента (аналогично МВД, МЧС, ФСБ) <15>. П.В. Крашенинников, в свою очередь, подчеркнул, что органы следствия, которые пока существуют в структуре МВД и некоторых других служб, должны быть ликвидированы, и расследованием всех дел должен заниматься независимый Следственный комитет страны. Исключение, на взгляд депутата, может быть сделано только для тех преступлений, которые могут совершить сами сотрудники Следственного комитета - расследованием этих фактов должна заниматься Генпрокуратура России. Как уточнил П.В. Крашенинников, Ассоциация юристов России уже давно инициирует создание единой следственной службы в стране, независимой от других ведомств <16>.

Российский законодатель подошел к реформированию предварительного следствия осторожнее. В.Н. Плигин справедливо отметил: "Мы должны в первую очередь думать не об интересах самого Следственного комитета, а об интересах государства и общества. Речь идет о защите прав и интересов огромного количества людей. Это и лица, привлекаемые к уголовной ответственности, и огромный - более 10 миллионов - слой потерпевших. Это, наконец, интересы общественной безопасности". Поэтому, как пояснил В.Н. Плигин, был предложен наименее болезненный шаг, который касался очень ограниченного состава следователей. Соединение Следственного комитета при прокуратуре и Следственного комитета при МВД - модернизация слишком серьезная. Теперь нужно осторожно готовиться к последующим шагам и не создавать иллюзий, будто реформа наступит завтра. "Но поскольку мы уже выбрали путь, - заключил депутат, - нужно двигаться в этом направлении" <18>. Подобная позиция нам тоже кажется наиболее взвешенной и верной.

Показательны, кстати, и слова А.И. Бастрыкина, произнесенные в декабре 2010 г. на встречах с представителями думских фракций: Следственный комитет РФ не станет единым следственным органом страны. Вернее, создавать такой орган нужно, но "делать это надо эволюционно, спокойно, не революционно, без истерики". А пока собственные следственные структуры сохранят МВД, ФСКН, ФСБ. "У нас нет задачи всевластия, маниакального стремления к всеобщему обобществлению", - подчеркнул А.И. Бастрыкин <19> дочитал до сюда молодец, тут, бонус мнение НЕ нашего Смирнова, наш А.Ф. J

В связи со сказанным пристального внимания заслуживает исследование А.В. Смирнова. Ученый заметил, что с конца 1920-х годов следователь, который до этого исполнял судебную по своему характеру функцию, относящуюся к предварительному расследованию (судебный следователь в составе органов юстиции), оказался в полной организационной и дисциплинарной зависимости от прокурора, а позднее - и от органов дознания. Из представителя судебной власти, из "маленького судьи" следователь, по меткому сравнению А.В. Смирнова, превратился в "маленького прокурора". За это на IV и V съездах деятелей советской юстиции (1922, 1924 гг.) активно выступал прокурор Верховного Суда СССР А.Я. Вышинский, предложивший отказаться от "старой" точки зрения на предварительное следствие как на судебную деятельность и рассматривать ее как однопорядковую с дознанием. Постановлениями ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 г., ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г. следственный аппарат был передан в прокуратуру. "Результатом этих трагических событий, - констатировал А.В. Смирнов, - стала "гибель" в советском уголовном процессе предварительного следствия, которое фактически превратилось в прокурорское дознание, наполненное, однако, судебными полномочиями. С точки зрения распределения процессуальных функций предварительное расследование окончательно утратило признаки состязательности" <21>.

Придя к такому выводу, А.В. Смирнов предложил поставить между уголовным преследователем и стороной защиты на предварительном следствии подлинно независимый орган юстиции - по сути, следственного судью. "В этом смысле, - полагает А.В. Смирнов, - прокурору и следователю в перспективе стоило бы поменяться местами: прокурору - вернуться к естественной для него роли руководителя уголовного преследования по всем уголовным делам, имея в своем полном процессуальном подчинении органы дознания, осуществляющие поиск и собирание доказательственной информации. Есть ли смысл в учреждении самостоятельного следственного комитета, если прокурор в судебных стадиях фактически отвечает за результаты его деятельности? Но в таком случае было бы логично предположить, что прокурор и должен руководить если не следственным комитетом, то хотя бы уголовным преследованием. Судебный же следователь (или следственный судья) может производить - в основном по требованию сторон - следственные действия по легализации в качестве судебных доказательств материалов, представленных сторонами, а также судебный контроль над мерами процессуального принуждения и соблюдением органами уголовного преследования конституционных прав и свобод граждан. Именно по такой либо близкой к ней модели организовано предварительное расследование в устоявшихся процессуальных системах Испании, Германии, Англии, США и некоторых др." <23>.

Итак, уже сейчас ясно, что масштабная реформа организации предварительного следствия будет в недалеком будущем продолжена. Путь этот долог, но конечным его результатом должно стать объединение всех следственных аппаратов страны. Очень важно, чтобы реформирование проходило в соответствии с единой научно обоснованной концепцией и привело к действительному повышению независимости, авторитета и роли органов следствия. Это, в свою очередь, необходимое условие обеспечения надлежащего уровня правовой защищенности прав простых граждан, дополнительная гарантия строгого соблюдения законности в деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений.

В заключение нужно обратить внимание на следующее. В последнее время мы много говорим о реформе предварительного следствия, ограничиваем права прокурора по надзору за законностью, предлагаем некий "процессуальный контроль" некоего "руководителя". Что-то делаем правильно, в чем-то ошибаемся. Но главное - концепция уголовной политики, системность в реформаторской деятельности, ответственность за ошибки, привлечение ученых-процессуалистов к обсуждению проектов реформ. Главное - это не реформы, не следственный комитет и не органы прокуратуры. Главное - это законность, неуклонное ее соблюдение, ответственность за ее нарушение, причем в первую очередь со стороны следователей, прокуроров и судей. И в этих условиях особенно возрастает роль прокурорского надзора за состоянием законности в стране вообще и за предварительным следствием в частности. Соблюдение законности - одно из главнейших требований Конституции России по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Забыв о законности, мы превратим реформы в хаос.

Дата добавления: 2015-08-17