Сравнительный анализ теорий бюрократии.

Теории бюрократии — в западной социологии концепции “научного управления” обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его сфер в период перехода от свободного предпринимательства к государственно-монополистическому капитализму. Начиная с Макса Вебера исследователи бюрократии Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, Крозье, Липсет и др. главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся внутренне присущей капиталистическому обществу “рациональностью”. Теоретические истоки современной теории бюрократии восходят к Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями. Определённый вклад в теорию бюрократии внес Лонг. Однако систематическое развитие проблематика бюрократия впервые получила у Вебера. В качестве основной черты бюрократии как специфической формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность, считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация характеризуется: а) эффективностью, которая достигается за счет строгого разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих должностях; б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими сотрудниками и т. д.; в) формально установленной и чётко зафиксированной системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; г) безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти, представитель определённой должности. Признавая эффективность бюрократии, Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В послевеберовский период происходит постепенный отход от “рациональной” модели бюрократии и переход к построению более реалистической модели, представляющей бюрократию как “естественную систему”, включающую наряду с рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с эмоционально нейтральными — личностные и т.д. Гоулднер связывает этот подход с традицией, идущей еще от Конта, отмечавшего роль “стихийных”, “естественных”, “органических” тенденций в складывании социальных организаций. В числе современных представителей этого подхода — Р. Майкелсон, Селзник, Парсонс, a также Мертон, применивший к анализу бюрократии понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д. Одним из важнейших в теории бюрократии является вопрос об узаконении (легитимации) бюрократической власти. Решая вопрос об условиях порождения отличных друг от друга видов власти, Гоулднер пришел к выводу, что существуют два типа бюрократии— представительная, для которой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная, применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти. Второй тип бюрократии возникает в связи с дисфункциями в бюрократической организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. В рамках теории бюрократии в западной социологии рассматривается и более общая проблема соотношения бюрократии и демократии. Еще Вебер видел угрозу демократии со стороны бюрократии, связывая её с процессом “деперсонализации” индивидов в бюрократических организациях. Современные представители теории бюрократии также отмечают эту угрозу, но тем не менее не видят перспективы развития без бюрократии.

Современная социология доказывает, что многие бюрократические организации работают не эффективно, и что направление их деятельности зачастую не соответствует модели Вебера. Р.К. Мертон показал, «что вследствие различных непредвиденных обстоятельств, возникающих благодаря самой её структуре, бюрократия теряет свою гибкость». Члены организации могут придерживаться бюрократических правил на манер ритуала, таким образом ставя их выше тех целей, для достижения которых они предназначены. Это ведёт к потере эффективности, если, например, изменяющиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими. Подчинённые склонны следовать инструкциям свыше, даже когда последние не вполне верны. Специализация часто ведёт к узости кругозора, что препятствует решению возникающих проблем. У работников отдельных структур складываются местнические настроения, и они начинают преследовать узко групповые интересы при первой же возможности. М. Крозье развил этот подход далее, чтобы показать, что различные виды бюрократии представляют собой порочный круг, ведущий к понижению эффективности деятельности. Определённые группы исполнителей стремятся к максимальному увеличению своей свободы действий, будучи на словах преданными установленным правилам, однако постоянно искажая их и пренебрегая их смыслом. Эти группы способны утаивать или искажать информацию таким образом, что старшие менеджеры теряют контроль над тем, что в действительности происходит. Последние отдают себе отчёт в запутанности ситуации, однако, поскольку им не позволено предпринимать арбитражные или личные действия против тех, кого они подозревают в провале достижения организационных целей, то они стремятся к выработке новых правил регуляции бюрократических отношений. Новые правила делают организацию всё менее и менее гибкой, по-прежнему не гарантируя достаточного контроля над подчинёнными. Так в целом бюрократия становится всё менее эффективной и обеспечивает лишь ограниченный социальный контроль. Кроме этого Крозье указывает на то, что некоторые организационные задачи связаны с непредвиденными событиями, что говорит о неприемлемости стандартизированных правил, а также на то, что порой особые навыки и профессиональные знания подразумевают способность противостоять непредсказуемости (приводя в качестве примера функции инженера, ответственного за работу с повреждениями оборудования на фабрике). Для старших менеджеров управление в ситуации неопределённости представляется довольно сложным, поскольку они не имеют тех знаний, которые позволили бы им определить, правильно ли действуют их подчинённые, и соответственно регулировать их поведение. Социальный контроль в таких случаях отличается особой ослабленностью. Существует широко распространённое мнение, заключающееся в том, что бюрократия в особенности малоэффективна в тех случаях, когда налицо даже незначительная степень непредсказуемости.

Теоретики организации, занимающиеся переходом от современного к постсовременному обществу, считают Вебера теоретиком модернизма и бюрократии как по существу модернистской формы организации, воплощающей господство инструментальной рациональности и способствующей её утверждению во всех сферах социальной жизни..

2.2. Отношение граждан к бюрократии и власти.
В завершающей части работы хотелось бы представить более полные сведения, об упомянутом выше,социологическом исследовании, «Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов» проведенном Институтом социологии (ИС) РАН совместно с российским представительством фонда Фридриха Эберта (Friedrich Ebert Stiftung). Исследователи интервьюировали 1,5 тысячи респондентов из 11 социальных групп (которые сыграли в исследовании роль «населения») и 300 чиновников среднего и низшего звена (ответившие за «бюрократию»). Погрешность, как утверждают эксперты, колеблется в пределах 1-3%.[9]
Становится все более очевидным факт, что отечественная бюрократия за 15 лет российских реформ заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях.
Начнём с оценки уровня коррупции. Как это ни печально, но народ сегодня уверен, что главная беда России - это засилье бюрократов и их сращивание с крупным капиталом. Люди считают, что из-за них расцвела коррупция, они мешают развитию малого и среднего бизнеса и предают общенациональные интересы. А вот чиновники собой довольны и считают, что их главное достоинство - профессионализм.
И если понятия "государство" и "государственные служащие" вызывают у наших сограждан скорее позитивное чувство, то "власть" и "чиновничество" - резко негативное. Любопытно, что самой бюрократии термин "чиновник" тоже не нравится. Все они хотят быть государственными служащими. Хуже всего народ относится к высшему чиновничеству - слою, который Владимир Путин назвал в своем Послании "надменной кастой".
Результаты исследования показали, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (на нее указали 40,9% опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%). Кроме того, среди пораженных коррупцией институтов были названы судебная система (22%), крупный бизнес (18,5%), федеральное правительство (17,2%), медицина и образование (17,7%), военкоматы (14,8%).[9]

При этом наименее коррумпированными, по мнению россиян, являются политические партии (41%), парламент (32%) и средства массовой информации (27%).[9]

Любопытно, что каждому третьему опрошенному лично не приходилось давать деньги и подарки людям, от которых зависело решение его проблем. Еще примерно треть участников опроса признали, что им приходилось это делать, но "в единичных случаях".
Согласно результатам исследования, к наиболее типичным ситуациям, когда россиянам приходилось вручать "подарки", можно отнести общение с работниками медицины и образования (30,5%), общение с сотрудниками ГАИ (19%), чиновниками (15,4%) и с сотрудниками милиции (10,1%).[9]
По мнению россиян, наиболее эффективно с коррупцией борются ФСБ (21,6%) и президент (19%). Одновременно респонденты придерживаются невысокого мнения о роли гражданского общества в борьбе с коррупцией. Роль правозащитных и других общественных организаций в борьбе с коррупцией отметили лишь 7,9% опрошенных, а роль СМИ - около 8,5%.[9]
Более половины россиян (54%) выступают за радикальное сокращение чиновничества. А 65% госслужащих уверены, что такие реформы ничего не дадут. Граждане при этом выступают за усиление общественного контроля за деятельностью чиновников – 60%, за более тщательный отбор на государственные должности – 44% и за введение запрета на госслужбу для тех, кто был уличен в коррупции, население поддерживает предложение ужесточить наказания за особо тяжкие коррупционные деяния «вплоть до смертной казни». 46,2% россиян считают, что этот шаг снизит уровень коррупции. Доля скептиков, полагающих, что такая мера никак не повлияет на уровень коррупции, почти вдвое меньше - 25,3%. В свою очередь, сами чиновники убеждены, что для более эффективной работы надо и производить тщательный отбор кандидатов (52%), и повысить заработную плату (за это предложение высказались 40% опрошенных бюрократов). В целом, как показал опрос, в обществе преобладает мнение, что "коррупцию в принципе невозможно победить". Так считает более половины опрошенных россиян - 53,8%.[9]
Также выяснилось, что две трети населения страны оценили деятельность государственных чиновников как неэффективную. У чиновников на это оказался диаметрально противоположный взгляд. Две трети чиновников на просьбу дать оценку своему труду ответили, что без них невозможна нормальная работа государства.
Также, опросили респондентов на тему деловых и нравственных качеств российского и западноевропейского чиновника. Если для заграничного бюрократа простые россияне выбрали из списка качеств «компетентность» и «неподкупность», то отечественному не посчитали нужным приписать ни одного положительного качества. Российский чиновник, по версии населения, оказался «равнодушным» (63,7%), «продажным» (58,5%), «безразличным к интересам своей страны» (41,1%), «некомпетентным» (31,1%), «необразованным и грубым» (26%).[9] Сами чиновники нашли для себя в предложенном списке куда более приятные качества. Отечественный бюрократ назвал себя «трудолюбивым» и «профессиональным».
На вопрос, почему работа чиновников воспринимается как неэффективная, население заявило, что у бюрократа просто «отсутствует страх наказания». Чиновники же сослались на «несовершенство законодательства» и «низкую зарплату». При этом ни один из 300 опрошенных госслужащих не определил свое материальное состояние как плохое. Напротив, 34% бюрократов открыто признались, что заинтересованы в первую очередь в «сохранении и постоянном увеличении своего богатства, невзирая на низкий уровень жизни населения».
Эксперты были шокированы и еще одним фактом. С утверждением, что российские чиновники стали «отдельной кастой, объединенной общими интересами и особым образом жизни», согласились 76,2% опрошенного населения. Что же до чиновников, то они этот тезис отрицать не стали. Больше 40% госслужащих объявили экспертам, что действительно стали особым сословием. Также воспринимает сегодня класс чиновников и подрастающее поколение. 24% работающего населения (в том числе 48% опрошенных студентов) хотят поступить на госслужбу, потому что «работа в госаппарате дает материальные привилегии, льготы, стабильность и карьеру».[9]
На вопрос, в чьих руках находится власть в России, ответы разделились. Так, 32% опрошенных россиян считают, что власть в стране принадлежит олигархам. Среди более осведомленных госслужащих такого мнения придерживаются только 16%. Еще 32% чиновников считают, что реальная власть принадлежит президенту, хотя среди населения таковых всего 19%. Российский народ как носителя власти не воспринимают обе категории респондентов: всего 1,9% чиновников и 0,8% процентов опрошенных россиян считают, что народ влияет на функционирование власти.[9]
По мнению 42% чиновников и 46% обычных граждан, никак не повлияла на эффективность государственного аппарата отмена выборности губернаторов. При этом 38% чиновников и 31% граждан полагают, что эта реформа ситуацию в будущем улучшит, а 19% бюрократов и 21% россиян думают, что ухудшит. Что касается нового порядка выборов в Думу по пропорциональной системе, то в том, что он ничего не изменит, не сомневаются 53% чиновников и 57% не имеющих отношения к госслужбе опрошенных. Лишь на Общественную палату и те и другие возлагают определенные надежды. Ее создание положительно повлияет на госаппарат, по мнению 43% госслужащих и 46% обычных граждан. В целом же, по мнению россиян, вертикаль власти Путина недостаточно эффективна – так думают 70% опрошенных.[9]
Большинство граждан не сомневаются, что именно бюрократия препятствует экономическому подъему России. 49% опрошенных назвали главным препятствием для развития страны коррумпированность элиты (среди чиновников считают так 35%), а еще 23% отмечают низкий профессионализм управленцев. Правда, в числе проблем, которые волнуют жителей России, коррумпированная бюрократия всего лишь на пятом месте после алкоголизма и наркомании, низкого уровня жизни, снижения морали и нравственности, сокращения доступа к бесплатному образованию и здравоохранению.
«Результаты исследования производят удручающее впечатление: с одной стороны, граждане признают, что бюрократы работают не на Россию, а на себя, но с другой – не видят этой системе альтернативы», – отметил в разговоре с «Газетой.Ru» независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. По его мнению, опрос показал, что за последние пять лет отношение к бюрократии у россиян ухудшилось на порядок по сравнению с эпохой СССР и начала 90-х, что заметно бьет по репутации действующего президента, который тщательно отстраивал новую систему государственной власти.[5] «Можно сказать, что чиновничество разлагает общественное сознание, создавая у молодежи ощущение, что коррупция – это правильный способ заработать на жизнь», – прокомментировала последние данные руководитель Центра изучения элиты ИС РАН Ольга Крыштановская, заметившая, что сегодня в стране возник «феномен создания класса чиновничества, защищающего собственные классовые интересы».

2.3. Современная Российская бюрократическая система
В результате, если рассматривать сложившееся состояние государст­венной службы на 2002-2005 года, то оно порождает следующие негативные тенденции ее развития к нынешнему времени.[13] Ухудшается профессиональный со­став государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по го­сударственным органам. Усиливается де­фицит государственных служащих в воз­расте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение пре­стижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохра­няется преобладание государственных служащих с непрофильным образовани­ем. Мужчины преобладают на должно­стях руководителей, а женщины — на должностях специалистов. Нехватка ква­лифицированных кадров сочетается с на­личием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих. Поступление граждан на государственную службу и должностной (служеб­ный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Час­тая смена руководителей государствен­ных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.

Во многих случаях качество подготав­ливаемых документов является неудов­летворительным. Деятельность государственных органов недостаточно регла­ментирована и слабоконтролируется со стороны гражданского общества. Утратили силу прежние нормы мора­ли и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников орга­нов государственной власти и управле­ния и ставшие барьеры на пути злоупо­треблений коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.
Не устранены недостатки в области подготовки кадров для гос.службы и профессионального развития гос.служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профподготовки государственных служащих.[9]

Вывод:
В данной главе была подробно рассмотрена бюрократия в РФ, история ее развития, и степень влияния на эффективность управление государством., также, приведены количественные характеристики гос.служащих, отношение населения к такому виду управления. Из вышеперечисленного очевидно следующее:
1) Унаследованная Российским государством система государственной службы нуждается в глубоком и всестороннем реформировании. Это обусловлено как принципиально изменившимся характером стоящих перед государством задач, так и постепенно складывающимся новым типом отношений между властью и формирующимся гражданским обществом.
2) В связи со вторым моментом особое значение в новых условиях приобретают и обращенные к государственному управлению политические ожидания граждан. Необходимо как можно быстрее перейти к новой модели государственного управления. Любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной власти.
3) В частности, должно поменяться отношение населения к исполнительному аппарату власти, которое формируется во многом на основе опыта общения с конкретными чиновниками (часто, увы, сугубо негативного), либо знания о таком опыте от других, либо через и с позиций интересов своего начальника или своих личных. При данной системе управления государством человек фактически расценивает себя не как слугу демократического общества, а как слугу установленного административного порядка и исполнителя воли своих руководителей.

Серьезный вклад в разрешение данной коллизии может и должна внести наука, опирающаяся на знание мирового опыта государственной службы, адекватное понимание российско-советской традиции госслужбы и значения государственности вообще, на анализ современной государственной службы и отношения к ней общества.

Заключение.

Главной особенностью теории бюрократии М. Вебера является то, что он выделяет два существенно различных типа бюрократической организации. Одним из этих типов выступает патримониальная бюрократия, которую характеризуют недостаточное развитие рациональных черт и личностный характер отношений власти в управленческих структурах. Патримониальную бюрократию отличает также тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Вместе с тем предельное развитие тенденции к присвоению средств управления чиновниками приводит к распаду бюрократических структур. При этом патримониальная бюрократия трансформируется в господство "сословного" типа, которое уже не является бюрократическим.
Согласно Веберу, лишь в странах Запада в результате рационализации процесса управления складывается иной характер отношений между патримониальным монархом и чиновниками. Бюрократический аппарат западного абсолютистского государства приобретает власть не в результате децентрализации политического режима, а благодаря наличию у чиновников специальных знаний и навыков. В странах Запада впервые происходит переход от патримониального управления к бюрократии современного типа.
Разработанная в "Хозяйстве и обществе" теоретическая модель рациональной бюрократии образует второй тип бюрократической организации в социологии Вебера. Для административных структур, приближающихся к данной модели, характерно преобладание формально-правового начала. Принцип личной преданности, на котором основывается патримониальное управление, уступает место объективно установленному служебному долгу. Формируется тип чиновника, который руководствуется в своей деятельности системой формальных правил, а не предписаниями традиции и волей монарха.
Однако бюрократия в современном обществе представляет собой не просто безличный инструмент управления, но также и особую социальную группу со своими собственными взглядами и ценностными ориентирами. Идеально-типическая модель рациональной бюрократии не предусматривает такого положения дел, когда корпоративные интересы чиновников получают преобладание над требованиями служебного долга. Тем не менее, анализ типично бюрократических ценностей в работах Вебера свидетельствует о том, что бюрократия нередко действует, исходя из своих собственных групповых интересов, а не интересов той организации, которая использует бюрократический управленческий аппарат.
В условиях легального господства сохраняется тенденция к бесконтрольному правлению бюрократии. С точки зрения Вебера, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократическому аппарату под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики. Глава бюрократического аппарата, если только он не обладает достаточной компетентностью в вопросах управления и не имеет независимых источников информации, оказывается беспомощным перед лицом специализированного чиновничества. Вместе с тем отсутствие у чиновников качеств политического лидера приводит к тому, что бюрократический аппарат оказывается не в состоянии решать чисто политические проблемы.
Понятие "господство чиновников" Вебер использовал для обозначения такого политического режима, в котором функция определения политики оказывается узурпированной бюрократией. "Господство чиновников" представляет собой тенденцию, которая присутствует в любой бюрократической администрации, но может полностью реализоваться лишь в том случае, если не существует эффективных средств контроля деятельности государственного аппарата. Предельное развитие данной тенденции, как полагал Вебер, должно было вызывать крайне неблагоприятные социальные последствия.
Проблема ограничения власти бюрократии являлась для Вебера одной из центральных. Немецкий социолог рассматривал различные институциональные механизмы, которые могли бы послужить противовесом бюрократическому управлению. Наибольшие возможности для установления контроля за деятельностью административного аппарата предоставляла, по его мнению, система представительного правления. Вместе с тем основной функцией парламентской системы является, с точки зрения Вебера, отбор политиков, обладающих качествами подлинного лидера.
Российская социология и теория управления также могут многое почерпнуть в арсенале политической теории М. Вебера. Разработанные Вебером понятия могут, по-видимому, успешно использоваться для анализа структур государственного управления в России на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого нашей страны, так и современного состояния ее политической системы.
Таким образом, задачи данной курсовой работы были выполнены, а цели достигнуты.

Список использованной литературы.

1. Арон Р. Этапы развития социологической мысли.. – М.: Прогресс, Политика, 1992. – 605 с.

2. Борзунова Е.А. Социологические концепции легитимности власти Т. Парсонса и М. Вебера: сравнительный анализ.//СоцИС №7, 1994, стр. 98-102.

3. Вебер М. Избранное. Образ общества.

4. Вебер М. Избранные произведения.

5. Вебер Макс. О буржуазной демократии в России// СоцИС №, 1992, стр. – с. 130-134.

6. Вебер Макс. Харизматическое господство// СоцИС №5 1988, стр. 27.

7. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. История и рациональность: социология М. Вебера и веберовский ренессанс. – М.: Политиздат, 1991. – 367 с.

8. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Макса Вебера.// Вопросы философии №3, 1991. – с.??-??.

9. Громов И.А. Западная теоретическая социология. – Спб.: 1996.

10. Громов И.А. и др. Социология XIX-XX вв.: Учебное пособие.-СПб.: ОАО Типография №6, 1997.

11. Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма//СоцИС №№8-10, 1994, стр. 32.

12. Давыдов Ю.Н. История теоретической социологии. В 4-х т. Т. 2 – М.: Канон+, 1997.

13. Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и Михаил Бахтин (к введению в социологию XX в.)// СоцИС № 9, 1996, стр. 3-14.

14. Елсуков А.Н., Соколова Г.Н. История социологии: Учебное пособие. – Мн.: Выш. шк., 1997

15. История буржуазной социологии первой половины XX в./ Отв. Ред.: Л.Г. Ионин, Г.В. Осипов: АН СССР ин-т соц. Исследований. – М.: Наука, 1979. – с. 62.

Дата добавления: 2015-08-17