Размышления об управлении Соединенными штатами

Отличия систем управления в штатах, входящих в состав Союза. — Чем дальше к югу, тем общинная жизнь становится менее активной и менее полной. — Возрастание роли чиновника, сужение

власти избирателей. — Административные функции переходят от общины к округу. — Штаты

Нью-Йорк, Огайо и Пенсильвания. — Принципы административного устройства, свойственные всему

Союзу в целом. — Выборы государственных чиновников и их несменяемость в должности. —

Отсутствие иерархии. — Введение институтов судебного воздействия в систему управления,

Выше я уже обещал, что, рассмотрев подробно устройство общины и округа в Новой Англии, я сделаю общий обзор того, что происходит в остальной части Союза.

По мере продвижения к югу общинная жизнь становится заметно менее активной; в общине меньше должностных лиц, и у них меньше прав и обязанностей; жители уже не могут непосредственно влиять на дела общины; общинные собрания, или ассамблеи, проводятся значительно реже, и круг обсуждаемых на них вопросов заметно сужается. Как следствие, власть выборных чиновников существенно возрастает, тогда как

35Один пример из тысячи: если частное лицо, проезжая по неисправной дороге, ломает свой экипаж или получает телесные повреждения, то он имеет право обратиться в сессионный суд с требованием возмещения своих убытков у той общины или округа, которые отвечают за состояние данной дороги. — Законы Массачусетса, т. I, с. 309.

36В случае нашествия неприятеля или в случае вооруженного восстания, если общинные чиновники не доставляют милиции боеприпасы или прочие необходимые им вещи, община может быть присуждена к уплате штрафа в размере от 200 до 500 долларов (1000 ·— 2700 франков).

Естественно, что в этой ситуации вряд ли кто будет заинтересован или просто захочет выступить в роли жалобщика. Поэтому закон добавляет: «Все граждане будут иметь право требовать наказания подобных проступков, причем половина взимаемого штрафа должна поступать в пользу обвинителя». См. закон от 6 марта 1810 года, т. II, с. 236.

Подобные положения нередко встречаются и в законах штата Массачусетс.

Иногда бывает и так, что закон таким способом заставляет не частное лицо обвинять государственного чиновника, а чиновника — призывать к ответственности частных лиц. Например, если житель отказывается выполнить возложенную на него часть работы по благоустройству проезжей дороги, то инспектор, наблюдающий за дорогами, обязан возбудить против него дело, и если он добивается его осуждения, то получает половику взыскиваемого с виновного штрафа. См. вышеупомянутые законы, т. I, с. 308.

власть самих избирателей уменьшается; общинный дух здесь менее очевиден и менее силен³⁷.

Эти различия становятся заметными в штате Нью-Йорк и уже совсем резко проявляются в штате Пенсильвания; однако при продвижении к северо-западу они вновь делаются менее ощутимыми. Большинство эмигрантов, основавших штаты Северо-Запада, были выходцами из Новой Англии; они перенесли в свое новое отечество привычную им систему управления. Община в штате Огайо во многом напоминает общину штата Массачусетс.

Мы уже видели, что в Массачусетсе община — это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей. Однако положение существенно меняется, когда попадаешь в штаты, где люди менее образованны и, следовательно, община в целом менее способна к разумным действиям и у нее меньше возможностей обеспечить надлежащее управление. Итак, по мере удаления от штатов Новой Англии та роль, которую играла община, до некоторой степени переходит к округу. Округ превращается в крупную административную единицу, власти которой становятся промежуточным звеном между правительством штата и простыми гражданами.

Я уже говорил о том, что в Массачусетсе дела округа ведутся сессионным судом. Сессионный суд состоит из определенного числа должностных лиц, назначаемых губернатором и состоящим при нем советом. Округ не имеет представительных органов, а его бюджет утверждается законодательным собранием штата.

В таком большом штате, как Нью-Йорк, а также в штатах Огайо и Пенсильвания, наоборот, жители каждого округа выбирают определенное количество депутатов, из которых формируется представительный орган — совет округа³⁸.

Совет округа располагает, в известных пределах, правом облагать налогами своих жителей — в этом случае он выступает как настоящий законодательный орган. Одновременно совет округа является и исполнительным органом, нередко участвует в управлении общинами, заметно ограничивая их полномочия, так что, по сравнению с Массачусетсом, местные общины пользуются значительно меньшей властью.

Таковы главные отличительные черты, характерные для устройства общины и округа в различных штатах федерации. Если бы в мои намерения входило описать более детально различные формы отправления власти, то мне пришлось бы указать на еще большее число расхождений. Однако в мои задачи не входит составление курса американского государственного права. Я полагаю, что уже сказал достаточно для того, чтобы стало понятным, на каких общих принципах строится управление обществом в Соединенных Штатах. Эти принципы претворяются в жизнь по-разному и в различных частях страны приводят к более или менее разным результатам, хотя по существу они повсюду одни и те же. Законы отличаются по форме, но их питает общий дух.

Несмотря на то что общины и округа устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в Соединенных Штатах в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому

37Более подробно см.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, названную «О полномочиях, обязанностях и привилегиях городов», т.1, с. 336—364.

См. также в сборнике «Дайджест законов Пенсильвании» статьи: «Податные чиновники», «Сборщики налогов», «Констебли» (Constables), «Инспекторы по делам бедноты» (Overseers of the poor), «Лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог». И в сборнике под названием «Акты общего содержания штата Огайо» закон от 25 февраля 1834 года касательно общин, с. 412. И наконец, специальные постановления, касающиеся различных государственных должностей, как, например, чиновники городской управы (Township's clercs), члены правления (Trustees), инспекторы по делам бедноты, инспекторы состояния ограждений и границ (Fence-Viewers), оценщики собственности (Appraisers of property), городской казначей (Township's Treasurer), констебли, лица, наблюдающие за состоянием проезжих дорог.

38См.: Поправки к законам штата Нью-Йорк, ч. I, гл. XI, т. I, с. 340; там же, гл. ХП; там же, с. 366; там же, «Акты штата Огайо». Закон от 25 февраля 1824 года касательно окружных уполномоченных (county commissioners), с. 263.

См. в «Дайджесте законов Пенсильвании» статьи: «Нормативы окружного представительства» (County-Rates), «Квоты» (Levies), с. 170.

В штате Нью-Йорк каждая община избирает депутата, который одновременно принимает участие как в управлении округом, так и в управлении общиной.

он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины, и округа входит обеспечение своих собственных интересов. Штат правит, но не управляет. Встречаются, конечно, исключения из этого правила, но противоречий этому правилу вы не найдете нигде.

Первым следствием данного подхода было то, что жители стали самостоятельно избирать всех представителей исполнительной власти и в общине, и в округе или по крайней мере отбирать этих должностных лиц исключительно из своей среды.

А поскольку должностные лица повсюду являются выборными или как минимум несменяемыми, в Соединенных Штатах нигде не могла возникнуть иерархическая структура власти. В этой стране существует почти столько же независимых чиновников, сколько и должностей. Исполнительная власть оказалась рассредоточена среди множества людей.

Так как в стране полностью отсутствует административная иерархия и должностные лица являются выборными и несменяемыми вплоть до окончания срока действия их полномочий, появляется необходимость в большей или меньшей степени приобщать судебную власть к сфере управления. Отсюда в свою очередь возникает система наложения штрафов, с помощью которых нижестоящие образования и их представители понуждаются к исполнению законов. Эта система применяется во всех штатах Союза без исключения.

Впрочем, право пресечения должностных правонарушений или право выступать, в случае необходимости, в роли исполнительной власти принадлежит в различных штатах различным категориям судей.

Англоамериканцы взяли институт мировых судей из общего источника; мировые судьи существуют повсюду в Соединенных Штатах. Однако их роль не везде одинакова.

Мировые судьи повсеместно оказывают содействие в управлении общинами и округами³⁹, либо непосредственно участвуя в процессе управления, либо подвергая преследованию тех, кто совершил те или иные должностные проступки и нарушения; вместе с тем в большинстве штатов наиболее серьезные из этих проступков и нарушений все же передаются на рассмотрение обычных судов. Таким образом, избрание должностных лиц или их несменяемость, отсутствие административной иерархии, введение судебного контроля над нижестоящими образованиями в системе управления государством — таковы основные признаки, отличающие американскую систему исполнительной власти на всей территории государства от штата Мэн до штата Флорида.

В отдельных штатах можно наблюдать зарождающиеся элементы централизации исполнительной власти. В этом направлении наиболее далеко продвинулся штат НьюЙорк.

В штате Нью-Йорк чиновники центрального государственного аппарата в некоторых случаях осуществляют надзор и контроль за функционированием нижестоящих эшелонов власти⁴⁰. В других случаях они формируют нечто вроде апелляционного суда

39На Юге есть даже отдельные штаты, где на судебных чиновников округа (county-courts) возложены все, даже самые мелкие обязанности. См.: Законы и постановления штата Теннесси, статьи: «Судебные органы», «Налоги»...

40Например, управление общественным образованием сосредоточено в руках правительства. Законодательное собрание назначает администрацию университета, так называемых регентов. Губернатор и вице-губернатор штата непременно входят в их число (Поправки к законам, т. I, с. 456). Регенты университета ежегодно посещают колледжи и академии, представляя затем законодательному собранию отчет о состоянии дел; подобный надзор не является формальным по следующим, весьма специфическим причинам: колледжам, с целью получения статуса юридического лица (корпорация), обладающего правом продавать, покупать и владеть собственностью, требуется хартия, которая дается лишь по представлению регентов. Кроме того, ежегодно штат распределяет между колледжами и академиями определенные суммы денег из специального фонда, созданного для поощрения образования. Распределяют эти суммы опять-таки регенты. См. главу XV «Народное образование». — Поправки к законам, т. I, с. 455.

Комиссионеры по делам общественных школ также обязаны один раз в год представлять отчет о состоянии дел смотрителю школ республики. Там же, с. 488.

Кроме того, аналогичный доклад подается ежегодно и о численности и положении беднейших слоев населения. Там же, с. 631.

для решения конкретных дел⁴¹. В штате Нью-Йорк судебные санкции используются в качестве административных мер меньше, чем где-либо в других местах. Право преследования за должностные правонарушения предоставлено меньшему числу лиц⁴².

В незначительной степени аналогичная тенденция наблюдается и в ряде других штатов⁴³. Однако в целом можно утверждать, что отличительной чертой исполнительной власти в Соединенных Штатах является ее крайняя децентрализация.

Дата добавления: 2015-07-16