Приоритет норм кодифицированного акта должен быть прямо закреплен в самом кодексе применительно ко всем федеральным законам, а не только принятым ранее.

Приоритет норм кодифицированного акта может использоваться только при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей. В противном случае рушится вся система законодательства, развивающаяся за счет выделения в отдельные нормативные акты специальных норм.

Иной федеральный закон сам не должен быть кодифицированным актом.

Норма иного федерального закона должна регулировать отношения, входящие в предмет регулирования кодифицированного акта.

XI. Отличие общеправовых принципов разрешения коллизий в праве от приемов нормотворческой техники Общеправовые принципы разрешения коллизий в праве необходимо отличать от приемов нормотворческой техники, которые используются сугубо по усмотрению нормотворческого органа и для их применения обязательно требуется соответствующее указание в нормативном акте.

В связи с этим придание приоритета нормам кодифицированных актов (кодексов) также, по мнению автора, относится к приемам юридической техники. Однако учитывая, указанное выше постановление Конституционного Суда РФ, этот способ теперь необходимо рассматривать отдельно.

Из оставшихся приемов нормотворческой техники следует отметить отнесение определенного круга вопросов к предмету регулирования одного конкретного нормативного акта. Этот прием использован при принятии Налогового кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях. В данных актах выделен круг вопросов, которые регулируются этими кодифицированными актами (см. соответственно ст.1 и ст.1.3) без установления приоритета норм этих кодексов. Предполагается, что иными федеральными законами эти вопросы регулироваться не должны.

Сюда же относятся случаи, когда по отдельным вопросам стабильность правовому регулированию придается за счет установления положений, согласно которым данные вопросы иными актами регулироваться не могут. Примером здесь может служить установление исчерпывающих перечней. Например, в ст.20 ФЗ «О банках и банковской деятельности» установлен исчерпывающий перечень оснований для отзыва лицензий у кредитных организаций.

Однако, учитывая, что это приемы нормотворческой техники, а не принципы разрешения коллизий в праве, эти правила должны соблюдаться самим законодателем, т. е. он должен стремиться не принимать законы противоречащие указанным положениям. Если же это все таки происходит, то должен применяться специальный или более поздний закон.

В связи с этим, например, периодически появляющаяся позиция налоговых органов, согласно которой налоговые льготы должны быть предусмотрены только федеральными законами по налогообложению, а льготы, предусмотренные иными федеральными законами, применению не подлежат, никогда под собой достаточных правовых оснований не имела и не имеет, даже при наличии ст.56 Налогового кодекса РФ.

В качестве другого примера можно привести ст.26 ФЗ «О банках и банковской деятельности», в которой содержится перечень случаев, когда сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть представлены кредитными организациями государственным органам и их должностным лицам. Этот перечень не является закрытым. Например, судебные приставы-исполнители на основании п.2 ст.14 ФЗ «О судебных приставах» вправе в связи с исполнением решений судов запрашивать и получать в кредитных организациях необходимые сведения о вкладах физических лиц (см. постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа»).

XII. Порядок разрешения коллизий в праве
На примере ранее выделенных видов коллизий в праве и порядка применения принципов и способов их разрешения можно выделить следующие подходы к разрешению коллизий в российском праве.

1. При коллизии между положениями вступившего в силу для Российской Федерации международного договора и национального права (например, между содержащимися в международных соглашениях по вопросам налогообложения и в российском налоговом праве) на основании п.4 ст.15 Конституции РФ и п.2 ст.5 ФЗ «О международных договорах РФ» приоритет имеют положения международного договора.

Иными словами, в данном случае применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой. Юридическая сила акта здесь определяется исходя из его вида.

2. Коллизии между нормами актов федерального уровня и актов субъектов РФ (например, между содержащимися в федеральном законе и законе субъекта РФ) разрешаются по правилам, установленным в п. п. 5 и 6 ст.76 Конституции РФ в зависимости от предметов ведения.

По предметам ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ) приоритет имеют нормы федеральных законов. Причем этот приоритет распространяется и на указы Президента РФ (в случае отсутствия законодательного регулирования), и на акты Банка России (по вопросам, отнесенным федеральными законами к его исключительной компетенции). Это следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов как выражение суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию, означает, в частности, что субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами (см. абз.3 п.3.1 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан»).

Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ приоритет имеют нормы акта субъекта РФ.

Тем самым в этом случае также применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой. Однако вопрос о юридической силе норм решается по особому критерию (в зависимости от предметов ведения).

3. Коллизии между нормами, содержащимися в актах различной юридической силы (например, в федеральном законе и указе Президента РФ) тоже разрешаются на основании принципа, согласно которому действует норма, содержащаяся в акте более высокой юридической силы.

Кроме того, необходимо отметить, что Конституция РФ как акт, обладающий высшей юридической силой и имеющий прямое действие на территории РФ, обладает приоритетом и перед положениями Федеративного договора, а также договорами, заключаемыми между государственными органами РФ и субъектов РФ (п.1 раздела II Конституции РФ).

4. Коллизии между нормами кодифицированных актов, в отношении которых установлен приоритет их норм (например, Гражданского кодекса РФ и Трудового кодекса РФ) разрешаются по общим правилам.

По этому поводу можно привести следующий пример. На сегодняшний день получается, что вопросы возмещения вреда (ущерба) работником своему работодателю в случаях, когда последний возместил его иным лицам в связи с действиями этого работника, регулируется и гражданским правом (см. п.1 ст.1081 Гражданского кодекса РФ), и трудовым (см. ч.3 ст.238 Трудового кодекса РФ). Причем между конструкциями ответственности работника в этих случаях есть определенные отличия. Например, возмещение ущерба в порядке регресса на основании норм гражданского права по общему правилу производится в полном объеме (п.1 ст.1064 Гражданского кодекса РФ). На основании норм трудового права работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность в размере причиненного ущерба может возлагаться на работника лишь в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами (ст. ст. 241-242 Трудового кодекса РФ). При этом Гражданский кодекс РФ также отсылает к другим федеральным законам.

Вполне очевидно, что в данном случае совершенно бесполезно пытаться разрешать возникшие противоречия в зависимости от того, где нормы гражданского права, а где – трудового. В этой ситуации должны применяться нормы Трудового кодекса РФ как принятые позднее. В части определения размера ответственности они имеют еще и специальный характер в силу содержащейся в п.1 ст.1081 Гражданского кодекса РФ оговорки: «если иной размер не установлен законом».

5. При коллизии между общими и специальными нормами (например, между нормами Гражданского кодекса РФ, регулирующими создание хозяйственных обществ, и нормами ФЗ «О банках и банковской деятельности», регулирующими создание кредитных организаций) приоритет имеют специальные нормы.

В данном случае специальный режим закладывается через отсылочные нормы. Нормы ФЗ «О банках и банковской деятельности» в части касающейся установления особенностей создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций имеют приоритет как специальные в силу оговорок, содержащихся в п.2 ст.1, ст.49, п.3 ст.87, п.3 ст.96 Гражданского кодекса РФ, п.3 ст.1 ФЗ «Об акционерных обществах», п.2 ст.1 ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». Точно такой же подход действует и применительно к соотношению специального ФЗ «О банках и банковской деятельности» и общего ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», содержащего общие положения (см. ч.1 ст.12 ФЗ «О банках и банковской деятельности», ст.10 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Вместе с тем следует помнить, что по вопросам регулирования отношений, возникающих из договоров, приоритет перед ФЗ «О банках и банковской деятельности» уже имеет Гражданский кодекс РФ как кодифицированный акт.

6. При коллизии между ранее действующей нормой и нормой, принятой позднее, которые содержатся в актах одного уровня (например, при вступлении в силу нового закона без отмены ранее действующего аналогичного закона), приоритет имеет норма, принятая позднее.

Однако в данном случае необходимо учитывать правила сравнения норм федеральных законов (их положений).

Применительно к федеральным законам юридическое значение имеет именно дата принятия закона (выражения воли законодателем), а не дата его подписания Президентом РФ, опубликования или вступления в силу. Согласно ст.2 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Учитывая, что в большинство действующих федеральных законов вносились и будут вносится изменения и дополнения, при разрешении коллизий необходимо исходить из даты принятия конкретных положений, между которыми возникли противоречия, а не из даты принятия последних поправок в федеральный закон, где содержатся эти положения. Это обусловлено тем, что коллизии разрешаются между нормами права (их отдельными положениями), а не в целом между актами.

7. По поводу коллизий между нормами частного и публичного права (например, между нормами, содержащимися в Гражданском кодексе РФ и закрепляющими право на заключение договоров банковского вклада, и ст.236 Бюджетного кодекса РФ, ограничивающей это право в отношении бюджетных средств) необходимо учитывать, что действующее российское законодательство не закрепляет приоритета норм публичного права над нормами частного права и наоборот.

Соответственно коллизии между нормами частного и публичного права разрешаются в соответствии с общеправовыми принципами (по юридической силе, по специальному характеру нормы, по времени принятия). Такой подход является следствием того, что речь идет не о подчинении частных интересов публичным, а об их сочетании (согласовании).

В приведенном примере ст.236 Бюджетного кодекса РФ подлежит применению как специальная, устанавливающая на основании п.3 ст.55 Конституции РФ и п.2 ст.1 Гражданского кодекса РФ ограничения гражданских прав для конкретных субъектов (распорядителей бюджетными средствами) и порядка использования определенных объектов прав (средств бюджетов).

8. Коллизии между нормами различных отраслей права (например, гражданского и бюджетного права) разрешаются по общим правилам.

В частности, в эту плоскость периодически пытаются перевести вопрос об ответственности государства (в предельно широком значении), которое по Гражданскому кодексу РФ в целом ряде случаев несет обязанности по возмещению вреда. Однако при взыскании денежных средств с государства сразу возникают проблемы, поскольку в отношении бюджетов всех уровней установлен их иммунитет, т. е. взыскание со счетов по учету средств бюджетов может производится только на основании судебного решения, только в определенных случаях и при наличии определенных условий (см., например, ст. ст. 239, 286, 287 Бюджетного кодекса РФ).

И такое построение правового регулирования вполне закономерно. Нормы гражданского права охраняют частные интересы. В то же время при расходовании бюджетных средств должны охраняться как публичные интересы, в том числе интересы налогоплательщиков, за счет которых эти средства создаются, так и интересы конкретных получателей бюджетных средств. Иными словами, частные интересы в данном случае как и в любом другом могут реализовываться только с учетом публично-правовых ограничений. Другое дело, что эти ограничения могут быть не соразмерны целям охраны интересов других лиц. Определение этого как раз и входит в компетенцию Конституционного Суда РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского, и ОАО «Хабаровскэнерго»).

Тем самым порядок разрешения коллизий в праве не ставится в зависимость от того, к какой отрасли относится та или иная норма права. Например, нормы конституционного права пользуются в большинстве случаев приоритетом не потому, что они выделяются в данную отрасль, а потому, что содержатся в Конституции РФ и федеральных конституционных законах. Соответственно коллизии между нормами различных отраслей права разрешаются в соответствии с общеправовыми принципами разрешения коллизий.

9. Коллизии между нормами подзаконных актов различных организаций, не находящихся в подчинении друг у друга (например, Федеральной налоговой службы и Банк России) разрешаются в зависимости от их компетенции.

Так, по вопросам налогообложения кредитных организаций Банк России нормативные акты издавать не может, а Федеральная налоговая служба не может издавать акты по вопросам бухгалтерского учета в кредитных организациях.

10. При коллизии между общеправовыми принципами и нормами права, закрепляющими иные принципы права, либо представительно – обязывающими нормами приоритет имеют общеправовые принципы.

В качестве примера можно привести случай, когда одним из оснований признания неконституционными отдельных положений ст.13 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» явилась неопределенность их правового содержания, что противоречит общеправовым принципам применения ответственности (см. п.4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»).

По сути в данном случае речь идет о применении принципа приоритета норм, обладающих более высокой юридической силой. Только берется не одна норма права, а система норм, выражающих общеправовой принцип.

Поскольку обеспечение единообразного понимания общеправовых принципов связано с толкованием положений Конституции РФ и федеральных законов, то при применении общеправовых принципов лучше всего опираться на результаты толкования Конституции РФ, выраженных в решениях и правовых позициях Конституционного Суда РФ, а также на результаты толкования федеральных законов, выраженных в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

11. В тех случаях, когда речь идет о коллизии между нормами, закрепляющими принципы права, не относящиеся к числу общеправовых, и представительно – обязывающими нормами, действуют общие подходы к разрешению коллизий.

Например, как уже отмечалось, согласно институциональному признаку, суть которого закреплена в п.2 ст.857 Гражданского кодекса РФ, государственным органам и их должностным лицам сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом. Поэтому, если такой порядок будет установлен в подзаконном акте, его положения не должны применяться как противоречащие федеральному закону.

12. При коллизии между положениями одного акта (например, содержащихся в различных главах Гражданского кодекса РФ) приоритет имеет специальное положение.

Первый пример касается разрешения противоречий между нормами, регулирующими переход прав кредитора другому лицу (уступку требования), и подпунктом 4 ст.575 Гражданского кодекса РФ, запрещающим дарение между коммерческими организациями, разновидностью которого является безвозмездная передача имущественных прав. Данный запрет является конкретным запретом, устанавливающем исключение из общих дозволений. Поскольку общественные отношения, регулируемые нормами, составляющими институты уступки требования и дарения, пересекаются, то в данном случае речь идет об общих дозволениях осуществлять и дарение, и уступку требования. Поэтому этот запрет применительно к обоим общим дозволениям носит специальный характер и соответственно имеет преимущество.

Второй пример. Согласно п.2 ст.332 Гражданского кодекса РФ размер законной неустойки может быть увеличен соглашением сторон, если закон этого не запрещает. Отсюда можно сделать вывод, что стороны не вправе предусмотреть в договоре неустойку меньшего размера, чем законная.

В то же время в ст.856 Гражданского кодекса РФ предусмотрена ответственность, применяемая к банкам за ненадлежащее совершение операций по счету, которая по своей правовой природе является законной неустойкой (см. п.20 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами»). Однако исчисляется эта неустойка в порядке и в размере, предусмотренных ст.395 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с этой статьей размер процентов, подлежащих уплате за пользование чужими денежными средствами, определяется исходя из ставки рефинансирования Банка России (см. п.51 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Причем это правило применяется, если иной размер процентов не установлен законом или договором.

Следовательно, стороны в договоре банковского счета могут предусмотреть более низкий размер применяемой к банку неустойки по сравнению со ставкой рефинансирования Банка России. В этом случае положения ст.395 Гражданского кодекса РФ носят специальный характер по отношению к положениям п.2 ст.332 этого же Кодекса.

При этом необходимо учитывать, что при разрешении коллизий между отдельными положениями Гражданского кодекса РФ не имеет значения в какой части содержатся те или иные положения. Например, в п.1 ст.1064 содержится общее положение, согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Специальное по отношению к этому положение содержится в п.1 ст.400, в силу которого по отдельным видам обязательств и по обязательствам, связанным с определенным родом деятельности, законом может быть ограничено право на полное возмещение убытков (ограниченная ответственность).

В заключение необходимо также особо подчеркнуть, что ставить разрешение указанных коллизий в зависимость от наличия каких-либо договорных условий является принципиально неверным подходом, искажающим сущность правового регулирования.

--------------------------------------------------------------------------------
[1] Правовая позиция Конституционного Суда РФ (общая позиция судей этого Суда, выраженная в его решениях по поводу применения тех или иных положений Конституции РФ), является обязательной для применения на всей территории России на основании ст.6, ч.3 ст.29, ст.71 и ст.75 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (см., например, абз.3 п.3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции»). По сути Конституционный Суд РФ в этих случаях дает официальное толкование Конституции РФ. Соответственно на эти правовые позиции можно ссылаться при рассмотрении дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции.

[2] См., например, Богуславский М. М. «Международное частное право». М., 1994 г., с.75.

[3] Подробнее о системе российского права и связанных с этим проблемах см. А. Я. Курбатов «Система права и проблемы правоприменительной деятельности». «Закон», 2003 г., № 10, с. 106.

[4] Алексеев С. С. «Теория права». М., 1995 г., с.212-214.

Дата добавления: 2015-07-19