Самоуправление конституционный административный законность

Рядом известных политиков Российской Федерации неоднократно высказывались сомнения в соответствии норм Конституции Российской Федерации требованиям Европейской хартии местного самоуправления.

Как правило, вопрос ставится о том, что в противоречие с Хартией вступают нормы, изложенные в статье 12 Конституции. Данная проблема требует серьёзного внимания. Статья 12 входит в число фундаментальных статей Конституции, изложенных в главе 1 “Основы конституционного строя”, обладающих приоритетом по отношению к нормам иных глав Конституции России. Положения, содержащиеся в указанной статье, служат основанием для значительного числа норм законодательства, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, а также и организации публичной власти в Российской Федерации в целом.

В первую очередь следует рассмотреть проблему соотношения норм Европейской хартии местного самоуправления и актов федерального законодательства.

В случае установления факта противоречия между нормами Конституции Российской Федерации и нормами международного договора, к которому присоединилась Россия, возникает отнюдь не риторический вопрос: какие нормы обладают приоритетом. С одной стороны, Конституцией Российской Федерации установлен приоритет международных правовых норм над нормами внутреннего законодательства (часть 4 статьи 15), с другой стороны, определено, что Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 4) и что “Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу” (часть 1 статьи 15). На первый взгляд, для решения этой проблемы необходимо толкование Конституции, что, как известно, является прерогативой Конституционного Суда Российской Федерации Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е изд. -М., 2005. С.224..

Однако представляется, что внимательное прочтение Конституции Российской Федерации дает основания для утверждения об отсутствии данной проблемы.

Дословно упомянутая норма части 4 статьи 15 Конституции России имеет следующее содержание: “Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”. Таким образом, данная конституционная норма говорит о приоритете норм международных договоров не в отношении любых норм внутреннего российского законодательства, а в отношении норм законов. Из этого вполне очевидно следует приоритет международных договоров и над правовыми актами, имеющими меньшую юридическую силу, чем законы. Что же касается Конституции России, то для распространения процитированного конституционного положения на неё необходимо решить две задачи: объяснить, как такое понимание сочетается с нормами Конституции о её верховенстве; а также доказать, что Конституция Российской Федерации не более чем один из законов.

Полагаю, что задачи эти неразрешимы.

Существует универсальный принцип раскрытия содержания правовых актов: в случае, если какая-либо норма допускает несколько вариантов понимания, применению подлежит вариант, не влекущий возникновения противоречий с иными нормами данного акта (так называемый принцип презумпции внутренней непротиворечивости). Нормы Конституции о её верховенстве изложены совершенно однозначно. Необходимости в их толковании не возникает. А вот конституционная норма о приоритете международных договоров над нормами законов, как уже было отмечено, допускает различные варианты понимания. Исходя из понимания Конституции как целостного внутренне непротиворечивого акта, положения части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации должны рассматриваться как не распространяющиеся на нормы Конституции.

Нельзя однозначно отнести Конституцию России к законам. Хотя, казалось бы, ещё со школы всем известно: конституция - это основной закон. Однако с формально-юридической точки зрения не всё так просто.

В отличие от предыдущей российской Конституции, официальное наименование которой было “Конституция (Основной Закон)”, ныне действующая Конституция Российской Федерации не имеет такого двойного наименования. Отсутствуют в Конституции России и какие-либо указания, что она является одним из законов или что её нормы о законах распространяются в полном объеме и на саму Конституцию Российской Федерации.

Среди юристов достаточно широко распространено мнение, что при рассмотрении вопроса о видах правовых актов, действующих в Российской Федерации, Конституцию Российской Федерации нельзя относить к какому-либо виду, что это - особый правовой акт. И данный вывод нельзя считать сугубо теоретическим. Содержание ряда конституционных норм даёт основание для вывода об отношении к Конституции России как к особому, обособленному от законов правовому акту.

Так, в Конституции регулярно встречается перечисление: Конституция Российской Федерации и законы (федеральные законы).

Например: “Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации” (статья 4). Аналогичное перечисление имеется также в статьях 85, 90, 115, 120, 133 Конституции. Особо следует отметить, что в той же самой статье 15 Конституции, которой установлен приоритет международных договоров над законами, содержится норма следующего содержания: “Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы”.

Итак, изложение норм Конституции подчиняется вполне очевидной логике: в тех случаях, когда предусматривается применение и Конституции, и законов, об этом говорится прямым текстом. Исходя из этой логики, норма части 4 статьи 15 Конституции, в которой говорится о законах (а не о Конституции и законах), не подлежит расширительному толкованию, распространяющему её действие и на Конституцию Российской Федерации.

Всё изложенное позволяет сделать вывод: какая-либо неопределенность в вопросе о том, что обладает приоритетом - нормы Конституции Российской Федерации или нормы международных договоров Российской Федерации - отсутствует. Безусловный приоритет - за конституционными нормами.

Вышеизложенные рассуждения могут быть применены на практике лишь в случае установления факта противоречия между нормами Конституции и международного договора.

Утверждение же о существовании противоречий между нормами Конституции и Европейской хартии местного самоуправления далеко не очевидно.

Выступления по данному вопросу носят, как правило, эмоциональный, а не аналитический характер.

Во всяком случае автору настоящей статьи не приходилось встречаться с систематически изложенной аргументацией в пользу ранее упомянутых противоречий.

Вместе с тем анализ положений статьи 12 Конституции на предмет соответствия их Европейской хартии местного самоуправления представляет безусловный интерес.

Статья 12 Конституции Российской Федерации имеет следующее содержание:

“В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.

Представляется целесообразным рассмотреть по отдельности каждое из трех предложений, составляющих статью 12, на предмет “стыковки” их содержания с положениями Европейской хартии местного самоуправления. При анализе приведенных норм необходимо учитывать и содержание иных норм Конституции Российской Федерации. В первую очередь - ранее процитированную норму статьи 15 об обязанности органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

1) Изложение в Конституции нормы о том, что в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, в полной мере соответствует требованиям статьи 2 Хартии, установившей: “принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства”.

2) Норма о том, что “местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно”, при рассмотрении её совместно с упомянутой нормой статьи 15 Конституции, по существу воспроизводит положение пункта 2 статьи 4 Хартии: “Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.”

Данная норма Конституции Российской Федерации в полной мере соответствует также положению преамбулы Хартии, согласно которому построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, предполагает наличие демократически созданных органов местного самоуправления, “которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций”.

3) Норма статьи 12 Конституции Российской Федерации, установившая, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”, вызывает наибольшее число критических замечаний.

Как совершенно справедливо указывают её критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между статьей 12 Конституции Российской Федерации и Хартией, поскольку в названном международном договоре не имеется и положений, предписывающих включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Таким образом, для оценки рассматриваемой нормы Конституции России с точки зрения соответствия её нормам Европейской хартии местного самоуправления необходим более тонкий анализ, чем простое сравнение текстов. Представляется, что для решения поднятой проблемы следует установить: препятствует или содействует применение рассматриваемой российской конституционной нормы реализации принципов, изложенных в Европейской хартии. Анализ Хартии с указанной точки зрения позволяет утверждать следующее.

1. Норма о том, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”, служит основанием для утверждения о необходимости осуществления публичной власти в муниципальных образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти. (Изложенное утверждение содержится и в ряде решений Конституционного и Верховного судов Российской Федерации См. к примеру, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 1-П от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” и решение по иску регионального отделения движения “Демократическая Россия” в Ярославской области к губернатору области о признании незаконными решений о назначении им глав администраций в городах Углич, Переславль-Залесский, Рыбинск и Ростов Ярославской области (решение об удовлетворении иска принято Ярославским областным судом 7 декабря 1994 года и в связи с кассацией поддержано Верховным Судом Российской Федерации 1 марта 1995 года).).

Такой результат применения рассматриваемой конституционной нормы в полной мере соответствует положениям Хартии:

о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула);

об осуществлении местного самоуправления “советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования” (статья 3).

В качестве косвенного аргумента в подтверждение соответствия данного результата применения рассматриваемой конституционной нормы принципам Хартии следует указать также следующее обстоятельство. В статье 7 Хартии, регламентирующей принципы осуществления полномочий на муниципальном уровне, излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам местного самоуправления.

2. Реализация нормы Конституции о том, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”, препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностных лиц) местного самоуправления.

Такой результат применения рассматриваемой конституционной нормы соответствует требованиям статьи 8 Хартии (“Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления”), в частности, следующим нормам данной статьи Хартии: “Любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом.” (пункт 1); “Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.” (пункт 2).

3. Обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов (должностных лиц) государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям статьи 4 Хартии (“Сфера компетенции местного самоуправления”). В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом государства, присоединившегося к Хартии (пункт 1), что полномочия органов местного самоуправления “могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом” (пункт 4).

4. Анализ иных норм Хартии не дает оснований для вывода, что реализация рассматриваемой нормы статьи 12 Конституции препятствует в какой-либо мере их реализации.

Таким образом, норма Конституции Российской Федерации о том, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”, не только не вступает в противоречие с требованиями Европейской хартии местного самоуправления, но и способствует реализации ряда положений Хартии (статьи 3, 4, 7, 8) в Российской Федерации.

Наряду с выводом об отсутствии правовых коллизий между рассматриваемой нормой Конституции и положениями Хартии, необходимо указать на политический аспект наличия в Конституции Российской Федерации данной нормы.

Россия долгое время существовала как государство тоталитарного типа. К таковым следует отнести и СССР, и предшествующую ему Российскую империю. В данных государствах роль законов и в целом правовых механизмов управления была сильно занижена, а роль административных, директивных механизмов - завышена по сравнению с демократическими государствами. Соответствующий стереотип отношения к механизмам управления государством сохранился в общественном сознании россиян и в настоящее время.

Императивный запрет на вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти является одним из способов снижения роли административных механизмов управления.

При этом необходимо отметить, что речь идет не об исключении возможностей административного влияния государственной власти на местное самоуправление, а о значительном ограничении влияния субъективного фактора на построение взаимоотношений между органами и должностными лицами государственной власти и органами и должностными лицами местного самоуправления.

Наличие данной нормы способствует переводу взаимоотношений между органами государственного и муниципального уровней власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника (что характерно для феодальной и советской систем власти) на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства.

Соответственно, наличие рассматриваемой нормы статьи 12 Конституции объективно способствует развитию законодательства о местном самоуправлении как на уровне Российской Федерации, так и на уровне её субъектов.

3. Реализация положений Хартии в РФ

Как отмечают исследователи, значение правовой нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, выходит за рамки проблемы исключительно имплементации международных норм во внутригосударственном праве. В силу рассматриваемой конституционной нормы ратифицированные Российской Федерацией международные договоры могут непосредственно применяться на ее территории различными органами власти, включая суды Фадеев В. И. Муниципальное право России. -М., 2003.С.190..

Это означает, что Европейская хартия местного самоуправления является частью правовой системы РФ, устанавливает основополагающие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

Никакие положения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ не должны ей противоречить.

Кроме того, она является актом прямого действия и применяется на всей территории нашей страны. Соответственно, для применения Европейской хартии при разрешении определенных юридических случаев (казусов) не требуется каких-либо право подтверждающих действий и решений со стороны государства.

Дата добавления: 2015-11-30