Види муніципального процесу в Україні

Муніципальний процес опосередковується формами діяльності суб'єктів місцевого самоврядування та відповідними процедурами, регламентованими процесуальними нормами муніципального права (муніципальним процесуальним правом). Основними видами муніци­пального процесу є правореалізаційний, правоохоронний, правоза­хисник установчий, нормотворчий, контрольний (юрисдикційний), регламентний, статутний процес.

Правореалізаційний процес слід тлумачити в двох значеннях — широкому та вузькому. У широкому значенні він являє сукупність регламентованих процедур з реалізації права на місцеве самовряду­вання уповноваженими суб'єктами у визначений на законодавчому рівні спосіб. У вузькому — це сукупність регламентованих процедур, пов'язаних з реалізацією муніципальних прав і свобод людини та гро­мадянина.

Правореалізаційний процес пов'язаний з правоохоронним та пра-возахисним процесами.

-619-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

Установчий процес (виборчий,референтний та ін.) — це діяльність з реалізації установчих повноважень суб'єктів місцевого самовряду­вання в регламентованому законодавством порядку. До установчих повноважень суб'єктів місцевого самоврядування слід віднести права і обов'язки, пов'язані з з'С.тановленням, легалізацією та легітимацією інститутів, необхідних для реалізації місцевого самоврядування, зо­крема системи представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів; визначення та затвердження про­грам соціально-економічного та культурного розвитку; затвердження місцевих бюджетів; прийняття статутів територіальних громад тощо. У такому аспекті йдеться про широке розуміння установчих повнова­жень і пов'язаного з ними установчого процесу — як порядку і водно­час способу їх реалізації. Установчий процес, таким чином, включає виборчий, референдний, бюджетний, нормотворчий процеси.

У вузькому ж розумінні, муніципальний установчий процес може бути інтерпретований як регламентована діяльність органів місцевого самоврядування з реалізації їх установчих повноважень. Тобто його учасниками у такому випадку виступають органи місце­вого самоврядування, їх посадові та службові особи.

Нормотворчий процес. Концепція муніципального нормотвор-чого процесу (муніципальної нормотворчості) представлена доктри-нальйимй позиціями як вітчизняних²¹, так і зарубіжних²² вчених-муніципалістів, на основі аналізу яких муніципальний нормотворчий процес слід тлумачити в двох його основних значеннях.

По-перше, це регламентована нормами муніципального про­цесуального права діяльність спеціально уповноважених суб'єктів місцевого самоврядування по створенню, розробці, прийняттю, зміні або скасуванню нормативно-правових актів. По-друге, його слід роз­глядати в якості регламентованої діяльності всіх суб'єктів місцевого самоврядування (у тому числі територіальних громад, органів само­організації населення), змістом якої є створення, розробка, прийнят­тя, зміна або скасування норм муніципального права.

²¹ Див.: Барський В.Р. 1■Іормотворчість представницьких органів місцевого самовряду­
вання в Україні: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Одеська національна юридична
академія. — Одеса, 2006. — 221 с; Зйдорожня Г. Специфіка пормотворчої діяльнос­
ті органів місцевого самоврядування // Право України. — 2007. — № 6. -С. 18-21.

²² Див.: Колиши А.Ю., Саяовьева О.В., Сорокин С.П. Местнос самоуправлсиие в совре-
мепной России: вопросьі истории, теории, практики / Под ред. С.А. Комарова. — СІ [б.:
Издательство ІОридического института (Санкт-Петербург), 2005. — С. 215-308.

-620-

Контрольний (юрисдикційний) процес. Реалізація компетентни­ми суб'єктами права на контрольну діяльність урегульована проце­суальними нормами, здійснюється через відповідні процедури і від­бувається в межах певних стадій²³. Це дає підстави виділяти серед інших видів муніципального процесу контрольний (юрисдикційний) процес.

Зміст контрольного процесу обумовлений повноваженнями суб'єктів місцевого самоврядування тцодо здійснення контролю за виконанням місцевих бюджетів; програм соціально-економічного та культурного розвитку; діяльності комунальних підприємств, органі­зацій та установ.

Таким чином, контрольний (юрисдикційний) процес — це ре­гламентована діяльність уповноважених суб'єктів місцевого само­врядування (у тому числі, територіальної громади, органів місцево­го самоврядування, сільських, селищних, міських голів) з реалізації контрольних повноважень (власних (самоврядних) і делегованих). Наприклад, відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до контрольних повноважень сільських, селищних, міських рад належать такі: заслуховування звіту сільського, селищного, місь­кого голови про діяльність виконавчих органів; прийняття рішення про недовіру сільському, селищному, міському голові; заслуховуван­ня повідомлень депутатів про роботу в раді, виконання ними дору­чень ради; прийняття рішень щодо дострокового припинення повно­важень депутата ради у порядку, встановленому законом; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень тощо.

Діяльність, яку здійснюють ці суб'єкти в ході реалізації контр­ольних повноважень, має юрисдикційний характер²⁴.

²³ Майданчик О.О. Теоретичні проблеми контрольної функції парламенту України:
Лвторсф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02/ Інститут законодавства Верховної Ради
України. * К, 2008. - С. 18-19.

²⁴ Такий висновок пов'язаний з етимологією поняття "юрисдикція", під якою розу­
міється встановлена законодавством сукупність повноважень відповідних органів
державної влади та органів місцевого самоврядування розглядати та вирішувати
правові спори і справи про правопорушення, давати правову оцінку діянням осіб
або інших суб'єктів з точки зору їх правомірності або неправомірності, застосовува­
ти санкції про правопорушників. Див., напр.: Пвдько ІО.С. Юрисдикція // Юридич­
на енциклопедія: в 6 т. /Рсдкол.: ІО.С. Шемшученко (голова редкол.) та їй! — К.:
Укр. снцикл, 1998 - Т. 6: Т-Я. - 2004. - С. 490.

-621-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

Регламентний процес є одним із найважливіших елементів меха­нізму правового регулювання, його призначення — визначати поря­док діяльності суб'єктів, послідовність їх дій з реалізації своїх прав і обов'язків. У цьому аспекті він є муніципально-процесуальною фор­мою, тобто визначає порядок діяльності суб'єктів місцевого самовря­дування. Регламентний процес слід розглядати в декількох значеннях, які обумовлені його призначенням у механізмі правового регулюван­ня. У широкому розумінні — це порядок діяльності суб'єктів місцево­го самоврядування з реалізації їх муніципальної правосуб'єктності, у вузькому — порядок діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб; сільських, селищних, міських голів з реа­лізації владних повноважень. У зв'язку з цим, регламентний процес є важливим правовим інструментом механізму реалізації повноважень суб'єктів з реалізації муніципальної влади в Україні і водночас спосо­бом самообмеження цієї влади.

Подібна правова змістовність регламентного процесу виражена в джерелах, серед яких провідне місце посідають регламенти місцевих рад — нормативно-правові акти, які встановлюють порядок діяльнос­ті місцевих рад та їх посадових осіб; розробляються та затверджують­ся відповідними місцевими радами.

На локальному рівні діє статутний процес, який регламен­тує комплекс правових процедур, пов'язаних з реалізацією місце­вого самоврядування в селах, селищах і містах. Він має виключно важливе значення для становлення та подальшого розвитку цих адміністративно-територіальних одиниць та їх територіальних гро­мад як потужних суб'єктів місцевого самоврядування, носіїв муні­ципальної влади. Інституціоналізація статутного процесу є одним із важелів гарантування муніципальних прав і свобод людини та грома­дянина, шляхом формування та подальшого розвитку муніципальної правової культури. Це випливає з характеру та призначення осно­вних його джерел — статутів територіальних громад. Наприклад, це Статут територіальної громади м. Гнівань і с. Гриженці²⁵, Статут те­риторіальної громади міста Києва²⁶, Статут територіальної громади

²⁵ Статут територіальної громади міста Гнівань і села Гриженці Таврійського району
Вінницької області. Затверджено 15-га сесією 3-го скликання Гаванської міської
ради 14.11.2000 р. Прийнято в новій редакції 7-10 сесією 4-го скликання Гніван­
ської міської ради 20.03.2003 р.

²⁶ Офіційний Інтериет сайт Київської міської ради // піг.р://ктг.§оу.иа/

-622-

міста Суми²⁷, Статут територіальної громади міста Рівне²⁸, Статут те­риторіальної громади міста Херсон²⁹ та багато інших

Роль статутів полягає в детальній регламентації усіх муніципаль­них процедур, адаптованій до політичних, економічних-соціальних, екологічних, географічних, культурних, релігійних та інших особли­востей тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці (тери­торії) та територіальної громади, яка мешкає на її теренах.

Нормативно-правова регламентація механізмів місцевого само­врядування на локальному статутному рівні має величезне значення для інституціоналізації процедур безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні.

На наш погляд, ініціатори та автори розробки, суб'єкти прийнят­тя, затвердження статутів територіальних громад дещо спрощено підходять до змісту та матерії статутів як нормативно-правових актів локального значення. При регулюванні зазначених вище питань му­ніципальної демократії недостатньо враховувати положення чинного законодавства про місцеве самоврядування.

Застосування такого підходу в локальній нормотворчості ми може­мо спостерігати в цілому ряді чинних статутів територіальних громад, наприклад, Статут територіальної громади міста Гнівань та села Гри­женці Тиврівського району Вінницької області, Статут територіальної громади міста Запоріжжя³⁰, Статут територіальної громади міста Чер­нівці³¹. Ці та багато інших статутів містять розділи, глави або частини, які присвячені правовим формам реалізації безпосередньої демократії на локальному рівні. Але регулювання цих питань у деяких випадках має фрагментарний характер. Це виявляється у неповному висвітленні порядку реалізації прав територіальної громади.

Виходячи із особливого призначення статутів територіальних громад, доцільною в аспекті легітимації пріоритетних інститутів міс-

Офіційнийхайт Сумської міської ради // Ьг.т,р://\у\у\\'.тегіа.м.іту.ііа/иа/ Офіційний сайт міської ради та її виконавчого комітету міста Рівне // Шр://\у\у\у.сі1у-ас1т.гу.иа/КіупеРогіа1/икг/іпо!єх.а5рх Офіційний сайт Херсонської міської ради та її виконавчих органів // Ьт.1:р://Чу\у\у.сі(у.кпсг50п.иа/

Статут територіальної громади міста Запоріжжя. Затверджено Рішенням міської ради 15.02.2006 № 4 // Ьйр://Ч\'№\улнегіа.2р.иа/іппех.рЬр?ні=21. Статут територіальної громади міста Чернівці. Затверджено рішенням Чернівець­кої міської ради від 26 грудня 2002 р. № 115 // ШрУ/иагакоп.сот/сІосишєпі/зрагіОІ/іпхОШЗ.Ьіш.

-623-

Муніципальне право України

Розділ XXI. Муніципальний процес в Україні

цевого самоврядування на муніципальному статутному рівні є деталі­зація процесуальних норм шляхом конкретизації процедур реалізації муніципальної демократії. А саме в розділах статутів територіальних громад, присвячених питанням безпосередньої демократії, важливим і необхідним є процесуально-правове регулювання таких процедур, як місцеві ініціативи, громадські слухання, індивідуальні та колек­тивні звернення громадян, їх опитування, масові заходи — мирні збори, мітинги, демонстрації та інші не менш важливі процедури. На наш погляд, при закріпленні порядку реалізації цих форм участі у місцевому самоврядуванні важливим є чітке визначення конкретних послідовних дій кожного із суб'єктів, які є учасниками відповідного процесу, порядку імплементації прийнятих рішень на місцевих рефе­рендумах, загальних зборах тоїцо.

Наприклад, Статут територіальної громади м. Макіївка³² закрі­плює ряд процесуальних норм, які регулюють порядок реалізації права на участь територіальної громади у вирішенні питань місцевого значен­ня. Причому, крім спеціально присвяченого в Статуті розділу "Терито­ріальна громада м. Макіївки та форми реалізаі тії права її членів на участь у місцевому самоврядуванні", зазначені вище процедури регулюються додатковими актами, зокрема Положенням про місцеві ініціативи. Цим Положенням чітко визначається порядок реалізації місцевих ініціатив. Закріплюється порядок ініціювання місцевої ініціативи (підстави для внесення місцевої ініціативи у раду; порядок створення та роботи ініці­ативної групи; порядок створення та роботи робочої групи з підготовки питання до розгляду на сесії Макіївської міської ради тощо), процедура розгляду місцевої ініціативи на відкритому засіданні ради, а також де­талізується порядок інформування територіальної громади, депутатів і муніципальних службовців про зміст цього Положення.

Вважаємо, що такий підхід сприятиме більш ефективному та ак­тивному застосуванню норм статутів територіальних громад.

В цьому аспекті актуалізується та постає питання не тільки кон­кретизації процесуальних дій територіальної громади, її членів, ор­ганів самоорганізації населення чи інших суб'єктів, а й розширення, систематизації, уніфікації положень законодавчих актів в галузі реа­лізації права на місцеве самоврядування.

³² Затверджений рішенням міської ради від 25.11.2003 №16/7 "Про затвердження Статуту територіальної громади міста Макіївка" ІЗ змінами і доповненнями вне­сеними рішенням Макіївської ради від 24.01.2006 р.№ 42/10.

-624-

Одним із ключових питань, яке потребує адекватного процесу­ально-правового регулювання — це механізм захисту комплексного права на місцеве самоврядування та його складових. В Україні існує близько 200 законів, які безпосередньо чи опосередковано регулю­ють відносини в сфері місцевого самоврядування, проголошують ті чи інші права територіальних громад. Основним призначенням муні­ципального статутного права та статутів як його основного джерела є визначення чітких дієвих механізмів захисту цих прав, процесуально-правове забезпечення форм захисту.

В умовах пропорційної виборчої системи надзвичайної актуаль­ності набуває питання взаємовідносин політичних партій та місце­вого самоврядування, регулювання на законодавчому та локальному рівнях участі місцевих організацій політичних партій у ньому. Адже на сьогодні саме політичні партії є ключовим елементом механізму реалізації представництва інтересів та потреб територіальної грома­ди. Ефективність вирішення питань місцевого значення та реалізація інтересів територіальної громади, її членів значною мірою залежить від політичної активності самої громади, її участі у діяльності полі­тичних партій, які формують муніципальний депутатський корпус. Виходячи з цього, було б доцільним закріплення механізму взаємо­відносин територіальної громади та її суб'єктів з місцевими органі­заціями політичних партій в Законі України "Про політичні партії в Україні", статутах політичних партій і територіальних громад. При­чому в статутах територіальних громад необхідним є закріплення та деталізація муніципальних процедур здійснення спільної діяльності з вирішення питань місцевого значення.

Обов'язкової нормативної регламентації потребує також питан­ня взаємовідносин депутатів місцевих рад з територіальної громадою та її членами. Йдеться про порядок індивідуального та колективного звернення до депутатів, про особистий прийом громадян, колектив­ні зустрічі з депутатами та порядок повідомлення про їх проведення, роботу громадських приймалень депутатів місцевих рад тощо. Усі ці питання певною мірою регулюються законами України "Про звер­нення громадян", "Про статус депутатів місцевих рад" та ін., але таке регулювання має фрагментарний характер. Завданням статутів (або додатків до них, присвячених цим питанням) є в першу чергу систе­матизація положень законодавства та визначення чітких механізмів реалізації представницької функції місцевих рад.

40. Зам. 15.

- 625 -

Муніципальне право України

Крім того, процесуально-правового регулювання потребує і питан­ня участі інших інституцій у місцевому самоврядуванні. Так, процеси інформатизації суспільства вимагають залучення ЗМІ до вирішення питань місцевого значення. Причому їх роль полягатиме в інформацій­ному забезпеченні суб'єктів місцевого самоврядування, налагодженні інформаційних зв'язків — внутрішніх між територіальною громадою, органами самоорганізації населення, муніципальними органами тощо і зовнішніх -між територіальними громадами зарубіжних країн. Форми участі ЗМІ у місцевому самоврядуванні та порядок висвітлення діяль­ності зазначених вище суб'єктів, крім органів місцевого самоврядуван­ня, залишається поза увагою як на загальнодержавному, так і на ло­кальному рівні нормотворчості. Вважаємо, що визначення механізмів такої участі є передусім завданням локальних нормативно-правових актів, зокрема статутів територіальних громад.

Дата добавления: 2015-11-30