І. Правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

Правовий статус сільського, селищного, міського голови у кон­тексті нормативно-правового регулювання є достатньо визначеним. На сьогодні він визначається ст. 141 Конституції України, Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р., Зако­ном "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р., Законом "Про службу в органах місцевого самовря­дування" від 7 червня 2001 р., а в місті Києві ще й Законом "Про столи­цю України — місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р., а також іншими законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами.

Відповідно до ч. З ст. 141 Конституції України, статус і повно­важення сільських, селищних, міських голів визначаються законом. Так, згідно зі ст. 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села, селища, міста.

Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, прямого виборчого

-359-

Муніципальне право України

права, шляхом таємного голосування (ч. 2 ст. 141 Конституції Укра­їни, ст. 8 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Ав­тономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, се­лищних, міських голів" від 6 квітня 2004 р.) строком на чотири роки. При цьому, сільським, селищним, міським головою може бути обра­ний тільки громадянин України, який проживає на території відпо­відного села, селища, міста та на день виборів досяг повноліття.

Одним із найважливіших елементів конституційного-правового статусу сільських, селищних, міських голів є належні їм функції. Слід зазначити, що функції сільського, селищного, міського голови спри­яють більш глибокому проникненню в політико-правову природу статутарно-діяльнісного статусу цього суб'єкта місцевого самовряду­вання, більш повно розкриває обсяг, характер та зміст його діяльності. Функції сільського, селищного, міського голови можна трактувати як основні напрями і види його муніципальної діяльності, за допо­могою яких він виражає волю та інтереси відповідної територіальної громади, забезпечує її стабільне функціонування як первинного те­риторіального співтовариства через вирішення питань місцевого зна­чення, забезпечує здійснення цією громадою відносин з державою, її органами, органами місцевого самоврядування в межах Конституції і законів України¹.

Найбільш важливим питанням в теорії функцій сільського, се­лищного, міського голови є питання про їх класифікацію (система­тизацію).

Зміст цього терміна у загальному вигляді може бути визначений як "система супідрядних понять (класів об'єктів) якої-небудь галу­зі знання або діяльності людини, що використовується як засіб для встановлення зв'язку між цими поняттями або класами об'єктів"².

Характеристика основних напрямів та видів муніципальної ді­яльності сільського, селищного, міського голови дає можливість зробити висновок про те, що комплекс функцій його діяльності утво­рює певну структурно-рівневу систему, елементи якої спрямовані на вирішення окремих завдань місцевого самоврядування. В цілому ж вона має на меті здійснення сільським, селищним, міським головою в

¹ Див.: Бальцій Ю.Ю. Правовий статус міського голови в Україні: Автореф. дис....
канд. юрид. наук. — Одеса, 2006. — СЮ.

² МйносянА.М. Категории содержания и формьі. — Ростов: Изд-во РГУ, 1962. —
С. 18-20.

-360-

Розділ XI. Конституційно-нравоиий статус та функції сільсь ких, селищних, міських голів

широкому розумінні права територіальної громади на місцеве само­врядування. У цьому контексті слід зазначити, що діапазон функцій, які здійснює сільський, селищний, міський голова, дужі- широкий,

Важливим моментом у побудові системи функцій сільського, се­лищного, міського голови є вибір критеріїв їх класифікації. Врахову­ючи, що функції у зв'язку з призначенням обумовлюють діяльність, то критеріями їх класифікації є основні елементи його діяльності.

Спираючись на досягнення правової думки в галузі теорії функ­цій держави, органів державної влади і управління, органів місце­вого самоврядування, а також на результати аналізу характерних якісних рис муніципальної діяльності (її основних напрямів та ви­дів) локально-організованих структур³, можна дійти висновку, що основними елементами такої діяльності є об'єкти, суб'єкти, способи, засоби і методи.

Таким чином, функції сільського, селищного, міського голови можна диференціювати:

— за об'єктами, тобто цілями і завданнями муніципальної ді­яльності; предметами відання, якими є певні сфери місцево­го життя. Такими сферами є політична, економічна, соціаль­на, культурна, екологічна. Залежно від сфери реалізації цих функцій їх можна поділяти на внутрішні і зовнішні, хоча та­кий поділ є умовним;

— за суб'єктами, тобто відповідно до соціально-економічних, демографічних та правових особливостей здійснення сіль­ського, селищного, міського самоврядування. На підставі цю критерію можна також виділити таку систему територіальних функцій: функції міських голів малих, середніх і великих міст України та функції голів міст Києва та Севастополя, які воло­діють спеціальним статусом;

— за способами, засобами і методами муніципальної діяль­ності міського голови. Тут можна виділити специфічну систему технологічних (процесуально-організаційних та процесуально-правових) функцій цього суб'єкта, що спря­мовані на практичне здійснення муніципальної діяльності, до якої належать інформаційна, нормотворча, територіальна, бюджетно-фінансова та інші технологічні функції.

³ Баймуратов М.О., Гршор'ев В.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми станов­лення і розвитку в Україні: Монографія. — Одеса: Юрид. л-ра, 2003. — 248 с.

-361-

Муніципальне право України

Розділ XI. Конституційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

Важливе місце серед функцій сільського, селищного, міського голови посідають політичні функції. їх особливістю є те, що вони ре­алізуються сільським, селищним, міським головою спільно з іншими суб'єктами місцевого самоврядування (радою, її виконавчим орга­ном, територіальною громадою і т. д.). Слід зазначити, що політич­ний аспект у діяльності сільського, селищного, міського голови, як і в діяльності всіх суб'єктів місцевого самоврядування, не знайшов сво­го належного відображення та закріплення в чинному законодавстві України. Винятком є виборче та референдне законодавство. Тому не випадково він належить до найбільш спірних та проблемних питань конституційного права. Разом з тим, виокремлення таких функцій та їх класифікація хоча б по сферах їх реалізації (на місцевих виборах, при ініціації та проведенні місцевих референдумів), як уявляється, є прагматичним та обґрунтованим. Такий підхід актуалізується і тим, що у вітчизняній юридичній літературі така діяльність суб'єктів публічно-владних відносин фактично не виокремлюється.

Слід зазначити, що політична функція сільського, селищного, міського голови опосередкована і повністю збігається з політичною функцією територіальної громади. Де обумовлено тим, що він є її го­ловною посадовою особою і представляє її у повному обсязі. На дум­ку О. Батанова, політична функція територіальних громад виявляєть­ся у забезпеченні реалізації громадянами — членами територіальних громад конституційного права брати участь в управлінні державними і суспільними справами⁴. Щодо цього показовою є позиція В. Бой-цова, який зазначає, що територіальні колективи громадян задо­вольняють широке коло спільних інтересів саме у сфері політичних відносин, що особливо виявляється у період виборчих кампаній³. -Тому ця функція, перш за все, передбачає формування громадянами (членами територіальної громади) представницьких та інших органів місцевого самоврядування⁶. У цьому процесі об'єктивно великою є функціонально- і процесуально-організуюча роль сільського, селищ­ного, міського голови і очолюваних ним ради та її виконавчого орга-

'' Батанов О.В. Територіальна громада — основа місцевого самоврядування в Україні: Монографія. — К': Ін-т держави і права ім. В.М. Корєцького НАЙ Украї­ни, 2001. - С. 136.

⁵ Бойцов В.Я. Тсоретические попроси системи субг.ектов государствеїшого права
СССР: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. — Свердловск, 1972. — С. 48.

⁶ Нова Конституція України: огляд, коментарі і текст Основного Закону / Огляд та
коментарі В.Ф. Погорілка. — К.: Наук, думка, 1998. — С. 85,

- 362 -

ну. Спільні політичні функції відповідної територіальної громади та сільського, селищного, міського голови спостерігаються і в забезпе­ченні проведення місцевого референдуму та реалізації його резуль­татів (п. 12, 3 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.).

Таким чином, сільський, міський голова, здійснюючи місцеве са­моврядування на підвідомчій йому території, виконує певні функції політичного характеру, як одноосібно, так і у взаємодії з територіаль­ною громадою та іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

У результаті переходу України до ринкових відносин перма­нентно зростають роль та значення економічної функції сільського, се­лищного, міського голови. Вона знаходить своє нормативно-правове закріплення в чинному законодавстві і полягає: а) у розгляді та вирі­шенні економічних питань місцевого значення, зокрема, в діяльнос­ті по створенню підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також у здійсненні контролю за їх діяльністю; б) у внесенні проектів еконо­мічного розвитку міста на розгляд міської ради та виконанні прийня­тих програм соціально-економічного та культурного розвитку.

Ефективність здійснення економічної функції обумовлена своєрід­ною дихотомією: вона залежить від проведення своєчасних, послідовних та ефективних економічних реформ у державі і, як наслідок, від реальної фінансової бази сільського, селищного, міського самоврядування.

З економічною тісно пов'язана соціальна функція. Від рівня еконо­мічного розвитку відповідної території безпосередньо залежать рівень і якість життя її населення. Прихильники теорії надання соціальних послуг у місцевому самоврядуванні акцентують увагу на здійсненні муніципалітетами та його органами одного основного завдання — ор­ганізації обслуговування населення, що виражається на практиці у наданні соціальних послуг мешканцям відповідної території. Таким чином, основна мета муніципальної діяльності з упорядкування життя мешканців'комун лежить в основі соціальної функції місцевого само­врядування та її посадових осіб. Така діяльність є центральним магі­стральним напрямом діяльності місцевого самоврядування, оскільки воно реалізує повсякденні запити та інтереси населення'. Щодо цьо­го відношенні показовою є точка зору англійського державознавця

⁷ Мишин А А. Копституционное (государственное) право зарубежннх стран. — М.: Изд-во "Бельїе альвьі", 1996. — С. 238.

- 363 -

Муніципальне право України

Е. Джексона, який вважає головним завданням місцевого самовряду­вання "забезпечення чистоти, здоров'я та комфорту в місцях мешкан­ня, чистоти вулиць, правильності забудови, освіти для дітей, турботу про безпритульних, людей похилого віку та бідних"⁸.

Конституція України у ст. 1 закріпила, що Україна є соціального державою, політика якої спрямована на створення умов, що забезпе­чують гідне життя та вільний розвиток людини. У соціальній державі місцеве самоврядування також має бути соціальним. Важливу роль в реалізації цієї державної політики на локальному рівні безпосеред­ньо здійснює сільський, селищний, міський голова. Соціальна функ­ція його являє собою основні напрями і види діяльності в соціальній сфері. Ця функція за своїм змістом не тільки взаємопов'язана і вза­ємодіє із соціальними функціями інших суб'єктів місцевого самовря­дування, а й часто виявляється в їх сумісних діях. Так, наприклад, до відання місцевого самоврядування, серед багатьох інших, належать питання надання допомоги малозабезпеченим верствам населення, інвалідам, сім'ям загиблих військовослужбовців і т. д.

Аналіз соціальної діяльності органів місцевого самоврядування України свідчить про те, що сільський, селищний, міський голова як представник територіальної міської громади відіграє велику роль в реалізації соціальної політики місцевої ради та її виконавчого органу, фактично реалізовуючи тим самим на практиці соціальну політику в суспільстві та державі в цілому.

Муніципальна діяльність сільського, селищного, міського голо­ви в духовній сфері функціонування територіальної громади міс­та реалізується за допомогою здійснення ним культурних функцій. Ці функції представляють основні напрями його діяльності при ви­рішенні культурних питань місцевого значення, наприклад, його участь в організації та проведенні різних фестивалів, конференцій, семінарів, виставок, у відкритті різнопланових центрів та установ, які спеціалізуються у вирішенні культурних питань.

Слід зазначити, що культурна політика, особливо локальна, сприяє не тільки економічному розвитку певної території, а й форму­люванню почуття єдності і спільності її жителів, що фактично відо­бражає соціально-правову парадигму локальної демократії та лежить в її основі, і сильно впливає на них. Така політика може стати потуж-

⁸ /асЬоп Е. Ілсаі Соуегптепі іп Еп§1аші апсі ^аіез. — кепдиіп Воокз. — 1959. — Р. 15-16.

- 364 -

Розділ XI. Конституційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

ним інтеграційним чинником, за допомогою якого будуть полегшені й активізовані процеси залучення населення до участі в управлінні справами місцевого співтовариства, причому одним із позитивних проявів такої участі стане активізація соціального відродження і ре­абілітації найменш захищених верств населення. Звідси — привер­нення значної уваги до питань культури з боку сільського, селищно­го, міського голови, органів місцевого самоврядування, пріоритетне фінансування й авансування культурної діяльності через відповід­ні асигнування з місцевого бюджету, залучення різними правови­ми способами, наприклад, податковими пільгами підприємницьких структур до участі у становленні локальних культурних традицій, розвитку різних форм мистецтва та культурної творчості, є не тільки виправданим, а й об'єктивує роль сільського, селищного, міського го­лови як культурного лідера місцевого співтовариства.

На сучасному етапі особливу увагу привертає екологічна функ­ція місцевого самоврядування, яка транспонується й у функцію сіль­ського, селищного, міського голови. Вона має правовою основою по­ложення, які витікають зі ст. 50 Конституції України, відповідно до якої кожен має право на безпечне для життя і здоров'я навколишнє середовище.

Таким чином, функція сільського, селищного, міського голови щодо захисту навколишнього природного середовища полягає в його участі як повноважного представника відповідної територіальної громади у підготовці різних програм місцевого, регіонального та за­гальнодержавного значення по захисту навколишнього середовища. Політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна функції сільського, селищного, міського голови є аналогічними внутрішнім функціям держави і мають об'єктивний характер. Вони спрямовані, перш за все, на вирішення питань місцевого значення.

Проте держава має не тільки внутрішні, а й зовнішні функції, які спрямовані на вирішення питань функціонування держави на міжнародній арені, у тому числі у відносинах між державами та з міжнародними організаціями. Виходячи з цього, можливим є ви­окремити зовнішні функції сільського, селищного, міського голови, які знаходять своє відображення та закріплення у п. 14 п. З ст. 42 За­кону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 трав­ня 1997 р. Відповідно до законодавчих положень сільський, селищ­ний, міський голова представляє територіальну громаду, раду та її

-365^

Муніципальне право України

виконавчий комітет не тільки у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями гро­мадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, громадянами, але й у міжнародних відносинах від­повідно до законодавства.

Зовнішньоекономічна функція сільського, селищного, міського голови знаходить свій вияв в укладанні в установленому законом порядку договорів з іноземними партнерами на придбання та реалі­зацію продукції, виконання робіт та надання послуг, яких потребує територіальна громада, в організації спільних підприємств, створенні вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку. Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування, відповідно до за­конодавства, володіють правом ініціативи щодо внесення на розгляд до уряду пропозицій, які стосуються створення вільних економічних зон (п.п. 46 п. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.).

Зовнішні соціальні та культурні функції сільського, селищного, міського голови знаходять свій вияв в ініціації, організації та прове­денні різних наукових і науково-практичних конференцій, засідань, слухань з актуальних проблем розвитку міської територіальної гро­мади і міського господарства за участю представників органів місце­вого самоврядування як України, так і зарубіжних країн, міжнарод­них міжурядових і неурядових (у тому числі неурядових організацій місцевих влад) організацій, підприємницьких структур і т. ін., а та­кож фестивалів, Днів дружби з жителями поріднених міст та інших культурно-масових і просвітницьких заходів.

Виокремлення зовнішньої екологічної функції серед функцій сіль­ського, селищного, міського голови обумовлено, перш за все, тим, що екологічні проблеми в їх широкому розумінні вийшли за межі кон­кретного міста та мають не тільки регіональний і внутрішньодержав­ний, але й транснаціональний характер (наприклад, наслідки аварії на ЧАЕС). Тому ці проблеми повинні розв'язуватися не тільки на за­значених рівнях, а й у межах та засобами місцевого самоврядування. Слід зазначити, що ця функція сільського, селищного, міського голови, як і інших суб'єктів місцевого самоврядування, в умовах пер­манентного зростання екологічних проблем незмінно зростатиме.

Виходячи з класифікації функцій держави, до зовнішніх функ­цій сільського, селищного, міського голови можна віднести і оборон-

-366-

Розділ XI. Конституційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

ну функцію, оскільки захист суверенітету татериторіальної ціліснос­ті України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є однією із найважливіших функцій держави і справою всього Укра­їнського народу (ст. 17 Конституції України). Така позиція обґрун­товується не тільки тим, що всі громадяни та органи України пови­нні сприяти її реалізації. Вона має під собою відповідну нормативну базу, хоча об'єктивно є вторинною, похідною і опосередкованою. Так, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 трав­ня 1997 року наділяє органи місцевого самоврядування владними повноваженнями в галузі оборонної роботи (ст. 36). У ст. 1 Закону України "Про загальний військовий обов'язок та військову служ­бу" від 25 березня 1992 року⁹ наголошується, що виконання цього Закону покладається на центральні органи державного управління, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування. До їхніх функцій належать також організація та участь у здійснен­ні заходів, пов'язаних з мобілізаційною підготовкою та цивільною обороною, на відповідній території. Це належить до компетенції сільських, селищних, міських голів. Таким чином, органи місцевого самоврядування в особі його сільського, селищного, міського голо­ви та виконавчого органу ради спільно з військовими комісаріатами забезпечують на своїй території дотримання всіма громадянами по­ложень профільного законодавства, сприяючи державі у виконанні

її оборонної функції.

Зовнішні і внутрішні функції сільського, селищного, міського голови постійно знаходяться в тісному взаємозв'язку і взаємозалеж­ності, які здійснюються в межах єдиної функціональної діяльності та зумовлені колективістською і самоврядною природою локальної де­мократії. Зовнішні його функції є похідними від внутрішніх проблем і завдань, вирішити які прагне місцеве самоврядування. Взаємозв'язок внутрішніх і зовнішніх функцій зумовлений їх спільною спрямова­ністю на вирішення питань місцевого значення, які виникають у пев­них галузях місцевого життя.

Окрім виокремлених функцій, сільський, селищний, міський го­лова здійснює функції, які віднесено виключно до його компетенцп: представляє територіальну громаду у відносинах з іншими терито­ріальними громадами, органами державної влади, підприємствами,

⁹ Про загальний військовий обов'язок та військову службу: Закон України від 25 бе­резня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 27. — Ст. 385.

-367-

Муніципальне право України

установами та організаціями; головує на пленарних засіданнях місь­кої ради; очолює виконавчий комітет міської ради¹⁰.

Аналіз законодавства та практичної діяльності органів місцево­го самоврядування дозволяє виокремити технологічні функції сіль­ського, селищного, міського голови, які актуалізуються у зв'язку зі створенням оптимальної моделі місцевого самоврядування. Однією з найбільш важливих проблем, які об'єктивувалися в процесі реалізації місцевого самоврядування, є проблема інформаційного забезпечення муніципальних відносин.

Інформаційна функція сільського, селищного, міського голови полягає в інформуванні місцевих жителів про свою роботу, а також про роботу очолюваних ним ради та її виконавчого органу. Велико­го значення набуває форма (спосіб) передачі інформації — відпо­відно до організаційно-правової форми (наприклад, звіти сільських, селищних, міських голів про свою діяльність, муніципальні слухан­ня, різні інформаційні конференції), а також до характеру передачі (документальна або усна, ЗМ1). Інформаційна діяльність сільсько­го, селищного, міського голови може здійснюватися у формі опри­люднення рішень та розпоряджень шляхом їх п}'блікації в місцевих газетах. Ця функція може також реалізовуватися шляхом створення і розвитку локальних інформаційних мереж органів місцевого само­врядування.

Таким чином, слід зазначити, що подальша активізація інформа­ційних процесів у місцевому самоврядуванні, безумовно, сприяє ре­алізації інших функцій сільського, селищного, міського голови, що, у свою черг)', створює умови для дієвої та ефективної системи локаль­ної демократії в Україні.

Задоволення потреб населення безпосередньо залежить від фі­нансової самодостатності території. На думку І. Овчинникова, фінан­сові основи місцевого самоврядування — це основний елемент для нормального забезпечення його функціонування¹¹. Звідси важли­вого місця в системі технологічних функцій сільського, селищного, міського голови набуває бюджетно-фінансова функція.

¹⁰ Вальцій ІО.ІО. Функції міського голови у системі місцевого самоврядування в
Україні // Актуальні проблеми держави і права: 36. наук, праць. — Вин. 11. — Оде­
са, 2001-С. 158.

¹¹ Оячитткпв И. Финаисовая основа местного самоунравления // Хозяйство и пра­
во. - 1996. -№ А. - С. 84.

-368-

Розділ XI. КонстиТуційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

Бюджетно-фінансова функція сільського, селищного, міського го­лови полягає в його діяльності по забезпеченню підготовки до розгля­ду радою проекту місцевого бюджету та зніту про його виконання. Він також є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (зокре­ма, валютних) коштів (п.п. 13 п. З ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.). Розпоряджаючись ними, він зобов'язаний використовувати їх тільки за призначенням.

В умовах формування громадянського суспільства великого зна­чення набуває контрольна функція сільського, селищного, міського голови. Важливими її складовими є: захист прав і законних інтересів громадян — членів відповідної територіальної громади, контроль за виконанням бюджету, програм соціально-економічного та культур­ного розвитку села, селища, міста. Вона також сприяє вирішенню як місцевих, так і загальнодержавних питань забезпечення законності й охорони правопорядку.

Слід зазначити, що чітке розмежування функцій сільського, се­лищного, міського голови створює деякі труднощі через відсутність спеціальних нормативних актів, які б регулювали його діяльність, зо­крема закону про правовий статус сільських, селищних, міських го­лів, закону про відповідальність посадових осіб держави та органів місцевого самоврядування і закону про місто Севастополь.

Визначення та чіткий поділ функцій сільського, селищного, місь­кого голови, а в контексті цього й інших суб'єктів місцевого самовря­дування, сприятиме зміцненню правового статусу цього інституту, стане важливим чинником у процесі будівництва правової демокра­тичної держави¹².

§ 2. ПОВНОВАЖЕННЯ СІЛЬСЬКИХ, СЕЛИЩНИХ, МІСЬКИХ ГОЛІВ

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року, закріплюючи компетенцію сільського, се­лищного, міського голови, наділяє його відповідними повноваження-

¹² Вальцій 10.10. Функції міського голови у системі місцевого самоврядування в Україні // Актуальні проблеми держави і права: 36. наук, праць. — Вип. 11. — Оде­са, 2001. - С. 161.

24. Зам. 15.

-369-

Муніципальне право України

Розділ XI. Конституційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

ми, водночас встановлюючи як предмет відання практично всі сфери (галузі) місцевого життя: галузь планування та обліку, бюджету та фінансів, управління комунальною власністю, житлового господар­ства, комунально-побутового, торгового обслуговування, транспорту і зв'язку, соціального обслуговування населення, забезпечення за­конності, охорони прав і свобод людини та громадянина, зовнішньое­кономічної діяльності і т. ін.

Повноваження сільського, селищного, міського голови — це закрі­плені на законодавчому рівні права та обов'язки, необхідні йому для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території села, селища, міста.

Його повноваження починаються з оголошення відповідною ви­борчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його об­рання і закінчуються вступом на цю посаду іншої обраної відповідно до закону особи, крім випадків дострокового припинення його повно­важень.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року (ст. 79) передбачає дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у разі: його звер­нення з особистою заявою до відповідної ради про складання ним по­вноважень; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; порушення ним вимог щодо об­меження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом; визнання його судом недієздатним, без­вісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здій­снення наданих йому повноважень. Інші підстави можуть мати по­літичний характер, наприклад, затяжний конфлікт з відповідною ра­дою і т. д.

Сільському, селищному, міському голові, який є головною по­садовою особою відповідної територіальної громади, наданий Зако­ном України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 трав­ня 1997 р. широкий спектр повноважень¹³. У процесі їх аналізу їх можна умовно поділити на такі групи.

¹³ Див.: Бальций 10.10. Правової} статус городского голови // Актуальні проблеми політики: 36. наук, праць. — Вип. 6-7. — Одеса, 1999. — СІЮ.

-370-

По-перше, це повноваження з організації роботи міської ради, сесій ради, а, також органів, які вони утворюють (їх можна назвати шіутрішньоорганізаційно-правовими). Від того, як ефективно здійсне­на підготовча робота з проведення сесії, залежить зміст самої роботи ради. На жаль, практика роботи місцевих рад свідчать, що ця ділянка роботи є найбільш слабкою, найчастіше — голова є об'єктом критики депутатів, а головне — одна з причин неефективності сесій. Діяльність депутатів з підготовки сесій здійснюється, як правило, в таких напря­мах: вибір питань, що вносяться на сесію, їх підготовка і складання відповідних документів; участь депутатів у підготовці питань; прове­дення організаційно-технічних заходів. Таким чином, вибір питань є ключовим моментом у роботі з підготовки сесії. Він здійснюється, ви­ходячи з назрілих проблем державного, господарського та соціально-культурного будівництва з урахуванням думок і пропозицій депутатів, органів ради та населення, відповідно до плану роботи ради.

Враховуючи, що підготовча робота проводиться, як правило, в пе­ріод підготовки сесій, безпосередньо перед її проведенням, особливо­го значення в успішному її здійсненні набуває діяльність сільського, селищного, міського голови, яка полягає в організації роботи по залу­ченню депутатів та широкого кола зацікавлених осіб. Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 трав­ня 1997 року організація підготовки сесії відповідної ради покладена на сільського, селищного, міського голову (пп. 2 п. З ст. 42). Таким чином, удосконалення цієї практики є одним із важливих резервів поліпшення ефективності та якості роботи рад. Сільський, селищ­ний, міський голова має також право вносити пропозиції і формувати порядок денний сесій ради та головувати на її пленарних засіданнях, вносити на її розгляд пропозицію щодо кандидатури на посаду секре­таря (пп. 4, 8 п. З ст. 42).

На пленарному засіданні ради сільський, селищний, міський го­лова вносить на розгляд ради пропозиції щодо кількісного і персо­нального йкладу виконавчого комітету, структури і штату виконав­чих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету. Він також здійснює керівництво апаратом відповідної ради та її виконавчим ко­мітетом (пп. 5, 6, 7 п. З ст. 42).

Сільський, селищний, міський голова також укладає від іме­ні відповідної територіальної громади, ради та її виконавчого комі­тету договори відповідно до законодавства, а щодо питань, які від-

-371-

Муніципальне право України

несено до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження ради (пп. 16 п. З ст. 42). Він також є уповноваженою особою, наді­леною правом підписання рішень ради та її виконавчого комітету (пп. З п. З ст. 42).

По-друге, це повноваження, пов'язані із забезпеченням реалізації міською територіальною громадою форм безпосереднього (прямого) волевиявлення (електорально-організаційні). У межах цих повно­важень сільський, селищний, міський голова забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, міської ради, її виконавчого коміте­ту, а також скликає загальні збори громадян за місцем їх проживання (пп. 11, 12 п. З ст. 42), а виходячи з того, що він є головою відповідної ради (ч. 2 ст. 141 Конституції України) — бере активи}' участь в ор­ганізації референдумів та виборів органів державної влади, місцевого самоврядування (пп. 19 п. 1 ст. 26).

По-третє, це повноваження міського голови в галузі програмуван­ня розвитку територій місцевого самоврядування, бюджету та фі­нансування (інституційно-організаційні). У результаті реалізації цих повноважень він забезпечує підготовку проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших пи­тань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, які належать до її відання, після чого ви­носить їх на розгляд ради. Він також є розпорядником бюджетних, по­забюджетних цільових (зокрема, валютних) коштів, але використовує їх лише за призначенням, визначеним радою (пп. 9, 13 п. З ст. 42).

По-четверте, це розпорядчі та представницькі повноваження сільського, селищного, міського голови (управлінсько-організаційні та репрезентативно-організаційні). Він має право призначити на посади та звільняти з посад керівників відділів, управлінь та інших виконав­чих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності міської територіальної громади, а також пред­ставляє, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними ор­ганами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, громадянами, в міжнародних відносинах відпо­відно до законодавства (пп. 10, 14 п. З ст. 42).

По-п'яте, це повноваження в галузі забезпечення законності, охо­рона прав та свобод людини і громадянина на території міської тери­торіальної громади (вітально-організаційні). Сільський, селищний,

-372-

Розділ XI. Конституційно-правовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

міський голова забезпечує в межах делегованих йому законом повно­важень діяльність органів виконавчої влади на відповідній території дотримання Конституції та законів України, виконання актів Пре­зидента України та відповідних органів виконавчої влади. Він також має право звертатися до суду з приводу визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконав­чої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пп. 1, 15 п. З ст. 42).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує на відповідній території дотримання законодавства щодо розгляду звернень грома­дян та їх об'єднань. Обов'язком голови відповідної ради є розгляд заяв, скарг та пропозицій. Він також веде особистий прийом грома­дян з метою задоволення їх вимог. Сільський, селищний, міський голова здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, ви­значені відповідними нормативними актами, якщо вони не належать до виключних повноважень ради або не віднесено радою до відання її виконавчих органів (пп. 17, 18, 19 п. З ст. 42).

У межах своїх повноважень сільський, селищний, міський голо­ва видає розпорядження (пп. 20 п. З ст. 42). За своїм призначенням ці акти є організаційно-розпорядчими. Розпорядження голови, як і інші підзаконні нормативні акти, мають певну сферу дії — у просторі, в часі та за колом осіб. Вони обов'язкові до виконання та дотримання суб'єктами, яким адресовані. На розпорядження сільського, селищно­го, міського голови поширюються загальні вимоги законності, осно­вними з яких є: прийняття їх у межах своєї компетенції; дотримання встановленого процесу підготовки та прийняття розпорядження і на­брання ним законної сили.

По-шосте, це повноваження щодо здійснення контролю з боку міської ради за діяльністю міського голови (реординаційно-контрольні повноваження). Перш за все, сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому зако­ном повноважень перед державою, територіальною громадою, радою, юридичними і фізичними особами (п. 4, 5 ст. 42, ст. 74).

Що ж до інституцій в контексті питання, то "... сільський, селищ­ний, міський голова здійснює й інші повноваження місцевого само­врядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не нале­жать до виключних повноважень ради або не віднесені нею до відання

-373-

Муніципальне право України

Розділ XI. Конституційно-нравовий статус та функції сільських, селищних, міських голів

її виконавчих органів" (пп. 19 п. З ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.), а тому не може не контролювати стан суспільних відносин у громаді та стосовно грома­ди і впливати на неї, тобто здійснювати контрольну владу з певних мотивів, які умовно можна поділити на дві групи: законності та спра­ведливості¹⁴. При цьому до другої можна віднести недоцільність, не­економність, неефективність по очікуваним або фактичним резуль­татам. Питання мотивації здійснення сільським, селищним, міським головою контрольної влади, в контексті законності, не викликає істотних заперечень, тому є менш дискусійним. Як уявляється, тут необхідно звернути увагу тільки на те, що такі елементи статусу та ді­яльності голови необхідно віднести до консервативного початку його місії. Питання ж мотивації здійснення контрольної влади в аспекті справедливості має, перш за все, контекстний, буквальний характер, належить до прогресивного, творчого початку місії голови, тому є більш дискусійним і потребує доктринального тлумачення.

Перелік викладених повноважень сільського, селищного, місь­кого голови не є вичерпним. Думається, що розвиток таких повно­важень у контексті демократичних перетворень у такому важливому інституті конституційного права, як місцеве самоврядування, може відіграти важливу роль у розширенні компетенційної бази головної посадової особи територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відпо­відальність за здійснення наданих йому законом повноважень пе­ред державою (ст. 76 профільного закону), територіальною грома­дою (ст. 75), радою (п. 5 ст. 42), юридичними і фізичними особами (ст. 77 Закону), а з питань здійснення делегованих повноважень ор­ганів виконавчої влади він підконтрольний відповідним органам ви­конавчої влади (п. 5 ст. 42).

Важливо також зазначити, що при неналежному здійсненні своїх обов'язків або здійсненні якого-небудь правопорушення сільський, селищний, міський голова в рамках закону несе дисциплінарну, ци­вільну, адміністративну і кримінальну відповідальність. У той же час не слід забувати і про такий важливий вид відповідальності, як по­літична відповідальність, яка виражається в добровільній відставці сільського, селищного, міського голови.

¹⁴ Сушинс.ький О. Головна посадова особа територіальної громади // Управління сучасним містом. - 2001. - № 7-9(3). - С. 79.

Слід акцентувати увагу на тому, що постійне вдосконалення орга­нізації діяльності сільських, селищних, міських голів в Україні зумов­люється не тільки тими повноваженнями, які відповідно до чинного законодавства може здійснювати кожний голова, але й політичними та соціально-економічними реаліями відповідного етапу розвитку дер­жави, а також можливостями, що випливають з них, та необхідністю вирішення повсякденних проблем конкретного населеного пункту в контексті задоволення інтересів територіальної громади.

Ознайомлення з практикою роботи одноосібних органів місцевого самоврядування всіх рівнів (сільського, селищного, міського) в Україні та її системний аналіз свідчать про те, що організація їх різнопланової діяльності стає більш конкретною, принциповою та відповідальною.

Цілеспрямована, творча робота головних посадових осіб місце­вого самоврядування, а також депутатів місцевих рад, залучення до участі в заходах широкого активу, гласність сприяють формуванню мотивації членів територіальної громади до участі в діяльності місце­вого самоврядування, причому це відбувається на фоні підвищення активності та відповідальності кадрів, більш оперативного вирішен­ня соціально-економічних проблем, які стабілізують ситуацію в ціло­му в містах, районах, областях, активізації суспільної ефективності та дієвості територіальних громад.

Дата добавления: 2015-11-30