Територіальна організація Польщі та України: порівняльний погляд

	Регіональний рівень	Субрегіональний рівень	Місцевий рівень
Україна	Польща	Україна	Польща	Україна	Польща
Кількість одиниць	27 області	16 воєводств	480 районів + 139 міст обласної субординації	308 повітів + 65 міст зі статусом повітів	більше 10,000 одиниць (міст, сіл)	Приблизно 2,500 гмін (gmina)
Середня площа (кв.км)	22,360	19,500
Середня кількість населення (тисячі)	1,863	2,420			4.5	15.5

Відтак, можемо зробити короткі порівняльні висновки:

1. В Польщі обираються органи місцевого самоврядування, їх власна адміністрація здійснює владу на всіх трьох рівнях територіальної організації. Під час перших обговорень регіональної реформи деякі політики зауважували, що реформа може призвести до дезінтеграції унітарної держави, проте тепер, такі сумніви повністю зникли.

2. Розмір муніципальних одиниць широко обговорювався вище. Існують докази того, що економіка багатосерійного виробництва існує в багатьох функціях, які виконуються місцевим урядом, і що малі місцеві уряди є менш ефективними та більш дорогими при виконанні цих функцій. Польські дані показують, що в тих гмінах, які вирішили розділитися на менші одиниці, вартість адміністративних послуг зросла приблизно на 15% після їх розділення. Відносно великий розмір польських гмін дозволив перенести велику кількість функцій на нижчий рівень, і зараз загальний державний бюджет польських гмін дорівнює майже 9% НВП, або більше 30% загального публічного бюджету. Можна підвести підсумки, що малі органи місцевого самоврядування роблять процес радикальної децентралізації функцій важким, якщо не зовсім неможливим, а також виконують місцеві функції за більшу вартість. З іншого боку, маленькі одиниці зазвичай є більш ефективними в заохоченні демократичної участі населення. На нашу думку, розмір між 25 та 30 тисячами мешканців є оптимальним для балансу економічного та демократичного успіху громади базового рівня.

3. Кількість міст зі статусом повятів в Польщі багатьма вважається завеликою. Більшість міст з статусом повітів є досить великими містами: 46 з 65 міст мають більше 100.000 мешканців, а решта 19 мають приблизно 50-100.000 мешканців. Відділення міст від повітів, що їх оточують, вважається помилковим - це зменшує економічну та фінансову спроможність як міста, так і решти повіту, який його оточує. Крім цього, в більшості випадків оточуючий повіт користується інфраструктурою (адміністративні будівлі, школи, лікарні) міста, і тому відділення адміністративного статусу вбачається штучним, а така ситуація призводить до додаткових проблем в сфері надання послуг.

4. В Україні є 48 міст з населенням більше 100.000 та 104 міст з населенням більше 50.000. Ця статистика демонструє, що існує досить багато міст обласного значення, які є досить малі за розміром. І в Україні відокремлення міста від оточуючого району призводить до проблем надання деяких послуг: площа надання послуг часто включає і місто, і оточуючий його район.

5. Також, можемо зробити висновок, що зменшення кількості міст обласного значення може бути правильним кроком, але за беззастережного виконання наступних умов: (а) уряду району надається чіткий статус самоврядування (як альтернатива місцевому представнику центрального уряду), (б) нижчий рівень місцевого врядування буде амальгамованим та буде відповідати за більшу кількість функцій, ніж сьогодні. На нашу думку, Україні варто було б запозичити досвід Польщі, коли влада воєводства (області) не матиме жодного прямого впливу на формування бюджету повяту чи гміни (району чи села), що бюджет не буде формуватися в ручному режимі, коли деякі територіальні громади штучно обмежують у фінансуванні через політичний або особистісний фактори. І таких прикладів в Україні безліч. Фінансовий вплив може справляти лише загальна політика держави (на рівні Кабінету міністрів з чіткими пріоритетами та державними програмами).

Реформа територіального устрою Польщі була відносно добре підготовлена у 1997-1998 рр. та ефективно впроваджена починаючи з 1 січня 1999. Її початковий досвід є набагато кращим за результати трьох інших великих реформ, запроваджених протягом 1997-2001 рр. Після майже семи років досягнуті результати можна порівняти із очікуваннями та сподіваннями, на яких базувалася ця реформа.

Польща стала першою центральноєвропейською державною, яка створила міцні регіони з відносно великою автономією та провела всеохоплюючу реформу територіально-адміністративної структури. Одним з уроків польської реформи є те, що підготовка нової територіальної системи має базуватися на чітких функціональних принципах, які не слід обговорювати всенародно.

Гжегож Горжелак, професор Європейського інституту регіонального і місцевого розвитку Варшавського університету вважає, що в дійсності ця реформа – це питання технічне (і політичне), схоже на питання структури уряду або відповідальності окремої ланки територіальної влади. Вона ніяким чином прямо не зачіпала життя кожного громадянина, як наприклад, відсоткові ставки, які не виносяться на публічне обговорення. Спеціалісти та відповідні політичні структури та інституції мусили провести цю реформу через процедуру демократичної репрезентації, та не піддаватись тиску груп з різних регіонів та міст, які представляють свої інтереси. Вище наведену аргументацію можна також підкріпити тим фактом, що особиста або групова ідентифікація себе із територією де мешкаєш, присутня – принаймні в Польщі – лише на місцевому рівні, де поняття місцевої спільноти є зрозумілим. На більших територіях – таких, як польський повят або воєводство - ця ідентифікація значно слабша, якщо існує взагалі. Дослідження показують, що вона існує у двох польських регіонах - Сілезії та Великопольському воєводстві та у декількох значно менших територіях із традиційною етнічною та/або культурною спадщиною.

Важливим чинником, який сприяв цим процесам, була євроінтеграційна політика всіх польських урядів, незалежно від їх внутрішньополітичної орієнтації. Намагання долучитися до європейських стандартів організації влади на місцевому рівні стимулювало польські уряди до відпрацювання ефективної владної вертикалі. Відповідно до цього відбувся перерозподіл владних повноважень між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Саме тому адміністративна реформа у Польщі, яка розпочалася в 1999 р як логічне продовження політичної модернізації, виявилася значно успішнішою, ніж спроба подібних реформ в Україні. Реформа виконала одне із своїх головних завдань - польські регіони стали помітними на карті Європи, вони можуть бути активними на Європейській арені. Цей аргумент був одним з найважливіших при проведенні цієї реформи, оскільки регіони стають одними з найважливіших акторів у глобальній конкурентній економіці, що базується на інноваціях і мають прямий доступ до європейських структурних фондів.

До довгострокових завдань по реформуванні державного управління, які стоять перед Польщею як членом Європейського Союзу, є:

§ Моніторинг та закінчення реформи самоуправління:

1. закон про доходи органів місцевого самоврядування;

2. повне впровадження регіональної політики у новому вигляді;

3. корегування ходу реформи;

§ Закінчення реформи центрального управління:

1. пристосування структур центральної влади до децентралізації державних завдань (наприклад, кількісний перегляд кадрів);

2. закінчення побудови інфраструктури системи державного управління (подальше створення корпусу цивільної служби, створення Головного Управління Державної Служби);

3. впровадження основ управління якістю на базі стандарту ISO 9000-2001;

4. процес приватизації/комерціалізації деяких державних послуг;

5. підготовка системи управління до впровадження acquis.

Дата добавления: 2015-11-30