Прямое измерение коррупции.

Как измерять коррупцию? При четкой постановке задачи измерения коррупции (зачем измерять коррупцию?) и целевой аудитории (кто будет измерять коррупцию и для кого?) важно определить охват и предмет исследования (что измерять?):

Показатели коррупции (которые бывают количественные и качественные) варьируются по предмету и охвату исследования:

Уровень коррупции в стране / городе/ регионе/ секторе: практика коррупции (например, суммы и частота взяток, услуги, требующие больших платежей);

Уровень коррупции: восприятие коррупции (например, возможность получения услуг за счет взяток, надежность дачи взятки, общее отношение к возможности подкупа);

Показатели управления (например, независимость судебной власти, бремя регулирования, неформальный сектор);

Показатели общественного доверия (например, общий уровень доверия граждан к органам власти на общенациональном и местном уровнях; общее доверие к органам исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительным органам);

Эффективность деятельности бизнеса;

Риски коррупции бизнеса;

Другие критерии (свобода информации, политическая коррупция).

Для проведения надежного исследования необходимо принять во внимание, следующее.

Поскольку коррупция имеет системный и сложный характер, и ее измерение должно отражать все формы ее проявления, необходимо создавать составной индекс, учитывающий все другие индексы.

В странах с переходной экономикой особенно велик размах «мелкой» коррупции, и столь массовое явление надо исследовать в первую очередь.

Важно и другое направление коррупции – возникающее при взаимодействии бизнеса и власти. Здесь необходимо уделить внимание трем аспектам проблемы: o Административная коррупция: намеренное создание дефицита государственных услуг или административных препятствий для бизнеса с целью вынудить предпринимателей прибегать к неофициальным платежам – взяткам для получения этих услуг или преодоления этих препятствий. Захват государства: активное давление частного сектора на органы государственной власти с целью убедить власть в необходимости принятия законов и правил, необходимых предпринимателям. Следует отличать от лоббизма. Захват экономики: незаконный контроль чиновником над бизнесом для получения прибыли.

Следует учитывать результаты социологических опросов, оценки предпринимателей вместе с данными о восприятии, отношению граждан к коррупции.

Разумеется, субъективная оценка уровня коррупции может привести к деформации полученных результатов под влиянием эмоционального отношения респондентов к власти. Например, если респондент не одобряет действий власти, это может привести к переоценке степени ее коррумпированности. Поэтому считается необходимым также оценивать степень общественного доверия к власти.

Международные индексы коррупции

Мы начнем с методов измерения коррупции, которые предназначены для сравнения друг с другом по уровню коррупции различных стран. Эти индексы активно используются в сравнительных исследованиях коррупции.

«Индекс восприятия коррупции» Transparency International. «Индекс восприятия коррупции» («Corruption Perceptions Index», далее CPI), разработанный специалистами Transparency International (ТИ) – международной общественной организации, занимающейся противодействием коррупции, является одной из наиболее известных разработок в области сравнительной оценки коррупции в разных странах. Это узкоспециализированный интегральный индекс, обеспечивающий ранжирование государств по уровню совокупной коррумпированности – то есть учитывающий разные виды и формы коррупции.

CPI рассчитывается с 1995 года на основе анализа данных различных исследований, проводимых независимыми институтами в различных странах мира. Количество государств, входящих в Индекс, зависит от наличия достаточного количества надёжной информации по конкретной стране. В 2002 году в CPI вошло 102 страны мира. «Балл индекса» отражает агрегированную оценку восприятия коррупции предпринимателями и аналитиками по данным серии различных исследований в одной стране, и оценивает его от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий).

«Количество исследований» – количество исследований, проведенных в стране по этой проблеме. В общей сложности десятью независимыми организациями было проведено 15 исследований, для того, чтобы быть включенной в ИВК; каждое исследование должно проводиться в группе стран; в стране должно было быть проведено как минимум 3 опроса. «Стандартное отклонение» указывает на разброс в оценках различных источников внутри одной страны: чем выше эта величина, тем больше разница в восприятии коррупции в стране различными источниками. «Min/max» значение демонстрирует наивысшую и самую низкую оценки различными источниками. CPI основывается на достаточно тщательно разработанной методике. Тем не менее, далее будет продемонстрировано, что не всех потенциальных проблем можно избежать, и многие аспекты методики оказываются на практике достаточно спорными. Первый и, быть может, самый принципиальный момент в трактовке CPI связан с использованием термина «восприятие», что указывает на возможную субъективность результата. Прежде всего, отметим, что часть опросов ориентирована на резидентов, то есть жителей данной страны. Очевидно, что они будут оценивать коррупцию, исходя из культурных установок, характерных для данной нации. Другая часть опросов ориентирована на эмигрантов и экспатриантов. В этом случае возможен своеобразный «диалог культур». Насколько существенны эти различия, авторы CPI предлагают судить нам, отмечая лишь высокий коэффициент корреляции между разноплановыми исследованиями.

Далее, необходимо выделить принципиальные различия между опросами общественного мнения и опросами экспертов. Очевидно, опросы экспертов менее подвержены опасности попасть под влияние различных средств манипулирования общественным мнением. Эксперты обладают и большим объёмом информации, чем простые граждане. Проблема в том, что эта осведомлённость может быть смещена в сторону коррупции на высших уровнях власти, в то время как простые люди более осведомлены о низовой коррупции. Кроме того, эксперты могут быть предубеждены против определённых видов коррупции и, в то же время, могут рассматривать другие виды как менее значимые. Аналогично, общественное мнение может быть более лояльным по отношению к мелкому взяточничеству и злоупотреблениям.

Кроме уже упоминавшихся особенностей, можно выделить ещё два вида предубеждений, возможных при проведении опросов общественного мнения по вопросам коррупции. Если опрашиваются жители одной страны, то они могут завысить или занизить уровень коррупции в ней из–за культурных особенностей восприятия. Но для этой проблемы есть решение: этого не происходит, если им предлагается распределить группу стран по коррумпированности – провести ранжирование. В этом случае страны оцениваются на основе единых принципов. Но в этом случае мы можем столкнуться с предубеждением против конкретной страны. Классическим примером, могут служить Великобритания и Франция, жители которых, как считается, не очень жалуют друг друга.

Ещё одна проблема связана с оценкой уровня коррупции. Проиллюстрируем её классическим примером. Рассмотрим ситуацию, когда 10% государственных служащих берут взятки 5 раз в год по 200$, что приводит к получению взяткодателями выгоды в 1000$ в каждом случае.

Вопрос в том, что считать уровнем коррумпированности:

1) частоту взяточничества – 10% государственных служащих 5 раз в год?

2) количество, объём взяток, получаемых одним взяткополучателями или всеми вместе?

3) потери для взяткодателей?

Мы видим снова, что коррупция существенно многомерна. К этой проблеме мы будем возвращаться снова. Кроме того, предположим, что несколько высших чиновников берут очень большие взятки, а на низшем уровне множество чиновников берут незначительные суммы. Очевидно, что наверху всё это делается реже, но в объёмах сопоставимых с суммой всех взяток на всех низших уровнях. Исследования Мирового банка показали, что на практике нет чёткой зависимости между уровнями развитости этих видов коррупции. Нельзя утверждать однозначно, что развитие одного вида коррупции возможно исключительно за счёт другого. Как это ни парадоксально, однозначно можно определить лишь полное отсутствие коррупции, которое недостижимо на практике. Поэтому при оценивании масштаба коррупции возникает множество проблем.

Необходимо признать, что среди источников CPI мы сталкиваемся с неоднородностью системы оценки уровня коррумпированности. То есть теоретически эти источники в чистом виде плохо поддаются сопоставлению. Тем не менее, достаточно высокая корреляция между различными источниками позволяет авторам CPI говорить о незначительности упомянутых различий.

Подводя итоги обсуждения CPI, хотелось бы ещё раз отметить, что вышеизложенное не является единственно возможной точкой зрения. «За» предложенный сотрудниками TI подход говорит сам факт ежегодного создания CPI и налаженная система сравнения различных государств по вопросам коррумпированности. С точки зрения авторов CPI, сила этого индекса заключается в использовании разнообразных по своей природе данных. В связи с тем, что все источники демонстрируют высокую взаимную корреляцию, специалисты TI предлагают считать его свободным от упомянутых проблемных моментов или, по крайней мере, считать эти проблемы взаимно компенсируемыми. Определённый плюс состоит и в том, что результаты TI коррелируют с результатами других исследований в данной сфере. В большинстве случаев удаётся теоретически обосновать полученные характеристики стран.

Индекс 2011 года охватывает 183 страны и территории и основан на данных из источников за два последние года. Индекс ранжирует страны и территории по шкале от 0 (самый высокий уровень коррупции) до 10 (самый низкий уровень коррупции) на основе восприятия уровня коррумпированности государственного сектора. В итоговом рейтинге, наряду с количеством баллов и рангом страны, приводятся также число источников, разница между наиболее высокими/низкими значениями индикаторов для каждой страны на основе соответствующих источников, величина стандартного отклонения и доверительный интервал по каждой стране, который позволяет сделать выводы о точности результатов Индекса для каждой страны.

Согласно данным Индекса восприятия коррупции TI за 2011 год, коррупция по-прежнему остается одной из основных проблем во многих государствах мира. Данные исследования показывают, что правительства некоторых стран не могут защитить своих граждан от коррупции, будь то злоупотребления в области государственных ресурсов, взяточничество или принятие решений без ведома общественности. Идущие по всему миру акции протеста, под знаком которых прошел 2011 год, показывают возмущение коррупцией в политике и государственном секторе. Во многих случаях они спровоцированы коррупцией и экономической нестабильностью, что ясно показывает — граждане считают, что руководители и общественные институты их государств в недостаточной мере прозрачны и подотчетны, указывают авторы исследования.

Комментирует Угетт Лабелль, председатель правления TI: «За этот год мы не раз видели слово «коррупция» на плакатах демонстрантов, как в бедных, так и в богатых странах. Будь то в Европе, по которой ударил финансовый кризис, или в странах арабского мира, вступающих в новую политическую эру, руководителям государств следует прислушаться к требованиям улучшить государственное управление».

Наивысшее место в Индексе заняла Новая Зеландия (индекс 9,5 балла), чуть ниже расположились Дания (9,4 балла) и Финляндия (9,4 балла). Самыми коррумпированными странами стали Сомали (1,0 балла) и Северная Корея (1,0 балла), которая была включена в рейтинг впервые в этом году. Соединенные Штаты впервые за 15 лет существования Индекса выбыли из ТОП-20, заняв 24 место (7,1 балла). Эксперты объясняют это пошатнувшимися этическими стандартами бизнеса вслед за кризисом на рынке производных ипотечных инструментов, а также финансовыми аферами и многочисленными финансово-политическими скандалами на уровне городов и штатов. Две трети стран, включенных в рейтинг, набрали менее чем по 5 баллов. Большинство стран, в которых развернулись события «Арабской весны», занимают позиции в нижней части Индекса с показателями ниже 4 баллов. Еще до этих событий специальный доклад TI посвященный данному региону, предупреждал о том, что даже наличие антикоррупционных законов лишь в малой степени сдерживает непотизм, взяточничество и раздачу должностей — настолько глубоко укоренились такие явления в повседневной жизни этих государств. Страны Еврозоны, страдающие от долговых кризисов, отчасти обязаны этим неспособности государственной власти справиться с взяточничеством и уклонением от уплаты налогов, ключевыми факторами, стоящими за кризисами такого рода, и показали худшие результаты среди государств-членов Европейского Союза.

Комментирует Кобус де Свардт, исполнительный директор TI: «В 2011 году движение за большую прозрачность стало бесспорной силой: по всему миру граждане требуют подотчетности от своих правительств. Пример стран, показавших высокие результаты, доказывает, что с течением времени меры по повышению прозрачности, при условии, что они проводятся последовательно, приводят к успеху и служат на благо граждан».

Россия в 2011 году по уровню восприятия коррупции оказалась на 143 месте из 183 возможных с индексом 2,4 балла. Соседями России по рейтингу стали Азербайджан, Беларусь, Коморские Острова, Мавритания, Нигерия, Восточный Тимор, Того и Уганда. Если сравнивать нынешний показатель России в 2011 году с данными 2010 года (2,1 балла, 154 место из 178) можно отметить небольшую позитивную динамику. Данные изменения объясняются принятием Россией комплекса антикоррупционного законодательства, определяющего основные правовые параметры предотвращения коррупции в публичном секторе и вводящего, в том числе, ответственность за дачу взятки публичным должностным лицам иностранных государств, что позволило заявить о готовности Российской Федерации присоединиться к Конвенции ОЭСР по борьбе со взяточничеством.

Однако, только если все принятые законы будут применяться согласно принципам неизбежности и неизбирательности, можно будет говорить о реальном изменении ситуации к лучшему, считают авторы исследования. Так, последняя треть нынешнего списка стран во многом состоит из государств, в которых коррупционные практики в последнее десятилетие претерпели мутацию, в результате которой все более значительную роль в системе коррупционных отношений стало играть не «добровольное» взяточничество, а коррупционное вымогательство. В некоторых странах оно приобрело институционные формы, имеет своей целью незаконное обогащение правящих кругов и практически полностью подменило систему государственного управления. В тех странах, где коррупция не только сказывается на качестве жизни населения, но и подрывает устойчивость экономического и социального развития, уничтожает принципы верховенства закона и равенства перед законом, начинает происходить глубокая коррозия демократических институтов, уничтожение политической и экономической конкуренции, свободы слова и института выборов. В результате исчезает политическая стабильности таких режимов.

Неспособность обуздать коррупцию TI считает главным провалом администраций Владимира Путина и Дмитрия Медведева. «Казалось бы, все базовые необходимые законы приняты, указы подписаны, механизмы разработаны и озвучены, правильные слова сказаны, четкие указания даны, а никаких серьезных подвижек, ощутимых в повседневной жизни, не происходит», — указывает в комментарии к Индексу российское отделение организации. Реально работающими механизмами противодействия коррупции, по мнению экспертов, остаются СМИ, Интернет, общественные организации и отдельные активисты.

Что касается стран СНГ, то немногим лучше, чем в России, Азербайджане и Беларуси, дела обстоят в Молдове (2,9 балла), Казахстане (2,7 балла) и Армении (2,6 балла). На одну позицию в рейтинге от России отстают Украина и Таджикистан (по 2,3 балла), Киргизия занимает 164 строчку рейтинга (2,1 балла), а Туркменистан и Узбекистан поделили 177 строчку рейтинга (по 1,6 балла).

В ситуации, когда базовые институты недостаточно сильны или отсутствуют, коррупция выходит из–под контроля, а процесс разграбления государственных ресурсов подпитывает нестабильность и безнаказанность. Коррупция ведет к тому, что обычной ситуацией становится постепенная утрата доверия к тем самым институтам и правительствам, которые призваны обеспечивать жизнедеятельность и стабильность общества.

Страны, находящиеся на низших позициях Индекса, не должны отлучаться от источников, поддерживающих их развитие. Напротив, данные Индекса указывают на то, что таким государствам необходимо помогать укреплять свои институты. В свою очередь, инвесторы и доноры должны проявлять большую бдительность в отношении проводимых ими операций и нести ответственность за свои действия в той же мере, в какой они требуют прозрачности и подотчетности со стороны стран, получающих помощь.

«Для того, чтобы остановить коррупцию, необходим строгий контроль со стороны парламентов, отлаженная судебная система, независимые и располагающие достаточными ресурсами аудиторские и антикоррупционные службы, решительные действия правоохранительных органов, прозрачность бюджетов государственных ведомств, потоков доходов и средств, получаемых в виде помощи, а также независимые средства массовой информации и активная позиция гражданского общества», – заявила г–жа Лабелль. «Международное сообщество должно найти эффективные методы оказания помощи странам, пострадавшим от военных действий, в деле развития и поддержки их институтов».

Проект FREEDOM HOUSE «Транзитные общества». Эта организация была создана в семидесятые годы и приобрела значительный авторитет и известность благодаря целому ряду комплексных исследовательских разработок в экономической, политической и социальной областях. Среди них можно упомянуть исследования «Свобода в мире» (Freedom in the World), «Свобода прессы» (Press Freedom Survey), «Транзитные общества» (Nations in Transit), «Монитор свободы» (Freedom Monitor), «Век демократии» (Democracy’s Century) и другие. Далее будет представлен краткий обзор исследования «Транзитные общества» (NIT), в котором фигурирует феномен коррупции.

Следует отметить, что главной особенностью разработок Freedom House является определение обобщенного состояния страны с точки зрения свободы. Под этой оценкой подразумевается комплексная экономическая, социальная и политическая характеристика. Отличием методики FH является отнесение государства к большим категориям – «Свободное», «Частично свободное» и «Несвободное» (Free, Partly Free, Not Free). Благодаря такому «неконкурентному» распределению стран по категориям, сама собой исчезает опасность некорректного сравнения стран друг с другом. Здесь сложнее ошибиться с оценкой состояния дел в стране. Тем не менее, у данного подхода есть и недостаток, заключающийся в несколько меньших возможностях операционализации или практического использования полученных результатов. «Транзитные общества» («Nations in transit», далее NIT) – это комплексное описание различных экономических, социальных и политических процессов в 28 посткоммунистических государствах, дополненное сравнительными материалами. По каждой стране пишется доклад с качественным описанием, сопровождаемый сравнительными количественными материалами. Исследование периодически повторяется, Каждый доклад по стране разделен на девять главных секций.

1. Секция политического процесса исследует следующие факторы: условия выборов – были ли они свободными и справедливыми; развитие многопартийных систем; общественное участие в политическом процессе.

2. Секция гражданского общества оценивает переменные: рост неправительственных организаций, их организационные способности и финансовую устойчивость и юридическую и политическую среду, в которой они функционируют; развитие свободных профсоюзов; участие групп интересов в политических процессах.

3. Секция независимых средств массовой информации рассматривает такие факторы: юридическую структуру и фактический статус средств печати, включая преследование журналистов и редакционную независимость; появление материально независимой жизнеспособной частной прессы; доступ в Интернет для частных граждан.

4. Секция управления и государственной службы рассматривает фактическую силу законодательных органов; децентрализацию; обязанности, процедуры выборов и использующиеся механизмы управления органов местного самоуправления; законодательную и исполнительную открытость и прозрачность.

5. Секция верховенства закона выдвигает на первый план конституционную реформу и защиту прав человека; реформу уголовного кодекса; судебную власть и судебную независимость; статус этнических меньшинств.

6. Секция коррупции анализирует восприятие коррупции в государственной службе; деловые интересы высших политиков; законы о финансовых разоблачениях и конфликтах интересов в политике; а также антикоррупционные инициативы.

7. Секция приватизации рассматривает юридическую структуру приватизации, а также фактическое состояние процесса приватизации.

8. Секция макроэкономической политики охватывает налоговую реформу; финансовую и валютную политику; банковскую реформу.

9. Наконец, секция микроэкономики изучает права собственности; ценовую либерализацию; способность управлять бизнесом; международную торговлю и иностранные инвестиции; энергетическую отрасль.

Процедура построения рейтинга для страны близка методу экспертных оценок Делфи. На первом этапе авторы каждого из докладов по странам выставляют те или иные, адекватные на их взгляд, баллы по шкале от 1 до 7, чем лучше ситуация, тем меньше балл.

Далее, эти материалы отправляются на обсуждение научным консультантам проекта, которые на общем заседании на основе консенсуса корректируют начисленные баллы. На заключительном, третьем этапе все результаты проверяются Комитетом по рейтингам FH. Опять же, лучшие результаты соответствуют низким значениям оценок. Кроме того, создаются два дополнительных рейтинга – «демократическая реформа» и «экономическая реформа». Эти рейтинги представляют собой среднее значение первых пяти политических секций и трёх экономических секций соответственно. Затем в эту работу включаются материалы наиболее свежего исследования «Свобода в мире» – для упрощения сравнительной работы. Также добавляются данные о корреляции переменных NIT с динамикой внутреннего валового продукта. В итоге получается набор различных аналитических рейтингов в шкалах от 1 до 7 по самым разнообразным аспектам общественной жизни в странах переходного типа.

Этот проект FH примечателен тем, что использует практически в чистом виде технологии экспертных оценок и является весьма интересной попыткой сконцентрировать внимание на сравнительно однородной группе государств. Учитывая эти особенности, NIT обладает очень серьёзным аналитическим потенциалом.

Организация «Freedom House» опубликовала ежегодный обзор состояния политических и гражданских свобод в мире.

Документ анализирует состояние свободы в 194–х странах и 12–ти так называемых «территориях», у которого нет международно признанного статуса независимой страны (например, Абхазии или Приднестровья).

В итоговом годовом отчёте американской неправительственной организации Молдавия признана «частично свободной» страной. Политические права и гражданские свободы в Молдавии оценены экспертами в 4 балла.

Приднестровье признано «несвободной» страной. Политические права в ПМР оценены в 6 баллов. Гражданские свободы получили также 6 баллов.

В итоговом докладе, подготовленном экспертами «Freedom House» среди основных проблем Приднестровья фигурируют высокий уровень коррупции и организованной преступности, домашнее насилие над женщинами и недостаточное присутствие женщин в органах государственной власти.

Эксперты отмечают также, что в Приднестровье лица, говорящие на молдавском, не представлены в госструктурах и подвергаются политическому давлению. Почти все СМИ в Приднестровье, по мнению экспертов «Freedom House», контролируются властью и не критикуют её, религиозные свободы ограничены. Власти Приднестровья ограничивают свободу собраний и редко выдают разрешения на акции публичного протеста. Экспертами упоминаются в докладе случаи жестокого обращения с призывниками в армии.

В докладе отмечено также, что Приднестровье имеет репутацию транзитной точки для трафика женщин, которых перемещают в другие регионы для занятия проституцией. По мнению экспертов организации, в Приднестровье гомосексуализм является нелегальным, что также послужило поводом для негативных оценок.

Россия также оценена «Freedom House» как «несвободная страна». Политические права в РФ оценены в 6, а гражданские свободы – в 5 баллов.

Беларусь, как и в прошлогоднем обзоре «Freedom House», получила худшую оценку в категории «политические права» – 7 баллов, а в категории «гражданские свободы» – 6 баллов.

Грузия согласно отчету «Freedom House» признана «частично свободной», получив по обоим категориям оценку в 4 балла.

«Частично свободной» признана также Абхазия, получив за политические права и гражданские свободы одинаковую оценку в 5 баллов.

Южная Осетия экспертами «Freedom House» оценена как несвободная страна. Политические права в ЮО оценены в 7, а гражданские свободы – в 6 баллов.

Статус «частично свободной» с оценками по обоим критериям в 5 баллов получила Нагорно–Карабахская республика.

«Свободной страной» признана Украина. По мнению экспертов организации, политические права в этой стране оценены в 3, а гражданские свободы – в 2 балла. Чем ниже балл, тем лучше результат.

Румыния также получила хорошие оценки и признана «свободной страной». Политические права и гражданские свободы в Румынии оценены «Freedom House» одинаково – в 2 балла.

Россия наряду с Ираном, Венесуэлой и Вьетнамом включена в список стран, в которых за минувший год «авторитарное правление стало еще более репрессивным», говорится в докладе «Свобода в мире 2010: Глобальная эрозия свободы», подготовленном «Freedom House».

Основным критерием, по которому Россия снова попала в компанию «несвободных» стран, является количество убийств и прочих преступлений против личности независимых журналистов, правозащитников и гражданских активистов. По негласному убеждению западных правозащитников этими убийствами в России занимается непосредственно государство. Ветераны диссидентского движения и сотрудники дочерних западным российских НПО склонны разделять оценку коллегами России как «несвободной» страны.

Согласно отчету «Freedom House», уже четвертый год подряд число стран, где ситуация с политическими и гражданскими свободами ухудшилась, превышает число тех, где она улучшилась.

Неправительственная организация «Freedom House» была основана в 1941 году первой леди США Элеонор Рузвельт и бывшим кандидатом в президенты Уэнделлом Уиллки. Примерно на 80% «Freedom House» финансируется правительством США. Среди ее спонсоров значатся также несколько благотворительных фондов и правительство Нидерландов. C 1973 года организация ежегодно публикует отчеты «О состоянии свободы в мире».

Дата добавления: 2015-11-14