Тема 11 гарантии местного самоуправления

1. Понятие и виды гарантий местного самоуправления

2. Гарантии организационной самостоятельности

3. Гарантии финансово-экономической самостоятельности

4. Судебная защита права на местное самоуправление

1.

гарантии организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации согласно законодательству определяются и обеспечиваются государством в лице федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Система гарантий прав местного самоуправления, закрепляе-мая муниципальным правом, охватывает всю совокупность усло-вий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защи-ту.

Она включает: общие гарантии, к которым относятся эконо-мические, политические, духовные, и специальные (собственно юридические) гарантии.

1. Общие гарантии. Деятельность органов местного самоуправ-ления, реализация их прав осуществляется в определенных соци-ально-экономических, политических условиях, которые, выступая в качестве важнейших основ жизнедеятельности людей в обще-стве и государстве, могут оказывать как позитивное, так и негативное влияние на процесс самоуправления. Поэтому в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассмат-ривать те экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые:

служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления;

обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления;

создают реальные возможности для наиболее полной реализа-ции норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Экономической гарантией местного самоуправления служит экономическая система общества, в основе которой лежат прин-ципы:

свободы экономической деятельности, предпринимательст-ва и труда;

разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность; их равной правовой защиты и др.

Политические гарантии местного самоуправления -- это по-литико-правовой режим нашего государства:

система государст-венной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами госу-дарственной власти субъектов Российской Федерации;

народо-властие, осуществляемое на основе политического и идеологичес-кого многообразия непосредственно народом, а также через ор-ганы государственной власти и органы местного самоуправления;

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и сво-бод человека и гражданина и др.

Духовными гарантиями самоуправления выступают: система духовных ценностей и ориентации деятельности человека и об-щества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государ-ством исторических, культурных, национальных, а также мест-ных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления.

Специальные (юридические) гарантии местного самоуправ-ления представляют собой правовые средства обеспечения дея-тельности местного самоуправления, которые установлены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Кроме того, надо иметь в виду, что органы местного самоуправления принимают собственные нормативные акты, ко-торые также содержат правовые средства обеспечения деятель-ности местного самоуправления (положения, уставы о местном самоуправлении и др.).

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

организационную и материально-финансовую самостоятель-ность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

защиту прав местного самоуправления и создание благопри-ятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Важнейшим условием функционирования местного самоуправления является законодательно закрепленная система гарантий. Под гарантиями местного самоуправления принято понимать совокупность средств и условий, обеспечивающих реализации прав местного самоуправления.

Законодательное закрепление гарантий прав местного самоуправления позволяет действенно и эффективно реализовывать права граждан на местном территориальном уровне.

Статья 45 Конституции Российской Федерации гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Гарантии местного самоуправления закреплены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление гражданами права на местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. К таким правам в юридической литературе относятся <1>:

- самостоятельность местного самоуправления в пределах собственных полномочий (ст. 12 Конституции);

- право граждан осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления (ст. ст. 3, 32, 130);

- право граждан участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32);

- право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131);

- право граждан на участие в решении вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131);

- право граждан самостоятельно владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальной собственностью (ст. 130);

- право органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, решение иных вопросов местного значения (ст. 132);

- право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133);

- право органов местного самоуправления на наделение государственными полномочиями, но исключительно законом и с передачей материальных и финансовых средств (ст. 132).

Гарантии организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации определяются и обеспечиваются государством, как в лице его федеральных органов, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления.

Рассмотрим гарантии организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления.

Во-первых, местное самоуправление как форма народовластия упоминается в статьях 3, 12 Конституции РФ, которые относятся к главе 1 -≪Основы конституционного строя≫.

Во-вторых, в соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления.

В-третьих, на основании статьи 131 Конституции РФ структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно.

В-четвертых, органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

В-пятых, в соответствии со статьей 7 Федерального закона ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации≫ решения, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В-шестых, на основании статьи 48 Федерального закона ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации≫ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом

В-седьмых, органы местного самоуправления могут обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по мотивам противоречия данных решений законодательству в судебные органы в соответствии с правилами подсудности, установленными законами Российской Федерации.

В-восьмых, официальные предложения органов местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, которым эти предложения направлены.

В-девятых, при решении вопросов, связанных с изменением границы муниципального образования, преобразования, упразднения муниципального образования, необходимо учитывать мнение населения соответствующей территории.

В-десятых, в статье 9 Федерального закона ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации≫ закрепляется право муниципального образования иметь свою символику - герб, эмблему, флаг и другую символику, отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает (ст. 9), что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом.

Гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления выражаются в следующем:

1) Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции РФ). Статья 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет порядок распоряжения и управления муниципальным имуществом. В части 1 этой статьи установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 49).

2) Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. При этом порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет. Порядок приватизации муниципального имущества установлен в настоящее время в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

3) Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

4) Наличие муниципального бюджета является обязательным условием осуществления местного самоуправления. Органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Конкретизируя это конституционное положение, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и данным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 52).

Важной финансово-экономической гарантией местного самоуправления является выравнивание бюджетной обеспеченности различных муниципальных образований. Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. В целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован региональный фонд софинансирования социальных расходов.

Кроме того, в случае и порядке, предусмотренных федеральным и региональным законодательством, бюджетам муниципальных образований может быть предоставлена и иная финансовая помощь из федерального и регионального бюджетов в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

Федеральным законодателем предусмотрены ограничения при принятии определенных ("финансовых") нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Так, в ч. 12 ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Здесь следует отметить, что на рассмотрение представительного органа муниципального образования вносятся, конечно же, проекты нормативных правовых актов. Соответственно, заключение главы местной администрации дается на проект соответствующего нормативного правового акта.

Смысл этой процедуры заключается в том, что глава местной администрации, являясь ответственным за исполнение местного бюджета и финансовых обязательств, мог донести до инициаторов указанных проектов нормативных правовых актов и представительного органа муниципального образования в целом свою точку зрения на финансовую обоснованность проектов и тем самым воздействовать на принятие решения об одобрении либо отклонении таких проектов. Следует отметить, что для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения главы местной администрации, а не его содержание. Таким образом, правовое значение указанного заключения - консультативное. В то же время в заключении содержится необходимая для депутатов представительного органа информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия нормативного правового акта финансовое покрытие из средств местного бюджета.

А) Органы государственной власти обязаны передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий. Финансовое обеспечение переданных отдельных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации предоставление субвенций, выделяемых местным бюджетам, может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами отдельные государственные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений.

Статья 63 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулирует предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется федеральным законом о федеральном бюджете или законом субъекта РФ о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. При этом субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций.

Кроме того, Конституция РФ в ст. 133 устанавливает такую гарантию местного самоуправления, как право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Б) Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). В статье 9 Европейской хартии местного самоуправления установлено, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. В Российской Федерации перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Кроме того, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил порядок зачисления в местные бюджеты доходов от региональных налогов и сборов (ст. 58) и доходов от федеральных налогов и сборов (ст. 59).

В) Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации (ст. 64).

Судебная И иные правовые формы защиты местного самоуправления – это система правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений. К ним, в частности, относятся:

1) Судебная защита. В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним из элементов которого является местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое государством. Согласно ст. 78 ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления: органов государственной власти и государственных должностных лиц; органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; предприятий, учреждений и организаций; общественных объединений.

Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования, если ему отказано в государственной регистрации его устава. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан – жителей муниципального образования. Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений его органов и должностных лиц, предполагающий, в частности, соответствующее решение суда по этому вопросу;

2) Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. При этом закон предусматривает ответственность, которая наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам о необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социально-экономи-ческих и иных вопросов подлежат обязательному рассмотрению. По вопросам своей деятельности органы местного самоуправления обращаются также к предприятиям, учреждениям и организациям, которые обязаны рассматривать эти обращения;

4) Деятельность соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляется Прокуратурой РФ и Министерством юстиции РФ.

Муниципальные образования имеют возможность отстаивать свои интересы по вопросам местного самоуправления в Совете по местному самоуправлению при Президенте РФ;

5) федеральные и региональные Программы развития местного самоуправления, принятие которых предусматривают ст. 5 и 6 ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г.

6) право муниципальных образований Объединяться в союзы и ассоциации. Главная цель таких объединений (общероссийских, региональных, межрегиональных) – координация деятельности муниципальных образований, более эффективное осуществление своих прав и интересов. Ассоциации и союзы местного самоуправления подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.

Действующее законодательство, гарантируя местное самоуправление, закрепляет систему правовых мер, направленных на защиту прав и законных интересов местного самоуправления.

За юридической защитой органы местного самоуправления могут обращаться:

- в федеральные и региональные органы государственной власти (к должностным лицам);

- в федеральные суды, органы, исполняющие судебные решения;

- на предприятия, в учреждения, организации.

Правом на судебную защиту обладают на только органы местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.

Органами местного самоуправления активно используется право на судебную защиту, установленное ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления и гарантированное ст. 133 Конституции РФ.

Выделяют следующие группы гражданских исков, связанных с защитой прав граждан на местное самоуправление:

- по спорам, связанным с определением территорий муниципальных образований;

- по спорам, связанным с формированием органов местного самоуправления;

- по спорам, связанным с принятием уставов муниципальных образований;

- по спорам, связанным с определением статуса выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления установлена Гражданским процессуальным кодексом (ГПК РФ) и Арбитражным процессуальным кодексом (АПК РФ).

К решениям, действиям (бездействию) органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Дата добавления: 2015-11-14