Вопрос 14. Обжалование решений, действий (бездействий) таможенных органов

Статья 45. Право на обжалование

1. Любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если такими решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность.

2. Отказ лица от права на обжалование решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица недействителен.

Комментарий к статье 45

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения

Применительно к таможенной сфере это право конкретизировано в ст. 45 ТК РФ, в соответствии с которой любое лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если таким решением, действием (бездействием), по мнению этого лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена какая-либо обязанность. Право на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц служит важной гарантией защиты прав и интересов лиц, вступающих с таможенными органами в правоотношения в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Лицо может обратиться в государственные органы с жалобой, заявлением, иным обращением. Основное отличие жалобы от иных обращений состоит в том, что жалоба представляет собой обращение по поводу нарушенного права или законного интереса. Заявление же - это обращение лица по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением

Нормативные правовые акты ГТК России по своей правовой природе представляют собой решения таможенного органа и также могут быть обжалованы. Согласно п. 4 ст. 6 ТК РФ признание нормативных правовых актов в области таможенного дела не соответствующими ТК РФ осуществляется в судебном порядке, что не препятствует ГТК России учесть поступившее обращение и внести в обжалованный акт соответствующее изменение или дополнение.

В соответствии с прежней редакцией ТК РФ (ст. 405) право на обжалование было обусловлено наличием двух обстоятельств в совокупности:

- если лицо полагает, что обжалуемое решение, действие или бездействие ущемляет его права, свободы и законные интересы;

- если обжалуемое решение, действие или бездействие затрагивает лицо непосредственно и индивидуально.

В отличие от ст. 405 ТК РФ 1993 г. комментируемая статья относит к числу последствий, с которыми связана возможность обжалования, не только нарушение прав, свобод и законных интересов, но также создание препятствий к их реализации и незаконное возложение на лицо какой-либо обязанности. Одновременно законодатель отказался от закрепления критерия непосредственности как одного из условий для подачи жалобы на решение, действие (бездействие) в сфере таможенного дела, которое предполагает наличие причинно-следственной связи между принятым решением, действием (бездействием) и наступившими для лица неблагоприятными последствиями. Право на обжалование возникает в рамках правоотношений между двумя лицами - таможенным органом и лицом, в отношении которого принято неблагоприятное решение, и уравновешивает право таможенного органа принять такое решение. Предоставление права обжалования лицам, не являющимся участниками правоотношений с таможенным органом, противоречит природе правоотношений.

В качестве сравнения комментируемой нормы с международной практикой следует отметить, что Киотской конвенцией критерий непосредственности при обжаловании по таможенным вопросам предусмотрен. Так, согласно стандартному правилу 10.2 Генерального приложения право на обжалование имеет любое лицо, права и интересы которого непосредственно затрагиваются решением или бездействием таможенной службы.

Правовая регламентация права на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц сопровождается положением, в соответствии с которым отказ лица от такого права недействителен (п. 2 ст. 45 ТК РФ). Недопустимость отказа от права на обжалование - это общая гарантия, защищающая права лиц, подающих жалобу, закрепленная также в ГПК РФ (ст. 3) и в АПК РФ (ст. 4). Неправильно понимать указанное положение как обязывающее лицо во всех случаях подать жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, с которым оно не согласно. Не следует отождествлять эту норму и с процедурой отзыва жалобы, закрепленной ст. 53 ТК РФ, предоставляющей лицу право отозвать жалобу в любой момент до принятия по ней решения, по своей правовой природе схожей с отказом от иска. Недействительность отказа от права на обжалование означает, что любое соглашение, направленное на лишение лица возможности обратиться за защитой его нарушенных прав и свобод в вышестоящий таможенный орган или в суд либо на ее ограничение в какой бы то ни было форме, ничтожно и не влечет никаких правовых последствий.

Заинтересованное лицо вправе обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в сфере таможенного дела как непосредственно, так и через своего представителя.

Праву лица обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица корреспондирует обязанность соответствующего таможенного органа или суда принять такую жалобу к рассмотрению и вынести по ней одно из предусмотренных федеральным законом решений. О решении, которое принимается таможенными органами при рассмотрении жалобы, см. комментарий к ст. 56 ТК РФ.

Статья 46. Порядок обжалования

1. Решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд.

Подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, поданная в таможенные органы и в суд, арбитражный суд, рассматривается судом, арбитражным судом.

2. Порядок подачи, порядок рассмотрения и порядок разрешения жалоб, направляемых в суды и арбитражные суды, определяются законодательством Российской Федерации о гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах.

3. Порядок подачи, порядок рассмотрения и порядок разрешения направляемых в таможенные органы жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц устанавливаются настоящей главой и применяются в случае обжалования любых решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц, за исключением постановлений таможенных органов (должностных лиц таможенных органов) по делам об административных правонарушениях, а также иных решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в отношении которых предусмотрен специальный порядок обжалования.

Комментарий к статье 46

Право обжаловать в суд решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, равно как и право на государственную защиту нарушенных прав и свобод, гарантируется ст. 33, 45 и 46 Конституции РФ. Право физических и юридических лиц на обращение в суд за судебной защитой закреплено ГПК РФ (ст. 3) и АПК РФ (ст. 4).

Закрепляя основные способы обжалования, п. 1 ст. 46 ТК РФ предусматривает возможность досудебного и судебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (обращение с жалобой в таможенные органы и в суд). Однако по сравнению с обязательным безальтернативным двухступенчатым порядком обжалования, который был предусмотрен ТК РФ прежней редакции, устанавливается более демократичный - альтернативный порядок, в соответствии с которым лицо по своему усмотрению определяет, обращаться ли ему с жалобой непосредственно в суд либо сначала в таможенный орган, а потом в суд.

Выбранный лицом порядок обжалования не является для лица обязательным. В соответствии с абз. 2 п. 1 комментируемой статьи подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд. Во избежание принятия по одному спору двух решений законодатель предусмотрел и последствия изменения лицом выбора процедуры обжалования, отдав приоритет в принятии решения по жалобе суду. Такая же норма закреплена в ст. 30.1 КоАП РФ применительно к обжалованию постановления по делу об административном правонарушении. Обращение лица с жалобой аналогичного содержания в суд и принятие этой жалобы судом либо вынесение по ней решения являются в соответствии со ст. 52 ТК РФ основаниями для отказа в рассмотрении жалобы таможенным органом по существу.

Следует отметить, что Киотской конвенцией установлен обязательный досудебный порядок обжалования по таможенным вопросам. В соответствии со стандартными правилами 10.4 - 10.6 Генерального приложения предусмотрена подача первоначальной жалобы таможенной службе. В случае если жалоба оставлена последней без удовлетворения, заявитель имеет право на дальнейшее обжалование в орган, не зависимый от таможенной службы, и только после этого вправе обратиться в суд.

Пунктами 2 и 3 рассматриваемой статьи определена сфера действия главы 7 ТК РФ, за пределами правового регулирования которой остаются:

- процедура судебного обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц (в том числе осуществляемая после рассмотрения жалобы в административном порядке), которая должна быть единой для всех случаев обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц и которая регламентируется соответствующим процессуальным законодательством;

- порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в отношении которых установлен специальный порядок обжалования.

В частности, обжалование постановления таможенного органа по делу о нарушении таможенных правил и принятого по результатам его пересмотра решения осуществляется в соответствии с главой 30 КоАП РФ. Применение мер уголовной ответственности обжалуется согласно порядку, определенному уголовно-процессуальным законодательством. Порядок обжалования решений о привлечении должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности определен Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. N 1396

В практике таможенных органов возникает вопрос, в каком порядке могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц, принятые в ходе производства по делу о нарушении таможенных правил (при возбуждении дела, проведении по нему административного расследования, его рассмотрении и пересмотре вынесенного постановления). С одной стороны, КоАП РФ не предусматривает возможность и специальный порядок обжалования таких решений, действий (бездействия), в связи с чем не имеется препятствий для их обжалования в соответствии с главой 7 ТК РФ. Однако согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1.3 Кодекса установление порядка производства по делам об административных правонарушениях отнесено к ведению РФ. Таким образом, КоАП РФ является единственным законодательным актом, которым могут быть регламентированы порядок и основания отмены решений, действий (бездействия) при производстве по делу об административном правонарушении. Из этого не следует делать вывод о невозможности обжалования таких решений, поскольку это противоречило бы Конституции РФ. Представляется, что указанные жалобы должны рассматриваться вышестоящим таможенным органом с применением по аналогии правовых норм, регламентирующих наиболее схожие вопросы, но с учетом особенностей, вытекающих из предмета обжалования.

Статья 47. Порядок подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

1. Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа подается в вышестоящий таможенный орган.

Жалоба на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа подается в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это лицо, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган.

Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана как непосредственно в вышестоящий таможенный орган, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется.

2. Таможенный орган, на решение, действие (бездействие) которого или начальника которого подана жалоба, направляет ее в вышестоящий таможенный орган вместе с подтверждающими материалами в пятидневный срок со дня ее поступления.

В случаях, когда таможенный орган, получивший жалобу на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, не правомочен ее рассматривать, он обязан направить ее в трехдневный срок в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с настоящей статьей, с уведомлением в письменной форме лица, подавшего жалобу.

3. Жалоба на решение, действие (бездействие) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, подается в этот орган.

Комментарий к статье 47

Предусмотренный ст. 47 ТК РФ порядок обжалования предусматривает подачу жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы. Указанный порядок различается в зависимости от того, что является предметом обжалования. Так, решение, действие (бездействие) таможенного органа обжалуется в вышестоящий таможенный орган, а решение, действие (бездействие) должностного лица - в таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность) это должностное лицо. Исключение составляют решения, действия (бездействие) ГТК России и начальника таможенного органа, которые ввиду отсутствия у последних вышестоящего таможенного органа и вышестоящего должностного лица не могут быть обжалованы в соответствии с общим правилом. Жалоба на решение, действие (бездействие) ГТК России подается непосредственно в этот орган, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган. Положения комментируемой статьи корреспондируют положениям ст. 54 ТК РФ, определяющей компетенцию таможенных органов по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в сфере таможенного дела.

Предусмотренный порядок существенно отличается от закрепленного в ст. 407 ТК РФ прежней редакции и призван исключить возможность обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа вышестоящему должностному лицу. Это объясняется тем, что, принимая решение по жалобе и давая оценку обжалуемому решению, действию (бездействию), вышестоящее должностное лицо выступает не от собственного имени, а от имени таможенного органа. Кроме того, несомненным преимуществом такого подхода является то, что лицо освобождается от необходимости разбираться в порой весьма запутанной системе подчиненности должностных лиц таможенных органов.

Исходя из системы таможенных органов, установленной ст. 402 ТК РФ, жалоба на решение таможенного поста подается в таможню, на решение таможни - в региональное таможенное управление, а на решение регионального таможенного управления - в ГТК России. Подача жалобы в ненадлежащий таможенный орган, как правило, влечет направление ее для рассмотрения по принадлежности. Решением ГТК России отдельные таможни могут быть подчинены непосредственно Комитету (п. 1 Общего положения о таможне, утвержденного Приказом ГТК России от 10 октября 2002 г. N 1082). Так, таможнями центрального подчинения являются Внуковская, Шереметьевская, Энергетическая. Решения, действия (бездействие) этих таможен обжалуются в ГТК России, минуя региональные таможенные управления.

В соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 47 ТК РФ жалоба, подлежащая рассмотрению вышестоящим таможенным органом, может быть подана в этот орган как непосредственно, так и через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется. В первом случае вышестоящий таможенный орган направляет в нижестоящий таможенный орган запрос о предоставлении материалов, необходимых для рассмотрения жалобы по существу. Во втором случае нижестоящий таможенный орган, получивший жалобу, направляет названные документы одновременно с жалобой в соответствии с требованиями абз. 1 п. 2 комментируемой статьи. Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества. Подача жалобы через таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого или начальника которого обжалуется, позволяет сократить время рассмотрения жалобы, поскольку исключает направление запроса документов из вышестоящего органа, а кроме того, может быть удобна для лиц, не обладающих информацией о наименовании вышестоящего таможенного органа, его месторасположении и т.д. В случае недоверия со стороны участника внешнеэкономической деятельности к таможенному органу, принявшему обжалуемое решение, совершившему действие (бездействие), жалоба может быть подана в вышестоящий таможенный орган непосредственно. Выбор варианта подачи жалобы в вышестоящий таможенный орган не влияет на течение сроков рассмотрения жалобы, которые исчисляются со дня ее поступления в таможенный орган, правомочный рассматривать жалобу (в данном случае - в вышестоящий таможенный орган).

Абзац 2 п. 2 ст. 47 ТК РФ определяет порядок действия таможенного органа, не являющегося ни таможенным органом, которым или должностным лицом которого принято обжалуемое решение, совершено действие (бездействие), ни вышестоящим по отношению к нему таможенным органом (прежде всего имеются в виду случаи ошибочной подачи жалобы в ненадлежащий таможенный орган). В этом случае жалоба в трехдневный срок со дня ее поступления направляется в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с положениями ст. 54 настоящего Кодекса, с уведомлением об этом лица, обратившегося с жалобой, в письменной форме. Указанная норма преследует цель обеспечения реагирования на обращение лица в максимально короткие сроки.

Статья 48. Сроки подачи жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица

Жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев:

со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;

со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с настоящим Кодексом.

Дата добавления: 2015-07-11