Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/О.В. Врублев- Б98 екая и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. — 3-е изд., испр. и перераб. - М: Юрайт-Издат, 2004. - 838 с. 21 страница

Источник: Белов А.В., Демин СВ. Санкт-Петербург в бюджетной системе Россий­ской Федерации. СПб., 2002. С. 176.

Примечание:

1 - можно оставлять до 100% некоторых федеральных налогов, собранных на тер­ритории региона;

2 - индивидуальные соглашения по распределению налогов;

3 — федеральные расходы финансируются за счет федеральных налогов, собранных в регионе;

4 — право проведения индивидуальных взаимозачетов с федеральным бюджетом;

5 — создание золотого фонда для гарантии обязательств региона;

6 — индивидуальные соглашения по перечислению трансфертов и данными для их расчета;

7 - соглашения о -«минимальных бюджетах» и распределении налогов для их фи­нансирования;

8 - компенсации федерального бюджета для финансирования переданных регио­ну расходных полномочий;

9 — специальный федерально-региональный фонд финансирования целевых рас­ходов;

10 - финансирование федеральных расходов в регионе отделением федерального казначейства за счет собираемых федеральных налогов;

11 - финансирование региональных программ из федерального бюджета;

12 — право распоряжения доходами и расходами региональных отделений государственных внебюджнтных фондов, а также право назначения их руководи­телей.

Пункты 1-9 не применялись на практике, кроме республик Татарстан, Башкорто­стан и Саха (Якутия). Пункты 10-12 распростроняются на все субъекты РФ, незави­симо от существования соглашений. Источник: Russian Federation. OECD Economic Surveys 1999-2000. OECD, 2000. P. 122-123.

С принятием Бюджетного кодекса (БК РФ) распределение расходов по уровням бюджетной системы осуществляется на основе норм этого доку­мента. Прежде чем подробно остановиться на этом вопросе, рассмотрим основные формы и виды расходов, также регламентированные БК РФ.

Предоставление бюджетных средств может осуществляться в сле­дующих формах:

— ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

— средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физичес­кими и юридическими лицами по государственным или муниципаль­ным контрактам;

— трансфертов населению;

— ассигнований на осуществление отдельных государственных пол­номочий, передаваемых на другие уровни власти;

— ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной вла­сти и приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьше­нию бюджетных доходов;

— бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и др. обя­зательств);

— субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

— инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь созда­ваемых юридических лиц;

— бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам дру­гих уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

— кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;

— кредитов иностранным государствам;

— средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе го­сударственных или муниципальных гарантий.

В зависимости от экономического содержания расходы подразделя­ются на текущие и капитальные.

Текущие расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспе­чивающая текущее функционирование органов государственной вла­сти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, ока­зание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным от­раслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование, а также расходы бюджетов, не включенные в капи­тальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Капитальные расходы бюджетов — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в дей­ствующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; бюджетные кредиты на инвестиционные цели юридическим лицам; расходы на проведение ка­питального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством; расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; другие расходы бюджета, включенные в капитальные рас­ходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расхо­дов бюджета Российской Федерации.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформиро­ван бюджет развития. Порядок и условия его формирования определя­ются федеральным законом.

Функциональная структура расходов текущего бюджета и бюджета развития г. Москвы на 2002 г., %

В табл. 10.2.2 представлена структура расходов на текущее содержа­ние и расходов бюджета развития г. Москвы на 2002 г.

		Структура	Доля
		Общей	Расходов	Расходов	расходов
	Наименование расходов	суммы	на теку­	бюджета	на текущее
		расходов	щее содержа­ ние	развития	содержание в общей сумме расходов
1.	Государственное управление и местное самоуправление	2,7	4,2	0,5	91,9
2.	Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства		2,6	0,8	83,3
3.	Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу	0,2	0,4		100,0
4.	Промышленность, энергетика и строительство	1,7	2,4	0,8	32,6
5.	Сельское хозяйство и рыболовство	0,8	0,1	0,1	95,2
6.	Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия,стандартизация и метрология	U	0,8	1,5	43,4

Таблица 10.2.2

		Структура	Доля
		Общей	Расходов	Расходов	расходов
	Наименование расходов	суммы	на теку­	бюджета	на текущее
		расходов	щее содержа­ ние	развития	содержание в общей сумме расходов
7.	Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	5,6	6,5	4,4	68,3
8.	Развитие рыночной инфраструктуры	0,3	0,5		100,0
9.	Жилищно-комму]гальное хозяйство и градостроительство	22,2	15,3	32,3	41,0
10.	Предупреждение и ликвидация
	последствий чрезвычайных ситуа­	0,1	0,2	-	92,2
	ций и стихийных бедствий
И.	Образование	10,8	14,7	4,9	81,4
12.	Культура и искусство, кинематография		1,7	2,2	53,1
13.	Средства массовой информации	1Д	1,8		100,0
14.	Здравоохранение и физическая культура	9,5	13,2	4,1	82,6
15.	Социальная политика	7,8	12,9	0,3	98,2
Id	Обслуживание и погашение госдолга	2,5	4,2		100,0
17.	Мобилизационная подготовка экономики	-	-	-	100,0
18.	Прочие расходы	6,2	5,3	7,5	51,0
19.	Целевые бюджетные фонды	23,7	12,2	40,6	30,6
	20. ВСЕГО	100,0	100,0	100,0	59,5

Составлено по данным Закона г. Москвы от 23 ноября 2001 г. № 60 «О бюджете города Москвы на 2002 год».

После краткой характеристики форм и видов расходов бюджета рассмотрим существующую практику и проблемы распределения рас­ходов между уровнями бюджетной власти¹.

В БК РФ отсутствует понятие «расходные полномочия». Закрепле­ние бюджетных расходов по уровням бюджетной системы зафиксиро­вано в ст. 84 «Расходы, финансируемые из федерального бюджета»; ст. 85 «Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципаль­ных образований»; ст. 86 «Расходы, финансируемые исключительно из бюджетов Российской Федерации»; ст. 87 «Расходы, финансируемые

Более подробно познакомиться с содержанием и спецификой финансирования расходов разных видов и форм вы сможете, обратившись к гл. 10 БК РФ «Общие по­ложения о расходах бюджетов», гл. 3 «Бюджетная классификация», а также гл. 25 «Ис­полнение бюджетов» настоящего учебника.

исключительно из местных бюджетов». БК РФ регламентирует виды расходов, которые могут финансироваться из соответствующих бюджетов, однако не устанавливает принципы распределения рас­ходов по уровням бюджетной системы, не дает четкого разграниче­ния полномочий и ответственности органов власти разных уровней по осуществлению этих полномочий.

В западных странах при анализе распределения расходов по уров­ням бюджетной системы решаются три основных вопроса: какой уро­вень власти определяет и устанавливает эти полномочия, финансиру­ет расходы и обеспечивает выполнение этих полномочий. БК РФ не дает четкого ответа, могут ли региональные и местные власти сами оп­ределять и устанавливать состав и структуру бюджетных расходов и источники их финансирования.

В период плановой экономики в России существовали единые нормы бюджетных расходов, которые устанавливались союзным правительством по большей части бюджетных ассигнований и лежа­ли в основе составления бюджетов всех уровней. Государство уста­навливало цены и тарифы на транспорт, связь, жилищно-комму- нальное хозяйство и другие отрасли, которые неукоснительно долж­ны были соблюдаться. Однако в 1990-х гг. система бюджетных норм была во многом утрачена. Федеральное правительство отказалось от системы нормирования"бюджетных расходов в отношении регио­нальных и местных бюджетов. В настоящее время федеральное пра­вительство эти вопросы практически не регулирует, это право пере­шло к субъектам РФ. Федеральное правительство в основном пошло по пути установления минимальных социальных гарантий для насе­ления в виде минимального размера оплаты труда, минимального размера пенсий, суммы ежемесячных социальных пособий, в том числе и по безработице, минимального размера стипендий и др. Субъекты РФ при наличии источников финансирования могут уве­личивать размеры социальных гарантий, установленных федераль­ным правительством, но не у всех субъектов РФ имеются на это ис­точники финансирования.

Вопросы финансирования особенно актуальны при распределении расходов по уровням власти в Российской Федерации. Закрепленная БК РФ система распределения расходов по уровням бюджетов при­водит к тому, что их большая часть относится к совместному финан­сированию. Это значит, что отсутствует конкретное понятие субъек­та финансовой ответственности. Иллюстрация этого положения до­статочно детально представлена в предыдущем параграфе данной главы.

Анализ структуры расходов консолидированного бюджета РФ в 2001—2003 г. показывает, что национальная оборона, международная деятельность и судебная власть, обслуживание государственного дол­га, финансируемые только из федерального бюджета, составляют бо­лее пятой части расходов консолидированного бюджета. Часть расхо­дов — развитие рыночной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, содержание и строительство дорог регионального значе­ния — финансируется только из региональных и местных бюджетов. Их доля составляет менее 15%. Большая часть расходов консолиди­рованного бюджета финансируется совместно из бюджетов всех трех уровней. Причем это крупные и важные разделы расходов, такие как образование, здравоохранение и физическая культура, социальная политика. На их долю приходится около 70% расходов консолидиро­ванного бюджета. Из совместно финансируемых доходов на долю федерального бюджета приходится значительная доля расходов по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий — более 80%, фундаментальные исследования и содействие НТП — также более 80%, правоохранительную деятель­ность и обеспечение безопасности государства — более 70%. Эти рас­ходы, безусловно, общегосударственные, поэтому их доля в расходах консолидированного бюджета весьма значительна. Что касается соци­альных расходов, то их большая часть приходится на бюджеты субъектов РФ. Незначительна доля федерального бюджета в финан­сировании здравоохранении и социальной политики,хотя проведение социальной политики — это функция прежде всего федерального пра­вительства.

Рассмотрим далее распределение расходов между региональными и местными бюджетами, которое также осуществляется в соответ­ствии с БК РФ. В каждом субъекте РФ этот процесс имеет свои осо­бенности. Приведем некоторые данные по бюджету Республики Та­тарстан.

За счет республиканского бюджета в 2002 г., например, осуществ­лялось более 60% расходов консолидированного бюджета Республи­ки Татарстан, что говорит о достаточно высокой степени централиза­ции расходных полномочий на республиканском уровне. За счет рес­публиканского бюджета полностью финансируются расходы на фундаментальные исследования и содействие НТП, расходы целевых бюджетных фондов, так как они консолидированы в республиканском бюджете. Кроме того, за счет республиканского бюджета финансиру­ется более 90% таких расходов, как охрана окружающей среды, гид­рометеорология, картография и геодезия, предупреждение и ликви­дация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Весьма значительна — более 80% — доля республиканского бюдже­та и в финансировании расходов на правоохранительную деятель­ность и обеспечение безопасности государства, сельское хозяйство и рыболовство, финансирование промышленности, энергетики и стро­ительства. Анализ структуры расходов на образование показывает, что за счет республиканского бюджета финансируется в основном среднее и высшее специальное профессиональное образование, а так­же переподготовка кадров. На местные бюджеты целиком относятся расходы на дошкольное, общее и начальное профессиональное обра­зование.

Большая часть расходов на транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику, развитие рыночной инфраструктуры, жилищно-комму- нальное хозяйство, образование, здравоохранение и физическую куль- туру финансируется за счет средств местных бюджетов.

Как свидетельствуют данные табл. 10.2.3, преимущественно из го­родского бюджета Казани финансируются расходы на образование — 81,17%; культуру, искусство, кинематографию — 94,23%; здравоохра­нение и физическую культуру — 95,20%; социальную политику — 80,02%; полностью — расходы на транспорт, дорожное хозяйство, связь и ин­форматику. Всего расходы городского бюджета в консолидированном бюджете города составляют 70,97%, бюджетов городских районов 29,03 %. Такое соотношение (70-30,75-25%) достаточно типично для круп­ных городов с районным делением. Вместе с тем научные обоснования указанных пропорций, определяемых объемом расходных полномочий, отсутствуют.

Весьма важен следующий вопрос, связанный с распространением расходов по уровням власти: кто обеспечивает выполнение расходных полномочий? Устанавливая те или иные стандарты, нормативы, госу­дарство пытается проводить определенную социально-экономическую политику. В 1990-х гг. принималось значительное количество феде­ральных законов,указов, постановлений без достаточного финансового обеспечения. Обеспечение федеральных нормативных актов в большей степени возлагалось на региональные и местные власти. Региональные власти ближе к потребителям этих благ и услуг, могут лучше выпол­нить эти решения. Но при отсутствии финансирования многие регио-

ТПГ~

^ g

II

сл

О СО Г⁴ Г- оо I^s* g ео in

= | а?

S."

I*

⁴ с ■с

I I I

2 J2 Я

" ¹

о ¹ Ч!

£

.o

со го

3 <4 о < _ _______

го О О О СП'Г-.'«ТОЮО'ЧГО

ч? см о о го оо ш о о» оо сч I^s*

5в й о * о

S

УО

as* <»

I I I

-*г СО

Ю S 5

to OS *£

S я

ад £> — о

00 ^{М 14} |Ч

8 S ^к я

I I 1

см «о т оо

I СО СО t*» 1П СО

I ui is о ® -гГ е о

— -чГ •»-* о

>>

8 S?S3sl«-

СЧ

со

3?

<£> 03 fZ

~ о> «о К

- a 2

to £ Д СО CN ^UJ ^

О

ы >*

S g

_Со = Й

Is И

^a ilj

«Э 00 «15 Г' СЧ ип СО

О ri м Ю тн ^ о

gj ф 'Н О О o' Q

a SSjnSfSsfio'??

SP loe-rSta'l'

CN и-)

X

■>

2 о

2 §

I * I a

£

s

наивные и местные власти были не способны выполнять федеральные обязательства Задолженность федерального бюджета перед бюджетом субъектов РФ в 1990-е гг. была весьма существенной. Федеральное правительство погашало часть своей задолженности перед регионами, но в основном в безденежной форме.

Неденежные формы расчетов значительно ослабили бюджетную систему России. До настоящего времени федеральное правительство 1меет значительную кредиторскую задолженность перед бюджетопо­лучателями, часть которой ежегодно погашается. Например, в 2001 г. доля средств, выделенных на погашение кредиторской задолженности федеральных органов исполнительной власти, предусмотренной к по- ипению в счет текущих расходов, составила 6,7% расходов федераль- юго бюджета Правительство РФ пытается решать эти проблемы. На­пример, приостанавливается действие части законодательных актов Российской Федерации в связи с отсутствием источников финансиро­вания (на 2001 г. — по 43 пунктам).

В 2001 г. принято Постановление Правительства РФ от 15 августа Ю01 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Рос- зийской Федерации до 2005 года» (далее — Программа), в которой от­очены недостатки системы распределения полномочий и показаны пути их преодоления. В Программе отмечается, что нет четкого разгра­ничения полномочий и ответственности между органами власти раз- 1ых уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных пол- юмочий) ^[47] . При этом сохраняется регламентация нормативными акта- т федерального уровня бюджетных расходов, финансируемых из ггиональных и местных бюджетов, действует множество централизо- *анно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на гаметившуюся тенденцию к сокращению «нефинансируемых феде­ральных мандатов», на региональные и особенно местные бюджеты эедеральным законодательством возложены многочисленные соци- 1ьные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования БК РФ по возмещению дополнительных расходов терри­ториальных бюджетов не выполняются, широкое распространение по­учили судебные иски к органам власти субъектов РФ и местного са- юуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов К) исполнительным листам.

В результате органы власти субъектов РФ, особенно местного само­управления, не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накап­ливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолжен­ность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризация бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в обще­ственную инфраструктуру.

Предоставление органам власти субъектов РФ и местного самоуп­равления реальных расходных полномочий, сбалансированных с фи­нансовыми ресурсами, — ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

— четко разграничить на основе количественного анализа и единых принципов расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным,региональным и местным), сократив в макси­мально возможной степени сферу совместных (пересекающихся) пол­номочий;

— обеспечить самостоятельность органов власти субъектов РФ и местного самоуправления в управлении расходами соответствующих бюджетов;

— сократить, а в перспективе ликвидировать «нефинансируемые федеральные мандаты», предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

— законодательно определить порядок изменения разграничения рас­ходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджет­ных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставле­нии источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

В этих целях необходимо ввести в БК РФ понятие «расходные пол­номочия» — права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и до­ступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормати­вы, уровень и структуру расходов);

б) обеспечивать их соответствующими финансовыми средства­ми;

в) проводить адекватное финансирование общественных услуг.

Одновременно в БК РФ должно быть закреплено четкое и стабиль­ное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти, реали­зующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение.тер­риториальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных ус­луг);

3) соответствие степени заинтересованности общества и уровня власти (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

4) необходимость территориальной дифференциации (чем выше региональные или местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низовых уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

5) возможность концентрации бюджетных расходов, что, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

Предполагается, что в период реализации Программы наиболее су­щественными изменениями в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы могут быть:

а) обеспечение социальными выплатами и льготами отдельных категорий граждан, установленных федеральными законами, в ос­новном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании (возмещении) из бюджетов субъектов РФ за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и суб­сидий;

6) передача расходных полномочий по начальному профессиональ­ному, а также части среднего профессионального и высшего образова­ния (за исключение учебных заведений федерального или межрегио­нального значения) органам власти субъектов РФ;

в) завершение перевода финансовых обязательств по профессио­нальным (ведомственным) льготам учреждениям и организациям, находящимся в ведении федеральных органов власти, в федеральный бюджет;

г) существенное сокращение расходов региональных и особенно местных бюджетов на субсидирование жилищно-коммунального хо­зяйства (далее - ЖКХ). При этом общий объем средств на ЖКХ мо­жет возрасти за счет платежей населения, в том числе с возможным предоставлением из федерального бюджета целевой финансовой помо­щи регионам на выплату адресных жилищных пособий малообеспечен­ным слоям населения;

д) включение в сферу расходных полномочий муниципальных об­разований базовых общественных услуг (школьное образование, здравоохранение, культура и др.).

Дата добавления: 2015-10-21