Писанные конституции имеют ту важную выгоду, что они опираются не на
смутные прецеденты, которые могли иметь место при совершенно иных условиях,
а на ясный, известный всем текст закона. При переломах в народной жизни, при
переменах образов правления, что в историческом процессе составляет почти
неизбежное явление у всех прогрессирующих народов, они служат единственным
средством установить прочный законный порядок вещей. Однако, противники писанных
хартий правы,, когда они восстают против чисто теоретических построений, не
опирающихся на реальные общественные силы. Недостаточно перевести чужой устав
и объявить его законом государства; надобно знать, какие элементы будут призваны
к действию. Эти элементы должны быть подготовлены историей. В стране, где
издавна упрочились демократические учреждения, хотя н под сенью монархической
власти, новая конституция может быть утверждена на чисто демократических началах.
Таковы именно были условия в Соединенных Штатах по отторжении их от Англии.
Союзная конституция 1787 года составляет один из величайших памятников политической
мудрости. Все стороны вопроса, все подробности установлений были обсуждены
с изумительною прозорливостью и здравомыслием. Менее всего восторжествовали
тут крайние мнения. Вследствие этого, вышедший из этих прений основной закон
сделался краеугольным камнем американской свободы. Он выдержал даже такое
страшное потрясение, как междоусобная война за невольничество. Если Соединенные
Штаты, не смотря на все присущие демократии разлагающие элементы, остались
крепким и могучим государством, то нынешнее значительно извратившееся поколение
обязано этим мудрости своих предков.
При иных условиях, к политической жизни должны приобщаться прежде всего
зажиточные и образованные классы, которые одни способны заняться новым для
них общественным делом. Только когда политический порядок упрочился и вошел
в нравы, уместно постепенное приобщение к политическому праву нижних слоев,
по мере развития в них политических интересов и способностей. Преждевременные
демократические конституции столь же вредны, как и упорное сопротивление расширению
политического права. Задача политического законодателя состоит в том, чтобы
внимательно следить за движением общественной жизни, не забегая вперед, но
и не задерживая настоятельных требований, задача трудная, но в которой именно
и выражается прозорливость государственного человека.
На первых порах в особенности, весьма важно сохранение силы монархической
власти. Не следует воображать, что с водворением конституционного порядка
тотчас должно установиться парламентское правление, в том виде, как оно выработалось
в Англии из многовекового исторического процесса. В странах, вновь призываемых
к конституционной жизни, монархическая власть остается единственным историческим
учреждением, а потому она должна остаться твердым центром, около которого
группируются новые элементы. Монархии принадлежит руководящая роль в новой
политической жизни. Счастлива страна, в которой она умеет исполнить эту роль
благоразумно и твердо, имея в виду не выгоды собственной власти, а благо отечества.
Во Франции, ни Карл X, ни Людовик-Филипп, ни еще менее Людовик-Наполеон не
стояли на высоте своей задачи. Вследствие этого и утвердилась республика.
Кроме отличия основных законов и обыкновенных, весьма существенное значение
имеет отличие законов и постановлений (I, стр. 305). Последние, как было объяснено,
издаются правительственною властью и касаются единственно административной
области, а не гражданских и политических прав. Но так как нарушение полицейских
распорядков сопровождается наказаниями, следовательно касается личности и
собственности граждан, то необходимо знать, где именно лежат границы правительственной
власти. Этот вопрос имеет высокую важность главным образом в смешанных правлениях,
где законодательная власть и правительственная разделены. Здесь смешение этих
двух форм законодательства может вести к противоположным, но в обоих случаях
вредным последствиям. Там, где преобладает законодательная власть, как в Англии,
парламент завален второстепенными делами, с которыми он с трудом может справиться
и которые обыкновенно решаются слишком легко. Напротив, преобладание правительственной
власти ведет к тому, что право издавать постановления может сделаться в ее
руках могучим орудием притеснений. В неограниченной монархии смешение этих
двух видов законодательства тем обычнее, что законы и постановления одинаково
обсуждаются в бюрократическом собрании. Вследствие этого, наш Свод Законов
заключает в себе множество частей, которые собственно к законодательству не
относятся и для изменения которых сложные процедуры Государственного Совета
представляют значительные неудобства. Но тем важнее, при таких условиях, определить,
что именно требует законодательного обсуждения и что может быть предоставлено
решению правительственных властей. Иначе министерскою властью могут быть установлены
такие ограничения прав, которые. по существу своему, требуют закона, как это
и случается нередко в самодержавных государствах. Опасность увеличивается
тем, что для утверждения подобных постановлений может быть испрошено Высочайшее
повеление. Этим самым вопросы законодательного свойства отклоняются от своего
правильного пути и сводятся к порядку административных распоряжений. Право
неограниченного монарха заменять законодательный путь сообщаемыми министру
распоряжениями, конечно, не подлежит сомнению; но чем шире право, тем осторожнее
надобно им пользоваться. Таково требование здравой политики, имеющей в виду,
как общественное благо, так и выгоды самой власти.
Это приводит нас к вопросу о способах обсуждения законов. Мы видели,
что оно может быть двоякого рода: предварительное и окончательное (I, стр.
310).
Основательное подготовление законов составляет одно из важнейших требований
политики законодательства. Прежде всего надобно знать, действительно ли нужен
новый закон. Нередко дело идет дурно вовсе не потому, что закон нехорош, а
потому, что он исполняется не так, как следует, и люди, которым вверено исполнение,
на это неспособны или действуют превратно. Но именно главные исполнители всегда
считают себя правыми и сваливают вину на связывающий их закон. Избавиться
от стеснений составляет одно из самых сильных вожделений бюрократического
управления. Между тем, нет ничего вреднее, как частые перемены законов. Как
замечено выше, это производит шаткость всех общественных отношений. Поэтому,
прежде нежели касаться закона, надобно удостовериться, не пойдет ли дело лучше
при ином исполнении. Только лица, умело и добросовестно управляющие своею
отраслью, в состоянии судить, насколько она нуждается в реорганизации.
Но если даже выяснилась потребность перемены, нельзя приступать к ней
иначе, как с большою осторожностью. Нет ничего хуже легкомысленного законодательства,
которое хватается за все наобум, не изучивши ничего основательно. Легкомысленный
законодатель одержим презрением к старому и жаждою произвести что-нибудь новое,
блистательное. Он не останавливается ни перед чем; ему все кажется легко и
исполнимо. Между тем, всякий закон, который действовал в течении более или
менее продолжительного времени, связан с сложившимися под его охраной общественными
отношениями. Около него группируются известные интересы, вызванные доверием
к законодателю, и которых нельзя поэтому произвольно нарушать. Он связан и
с другими частями законодательства. Касаясь одной части здания, можно расшатать
остальные.
С другой стороны. следует избегать и противоположной крайности. Могучие
интересы нередко держатся законами, притеснительными в особенности для низших
классов. Чтобы побороть их, законодателю нужна решимость, которая обыкновенно
является только тогда, когда обстоятельства к тому вынуждают. В мирное время
законодательство склонно погружаться в рутину, а это ведет к тому, что впоследствии
его задача становится труднее. Нельзя, например, без некоторого изумления
читать протоколы заседаний различных тайных комитетов, которые собирались
в царствование Николая Павловича для обсуждения вопросов, касавшихся крепостного
права. Самые ничтожные ограничения помещичьей власти вызывали преувеличенные
опасения и встречали упорные возражения защитников старого порядка. Даже такой
самовластный монарх, как Николай I, отступал перед этою оппозицией. Результат
был тот, что шесть лет после его смерти пришлось крепостное право отменить
одним законодательным актом.
Осторожное отношение к законодательству тем важнее, чем глубже оно проникает
в частную жизнь и захватывает интересы, сложившиеся в течении многих лет.
В области чисто административной перемены совершаются относительно легко,
ибо здесь все находится в руках государства. Однако и тут есть отрасли, имеющие
громадное влияние, как на материальные, так и на духовные интересы народа.
К первым принадлежит, например, таможенная система, ко вторым народное образование.
Последнее, в особенности, требует весьма осмотрительной н последовательной
политики; здесь легкомысленные нововведения и, еще более, реакционные меры
или дергание взад и вперед могут произвести только хаос в молодых умах и подорвать
всякое уважение к закону и к авторитету власти. Но еще глубже затрогивают
многообразные интересы законы гражданские. Поэтому, всякая перемена их требует
крайней осторожности. Нет ничего легкомысленнее, как умозрительное составление
гражданских уложений, в роде того, как пытался делать Сперанский. Поэтому
и освобождение крестьян составляет одну из самых трудных задач государственной
жизни; правильное ее разрешение делает величайшую честь русскому законодательству.
Нельзя не обратить внимания и на то, что, приступая к изменению законов,
законодатель должен рассчитывать свои силы. Они необходимы, как для подготовления
мер, так и для исполнения. Чем важнее задача, тем более нужно щадить правительственные
силы, не раздробляя их, а сосредоточивая на одной цели, Поэтому, всего выгоднее.
когда законодательство идет постепенно от одной задачи к другой. Это н есть
обычный ход дел. Тут можно опасаться лишь того, что, погружаясь в рутину,
законодательство остановится в своей деятельности. Тогда приходится в короткое
время наверстать все упущенное н разом производить перемены по всем частям,
Это и составляет задачу периодов преобразований. Но подобные законодательные
перевороты обыкновенно сопровождаются или последующею реакцией или, по крайней
мере, более или менее продолжительным периодом законодательного покоя, в течении
которого новый порядок постепенно входит в нормальную колею.
Каков бы однако ни был ход законодательства, новый закон, во всяком случае,
требует тем большего подготовления, чем шире и важнее интересы, которые он
затрагивает. Для этого прежде всего нужно собирание материалов. Они состоят
в тщательно собранных статистических сведениях и в расспросе сведущих людей.
Надобно знать, насколько крепко старое и в какой степени подготовлено новое,
встретит ли закон сопротивление в укоренившихся порядках и обычаях и найдет
ли он нужные материалы для сооружения нового здания. В этом отношении всего
опаснее полагаться на чисто официальные сведения, добываемые бюрократическим
путем. Тут слишком часто господствует формальное отношение к делу, а нередко
и внимание к частным видам и удобствам правящих лиц. Из этого проистекает
официальная ложь, прикрывающая совершенно иное положение дел, нежели то, которое
выставляется на показ. Нам, Русским, хорошо известны мнимые статистические
сведения, собираемые через волостные правления или сочиняемые в канцеляриях
губернаторов, и официальные отчеты, в которых все обстоит благополучно, тогда
как действительность представляет картину совершенно противоположного свойства.
Образцом обстоятельного собирания сведений, необходимых для законодательных
работ, могут служить английские парламентские комиссии, которые расспрашивают
массу людей, заинтересованных в деле, и таким образом подготовляют драгоценный
материал, выясняющий вопросы не только для парламента и правительства, но
н для общественного мнения.
Иногда значительным пособием при издании новых законов служит сравнение
с иностранными законодательствами. Это полезно в особенности там, где требуется
ввести новые учреждения, для которых туземная жизнь не выработала надлежащих
материалов и которые однако в чужих странах достигли значительного совершенства.
Именно эти условия имели место у нас при введении нового судебного устройства.
Русская жизнь не выработала правильного, справедливого и пользующегося уважением
суда. Это составляет самое сильное осуждение нашего старого государственного
быта. А между тем, необходимые формы и гарантии правосудия были выяснены вполне,
как в теории, так и в практике других европейских народов. Для приложения
их к русской жизни не требовалось ничего, кроме достаточного количества образованных
людей, занимающихся правом. В Русской земле они нашлись, и дело получило совершенно
правильную постановку. удовлетворяющую общественным потребностям. Точно также
можно было руководиться чужими примерами в постановлениях о печати. Но там,
где преобразование глубже касалось народной жизни, законодатель не думал прямо
переносить на русскую почву чужие учреждения. Положение 19 февраля все вытекло
из внимательного изучения потребностей русской жизни. Правительство не довольствовалось
бюрократическими сведениями и орудиями; к участию в работах были призваны
лучшие общественные силы. Все было тщательно исследовано. обдумано и взвешено.
Поэтому оно составляет, можно сказать, лучший памятник русского законодательства.
Точно также и земские учреждения получили у нас своеобразный характер. При
общих основаниях и условиях общегражданского порядка, существующих во всех
современных европейских государствах. можно руководиться лежащими в основании
их началами; но приложение этих начал к местной жизни возможно только при
соображении ее особенностей. Иначе это будет здание, висящее на воздухе.
Когда материалы собраны, надобно редактировать закон. Это составляет
одну из важных частей законодательства. Первоначальная редакция всегда лежит
в основании всего дальнейшего хода суждений. Она возбуждает мысль и дает ей
известное направление. Все поправки исходят от существующего текста и приноравливаются
к нему. Мелочи нередко ускользают при дальнейшем обсуждении; точность языка
и выражений никогда не достигнется, если ее нет в первоначальной редакции.
Не достигнется и систематическая последовательность. которая нередко даже
нарушается вследствие позднейших уступок и поправок. Поэтому весьма важно,
чтобы редакция была поручена опытным юристам, знающим силу и значение каждого
слова и те разнообразные толкования, которым оно может подвергаться на практике.
Когда закон немногосложен, всегда лучше поручить редакцию одному лицу,
ибо только при этом условии достигается полная обдуманность и последовательность.
Для более обширных проектов необходимо несколько лиц, а для законов, обнимающих
целую отрасль, учреждаются многолюдные комиссии, распределяющие различные
отделы между своими членами. Такие комиссии должны однако составляться с большою
осмотрительностью. Многолюдство, вообще, имеет свои неудобства. При неизбежном
разноречии, трудно составить проект, имеющий внутреннее единство. Всего хуже,
когда в комиссию набираются всякого рода лица, которые своими мнениями только
затрудняют и осложняют дело; а так как окончательно решает большинство, то
при таком составе хорошо обдуманный проект может совершенно исказиться в редакции.
При многочисленной комиссии, всего выгоднее, когда в ней решительный перевес
получают немногие лица, которые ведут дело. Наконец, существуют и целые учреждения
с специальною целью подготовления законодательных работ. Таково было у нас
Второе Отделение Собственной Е. В. Канцелярии. Подобные учреждения страдают
однако существенными недостатками. Отрешенные от практического дела, они легко
впадают в рутину и формализм. Исходящее отсюда законодательство носит печать
отвлеченности и часто оказывается неприложимым. Поэтому, гораздо лучше вверять
первоначальное составление законов учреждениям, имеющим вместе и административный
характер и вследствие того соприкасающимся с настоящим жизненным делом. Таков,
например, во Франции Государственный Совет. Подобное учреждение, составленное
из опытных специалистов, решающее дела по всем отраслям управления и хранящее
общие начала и предания законодательства, которые оно не только вносит в закон,
но и поддерживает на практике, составляет лучшую среду для подготовления законодательных
работ. Французские кодексы служат тому наглядным примером.
Редактированный проект проходит, как сказано, через двоякую стадию обсуждения,
предварительную и окончательную. Предварительное обсуждение может быть техническое,
политическое и общественное. Первое имеет в виду подвергнуть проект критике
специалистов, близко знакомых с делом и способных указать его недостатки.
Когда самая разработка закона производилась в многолюдной комиссии, то здесь
же происходило и предварительное обсуждение. Если же проект составлен одним
или несколькими лицами, необходимо подвергнуть его обсуждению законоведов
н специалистов, которые должны рассмотреть его, как со стороны редакции, так
и со стороны приложения. В политическом же отношении закон рассматривается
в собрании высших государственных сановников, которым вверено управление.
Не всякий закон требует такого обсуждения; но оно необходимо для мер, имеющих
общее политическое значение.
Оба эти способа обсуждения не заменяют однако обсуждения общественного.
Закон имеет дело с интересами частных лиц, а потому надобно знать, как он
на них отзовется. Прежде всего он должен удовлетворять потребностям общества,
а бюрократы, отрешенные от жизни, часто не обращают на них никакого внимания.
Через это законодательство получает отвлеченный и рутинный характер; между
законодательством и народом нарушается естественная связь; самое доверие к
закону подрывается, когда голос общества не был услышан при его обсуждении
и новое постановление падает на него, как снег на голову, без всякого подготовления.
Приобщение общества к предварительному обсуждению проектов может принимать
различные формы: вызов экспертов, обсуждение в местных учреждениях, наконец
обсуждение в печати.
Первое может иметь чрезвычайно важное значение, когда правительство умеет
сделать путный выбор и дает мнению экспертов надлежащий вес и значение. Положение
19 Февраля 1861 года главным образом обязано своим успехом удачному выбору
лиц, вызванных из общества. Но нередко выбор экспертов оказывается чисто случайным
и произвольным. Иногда им даже не дают определенной программы, а предоставляют
разноречащей комиссии вырабатывать неизвестные меры. Случается и то. что люди,
вызванные для важного дела, полагают на него свое время и труд, а потом оказывается,
что все это потрачено даром и на их работы не обращено никакого внимания.
Подобный результат распространяет только общее неудовольствие и подрывает
всякое доверие к правительству.
Еще важнее обсуждение проектов в местных учреждениях. Это уже не случайный
набор лиц, а собрание людей, облеченных доверием общества и близко знакомых
с положением дел на местах, а потому способных указать на местные нужды н
дать в этом отношении самые полезные советы. При освобождении крестьян, у
нас были учреждены выборные комитеты для самой разработки первоначального
проекта. При такой крупной мере это имело свое значение, с одной стороны,
как приготовление общества к преобразованию, изменявшему весь его быт, с другой
стороны для выяснения задачи самому правительству, которое в этом отношении
блуждало еще во тьме. Но, вообще, подобный способ разработки законов имеет
весьма существенные невыгоды, которые и не замедлили оказаться. Проекты составляются
во множестве разных центров, а потому вовсе не соглашены между собою. Значительное
количество времени н работы пропадает даром, и в конце концов члены комитетов
остаются недовольны тем, что на их мнение не обращено должного внимания. При
обыкновенном ходе дел, гораздо лучше рассылать готовые уже проекты на обсуждение
постоянных местных собраний, которые могут высказать свои мнения и представить
возражения.
Менее полезно обсуждение проектов в печати, особенно там, где последняя
не связана с представительными учреждениями. В странах, где нет настоящей
политической жизни, печать обыкновенно имеет отвлеченный и односторонний характер.
Она мало знакома с местными нуждами и увлекается крайними мнениями, что, в
свою очередь, действует на представителей местностей, которые, вместо здравого
суждения, основанного на собственном опыте, поддаются общему потоку так называемого
общественного мнения, представляющего, в сущности, только мнения журналистов.
Однако, и при таких невыгодных условиях, печать служит единственною объединяющею
средой для мнения представителей различных областей, которые только через
нее могут обмениваться мыслями. Иногда может раздаться и голос независимого
человека, хорошо знакомого с делом, но не попавшего в местные собрания. Во
всяком случае, важно то, что голос печати, высказываясь громко, ни к чему
не обязывает; правительство может брать из него то, что ему нужно.
Еще важнее предварительное обсуждение вопросов в печати при представительном
правлении. Здесь печать имеет несравненно большее значение, ибо она связана
со всею политическою жизнью страны; она служит постоянным органом партий,
а потому может высказывать веское суждение. В особенности, предварительным
обсуждением вопросов в печати общественное мнение приготовляется к выборам,
которые для законодательных вопросов имеют решающее значение. В высшей степени
важно, чтобы общество предварительно знало, что ему готовят, и выбирало людей,
не закрывши глаза, а с ясным сознанием дела.
Это приводит нас к окончательному обсуждению законов, которое точно также
может быть правительственное или общественное, бюрократическое или парламентское.
Первое имеет ту значительную выгоду, что собрание составляется из людей опытных
и сведущих в государственных делах, что оно не увлекается духом партий, а
может зрело обсудить вопрос единственно с точки зрения общественного блага.
Но неисцелимый недостаток подобного обсуждения состоит все-таки в том, что
чисто бюрократическое собрание отрешено от жизни, не пользуется никакою независимостью
и не представляет надлежащих гарантий дельного обсуждения вопросов. Нередко
оно составляется из людей, отживших свой век н получающих покойное место,
где они могут ничего не делать. Чисто бюрократическое законодательство не
в состоянии приобрести доверие общества, а может ложиться на него удручающим
гнетом. Предварительное обсуждение проектов в местных собраниях и в печати
не в состоянии помочь этому злу. Тут возбуждается неизбежный антагонизм между
владычествующей бюрократией и местными органами. Последние жалуются, что на
их мнения не обращают должного внимания; они чувствуют потребность взаимного
обмена мыслей в общем собрании. В результате, вместо согласного действия центра
и областей, распространяется общее неудовольствие. Пример прусских провинциальных
чинов, установленных в 1823 году, служит тому наглядным доказательством.
Настоящее участие общества в законодательных вопросах возможно только
в общем представительном собрании. Здесь только общественные потребности находят
полное свое выражение; здесь, путем обмена мыслей, выясняются вопросы и приобретается
опыт, необходимый для обсуждения государственных дел. Но представительные
собрания, облеченные законодательною властью, имеют свои весьма крупные невыгоды,
на которые не следует закрывать глаза.
Прежде всего, они составляются из самых разнородных лиц, большинство
которых имеет весьма недостаточное понятие о тех делах, которые они призваны
обсуждать. А так как решающий голос принадлежит большинству, то понятно, что
закон, вышедший из такого обсуждения, никогда не может иметь той точности,
цельности и последовательности, какие требуются для законодательных работ.
Принятые большинством поправки нередко искажают самый смысл закона; во многих
случаях приходится идти на компромиссы; случайные впечатления заменяют основательное
изучение дела. При атом каждый депутат хочет выказаться перед публикой и избирателями.
Предлагаются ненужные поправки и произносятся бесконечные речи, тормозящие
дело и развивающие в обществе привычку к расплывчатой болтовне.
Привести к соглашению всю эту пеструю толпу возможно только одним способом:
надобно организовать партии, повинующиеся своим вождям. Но тут оказывается
зло иного рода: вместо общего блага, дух партии становится главною движущею
пружиной законодательной деятельности. Ниже мы подробно рассмотрим способы
действия партий н ту роль, которую они играют в представительном порядке.
Во всяком случае, партийное законодательство никак не может считаться образцовым.
Отсюда то замечательное явление, что в стране, где ранее всего утвердилось
парламентское устройство, законодательство представляет полный хаос не связанных
между собой и разноречащих постановлений, в котором разобраться может только
специалист. В новейшее время многое сделано для его улучшения; но каждый шаг
вперед требует неимоверных усилий. Английские государственные люди жалуются
на то, что нужна громадная масса самой напряженной работы, чтобы достигнуть
весьма ничтожных результатов. В последнее время зло даже усилилось, с одной
стороны вследствие того, что парламент завален массой работы, которой он не
в состоянии одолеть, с другой стороны вследствие того, что оппозиционные партии
стали прибегать к обструкции, то есть, к бесконечному затягиванию прений,
с целью задержать или провалить неприятный им закон. Далее этого дух партии
не может идти. Во Франции та же цель достигается беспрерывными запросами,
на которые тратится драгоценное время, между тем как нужные дела стоят.
При всем том, нельзя не обратить внимания и на другую сторону дела. Если
нигде нет такого сложного н запутанного законодательства, как в Англии, зато
нигде закон не стоит так твердо н не пользуется таким уважением. Он обязан
этим тем гарантиям, которые дают народу парламентские учреждения, в связи
с независимым судом. Закон не является здесь чем-то внешним и чуждым обществу;
он вырабатывается из самых его недр, сообразно с тем духом и направлением,
которые господствуют в народе. Партии попеременно стоят во главе управления
и понимают потребности власти н порядка. Они не пользуются своим преобладанием
для проведения притеснительных мер, зная, что им самим придется от них страдать,
когда они возвратятся в оппозицию. Здесь закон большею частью носит характер
компромисса; в этом состоит его недостаток, но в этом же и его сила. Он менее
последователен, зато более удовлетворяет обоюдным требованиям и более содействует
замирению.
Самая парламентская процедура, затрудняющая ход законодательства, имеет
свою выгодную сторону. Английские публицисты видят в медленности законодательной
деятельности добро, а не зло. В настоящее время в особенности, когда, вследствие
развития демократии, возродилась старая мания все регламентировать сверху
и всюду стеснять свободное движение сил, такая задержка может быть весьма
полезна. Не в избытке законодательной деятельности, а в установлении твердых
начал, дающих широкий простор свободной деятельности граждан, состоит истинная
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 39 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |