государственных служб, также призыва в армию, могут исходить только от Палаты депутатов, законы об амнистии и помиловании — только от Сената. Исключительным правом разработки и внесения проекта государственного бюджета пользуется правительство страны. Некоторые новейшие конституции Латинской Америки вводят даже специальные разделы, посвященные государственному бюджету, причем особо выделяют конституционную норму о том, что формулирование основных направлений проекта государственного бюджета является прерогативой исполнительной власти. Принятие государственного бюджета в его доходной и расходной частях — прерогатива законодательной отрасли власти, и президент в данном случае лишен права вето. Редкой конституционной особенностью является императивное назначение определенной расходной части бюджета. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что не менее 30% расходной части бюджета должно быть предназначено на нужды образования и ликвидацию неграмотности. Неоднозначны полномочия латиноамериканских законодательных органов по формированию других высших государственных органов, выборам некоторых должностных лиц и осуществлению контроля исполнительной власти. В компетенцию законодательных органов стран Латинской Америки входит официальное избрание президента и вице-президента страны при определенных условиях. Такие условия обычно оговариваются в конституциях и возникают тогда, когда ни один из кандидатов на эти должности не набрал требуемого законом большинства голосов или два кандидата получили абсолютно равное число голосов избирателей. В этом случае из двух кандидатов, набравших большинство или равное число голосов, конгресс путем тайного голосования избирает президента. Разумеется, это устанавливается при условии, что в конституции не оговорено проведение второго тура всеобщего голосования. В ряде стран конгрессу предоставлено право избирать состав верховного суда страны, причем в большинстве случаев кандидатуры на пост судей Верховного суда отбираются и представляются на рассмотрение конгресса правительством. В тех странах, где государство обладает правом активно участвовать в замещении постов высших религиозных должностных лиц, эта функция находится в ведении конгресса и, как правило, осуществляется исключительно конгрессом без вмешательства исполнительной отрасли власти. Конгресс в этом случае представляет на утверждение церковного руководства кандидатуры духовных лиц на посты архиепископа и епископов в соответствии с установленными правилами. Законодательному органу власти предоставлено право принимать отставку у действующего президента и назначать лицо для временного исполнения обязанностей, а также назначать вне- |
очередные президентские выборы. Причем законодательный орган может отказаться принять отставку президента, если сочтет мотивы его отставки неубедительными или не соответствующими общему политическому положению в стране. Функции законодательных органов по контролю за деятельностью правительства осуществляются в нескольких направлениях. К ним можно отнести участие конгресса в назначении некоторых должностных лиц, ратификации договоров, подписанных правительством, в проведении различных расследований деятельности высших правительственных чиновников. Официально это обосновывается тем, что конгресс может обязать членов кабинета министров отвечать на поставленные депутатами вопросы или давать объяснения по поводу результатов парламентских расследований. Таким правом обладают законодательные органы Боливии, Бразилии, Колумбии, Эквадора, Мексики, Панамы, Венесуэлы и некоторых других. Причем министры — члены правительства могут присутствовать на заседаниях конгресса по собственной инициативе, выступать с сообщениями, участвовать в дебатах, давать разъяснения, отвечать на вопросы депутатов и т. д. Конгресс со своей стороны правомочен делать министрам запросы в устной или письменной форме и требовать на них ответа в установленной форме. В латиноамериканской системе законодательной деятельности уже складывается такая практика, когда министры правительства довольно часто по требованию палат разъясняют мотивы своей деятельности, демонстрируют степень ее эффективности и в то же время сами активно участвуют в дебатах по ключевым аспектам законодательства. Это существенно отличается от североамериканской системы, где члены кабинета могут приглашаться только на специальные парламентские слушания постоянных комитетов конгресса. Регламентами законодательных органов власти предусматривается порядок участия в работе палат членов исполнительной отрасли власти. Прежде всего, министры правительства могут присутствовать и принимать участие в любом заседании палаты. Разумеется, они могут присутствовать на заседании палаты, если обсуждаются вопросы, имеющие отношение к деятельности их министерства. В этом случае они обладают самым широким правом выступлений на заседании палаты, могут задавать различные вопросы и т. п. Депутаты вправе требовать от любого министра объяснений по поводу деятельности его департамента. Если возникает такая необходимость, то сообщения министров представляются в письменном виде. Законодательные органы стран Латинской Америки обладают правом выдвигать против гтенов правительства и других высших должностных лиц государства так называемые официальные обвинения, которые должны быть поддержаны специальным большинством палат и могут привести к отставке данного |
должностного лица. Осуществление этой прерогативы законодательным органом власти — явление довольно редкое. Палаты законодательного органа власти имеют полномочия привлекать к так называемой политической ответственности высших должностных лиц государства при совершении ими различных правонарушений и должностных преступлений. К такой ответственности могут быть привлечены президент республики, члены правительства, сенаторы и депутаты, члены верховного суда и других высших судов, главы административных департаментов, генеральный прокурор, послы и другие высшие государственные служащие. Для применения наказаний палата депутатов после предварительного одобрения установленным законом большинством голосов и выполнения соответствующей процедуры, включающей обязательное заслушивание обвиняемого, обращается с утвержденными обвинениями в палату сенаторов. Сенат выступает в роли своеобразного суда присяжных, решая вопрос о виновности или об отсутствии таковой у обвиняемого. В случае отрицательного решения палаты депутатов или сената рассмотрение вопроса в отношении данного лица прекращается, но это не препятствует возбуждению дела по обвинению в совершении преступления после окончания срока пребывания обвиняемого в должности, так как данное решение палаты никоим образом не предрешает вопроса об основании обвинения. В случае положительного решения обеих палат обвиняемый передается компетентным властям, которые действуют согласно закону. Результатом политического осуждения высших государственных служащих палатами законодательного органа является официальное отстранение с должностей и постов, запрещение в дальнейшем занимать должности и посты либо запрещение выполнять поручения любого характера на государственной службе. Решения по обвинению высших государственных служащих, принятые палатами законодательного органа, обжалованию не подлежат. При наличии оснований для уголовного преследования обвиняемое лицо по решению законодательного органа отстраняется от должности и передается в распоряжение уголовного суда. Если суд выносит оправдательный приговор, оправданное лицо может вернуться к исполнению своих функций. Если суд выносит обвинительный приговор и речь идет о преступлении, совершенном в период выполнения должностных обязанностей, помилование осужденного не допускается. По гражданским делам, возбужденным против государственных служащих, а равно депутатов и сенаторов, специального решения палат не требуется. Уголовное наказание применяется в соответствии с действующим уголовным законодательством, и если совершение преступления принесло преступнику материальную выгоду или нанесло имущественный вред либо ущерб, то наказание должно устанавливаться в зависимости от полученной выгоды и необходимости возместить вред и ущерб, причиненный незаконными действиями. На депутатов и сенато- |
ров распространяются положения законов об административной ответственности государственных служащих, устанавливающих их обязанности в целях обеспечения законности, честности, добросовестности, беспристрастности и эффективности осуществления таковых. Возбуждение дела о привлечении к политическому суду палатами законодательного органа может иметь место в период выполнения должностных обязанностей, а также в течение последующего установленного законом срока (обычно в течение одного года). Соответствующее наказание применяется в течение года с момента начала указанной процедуры. Ответственность за преступления, совершенные депутатом или сенатором в период пребывания в должности, имеет место лишь в сроки, установленные уголовным законом, причем этот срок может различаться в зависимости от тяжести совершенного преступления. В странах с двухпалатной организацией парламента ратификация международных договоров является прерогативой верхней палаты — сената (по аналогии с американской системой). Латиноамериканские конгрессы имеют право объявления войны и заключения мира. Обычно это право они могут осуществлять квалифицированным большинством голосов. Временное использование вооруженных сил для отражения внезапного нападения на страну может осуществляться президентом в качестве главы государства, но с последующим созывом сессии парламента и утверждением данного решения. Законодательные органы стран Латинской Америки могут принимать специальные резолюции и заявления по внешнеполитическим проблемам. Законодательные органы власти имеют право осуществлять свои собственные внешние связи с парламентами зарубежных стран. Чаще всего эти контакты происходят путем обмена делегациями парламентариев, визитов отдельных депутатов в зарубежные страны. Такие визиты, как правило, способствуют усилению взаимопонимания между странами, установлению деловых взаимоотношений между парламентариями различных стран. |
Парламентская процедура. Законотворческая деятельность Парламентская процедура в латиноамериканских странах в основном заимствована из американской и частично французской практики. Обычно правила парламентской процедуры закреплены в регламентах, принимаемых самими законодательными органами. Редким исключением является закрепление отдельных положений парламентской процедуры текстами основных законов (Эквадор). Сессия правомочна, если присутствует более половины состава депутатов. Предусматривается наложение специальных наказаний для депутатов, отсутствующих на сессии без уважительных причин или без специального разрешения пред- |
седателя палаты. В двухпалатных законодательных органах предусматриваются совместные сессии обеих палат. Конституции обычно закрепляют перечень вопросов, которые могут рассматриваться и решаться только на совместных сессиях. Это такие вопросы, как принятие поправок к конституции, принятие отставки президента, вице-президента, назначение лица, временно исполняющего обязанности президента, предоставление чрезвычайных полномочий президенту, выборы судей верховного суда и ряд других. Законодательные органы осуществляют свои полномочия в течение определенного периода времени, зафиксированного в конституциях; их досрочный роспуск не предусмотрен. Общей же нормой является то, что законодательный орган выполняет свои функции в течение такого периода времени, на который он был избран. Чаще всего досрочный роспуск законодательных органов власти осуществлялся в результате государственных переворотов, после чего они не функционировали иногда в течение нескольких лет. В некоторых конституциях прямо предусмотрено участие президента страны в сессиях законодательного органа. Например, ст. 69 Конституции Мексики закрепляет положение о том, что при открытии очередной сессии Конгресса присутствует Президент Республики, который представляет письменный отчет об общем положении дел в государственном управлении страной. Регламентами палат большинства латиноамериканских стран предусмотрено обсуждение законопроекта в двух чтениях. В странах, где предусмотрено три чтения законопроекта (таких меньшинство), второе и третье чтение сводится только к формальному провозглашению названия законопроекта, а обсуждение по существу осуществляется только при первом чтении. Регламентами палат предусмотрена также возможность принятия законопроекта сразу после первого чтения. С этой целью возможно преобразование всей палаты в один постоянный комитет (так называемый комитет всей палаты) и принятие законопроекта без дополнительных формальностей. По законопроекту обычно проводится открытое голосование, если палата не постановит иное. Для избрания некоторых должностных лиц, особенно если конгресс в специально оговоренных случаях избирает президента или лицо, его замещающее, предусматривается проведение закрытого голосования. Обычные законопроекты по регламенту одобряются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Конституционные законы требуют одобрения большинства списочного состава палаты, если законом не предусмотрено квалифицированное большинство в 2/3 голосов. В двухпалатных законодательных органах одобренный одной палатой законопроект поступает на рассмотрение другой палаты, в которой процедура рассмотрения законопроекта и ее основные стадии повторяются. При этом вторая па- |
лата может принять или не принять законопроект, поступивший к ней на рассмотрение, внести исправления, добавления и т. д. Если вторая палата полностью отказывает в одобрении законопроекта, он не должен больше рассматриваться на данной сессии. Если вторая палата одобряет законопроект, но вносит в него свои поправки, то законопроект возвращается в палату, от которой он исходил, с изложением причин его частичного отклонения или изменения. Если палата — инициатор законопроекта соглашается с внесенными второй палатой изменениями, проект принимается окончательно. Если же палата не согласна с этими изменениями, тогда вступает в действие "принцип челнока", и палаты обсуждают внесенные поправки до тех пор, пока не будет найдено компромиссное решение. Каждая из палат вправе без участия другой принимать резолюции по хозяйственным вопросам, связанным с внутренним распорядком палаты; осуществлять связь с другой палатой и с исполнительной властью посредством комиссий, избранных из своего состава; назначать служащих секретариата палаты и устанавливать внутренний распорядок секретариата; принимать решения о внеочередных выборах для замещения вакантных мест членов палаты. Законопроекты, одобренные обеими палатами, передаются президенту для промульгации. Заключительная стадия законодательного процесса — опубликование акта в официальном издании за подписью президента. Закон считается официально вступившим в силу (если в самом тексте не оговорено иное) только после появления в официальном издании за подписью президента. Официальная доктрина при этом исходит из того, что закон может считаться действующим лишь после ознакомления с ним широких слоев населения. |
§ 5. Местное самоуправление Система местного самоуправления в Латинской Америке имеет длительную историю, восходящую к временам колониального периода, когда на местах были образованы органы управления, формируемые самим населением данной территориальной единицы, что гарантировало их независимость от центрального правительства. В современный период система органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением страны, одной из основных единиц которого является муниципия. На муниципии делятся штаты и провинции. Основные принципы муниципального самоуправления обычно регулируются основным законом страны — конституцией, а в федеративных государствах — Бразилии, Аргентине, Мексике и Венесуэле — также конституциями и законодательством штатов и провинций, которыми и определяется вся система мест- |
ного самоуправления, его компетенция, порядок формирования и взаимоотношений с центральными органами государственной власти и управления. Каждая муниципия управляется муниципалитетом, который избирается на установленный законом срок путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Население избирает обычно председателя, советника и других должностных лиц муниципалитета. По Конституции Мексики, например, все перечисленные члены муниципалитетов не могут быть переизбраны непосредственно на следующий срок, другие конституции таких запретительных норм не содержат. Между муниципалитетом и правительством штата или провинции не существует никаких промежуточных государственных органов. Законодательные органы штатов или провинций большинством в 2/3 голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любого из членов по одному из предусмотренных законами штатов серьезных оснований в любое время и при условии, что отстраняемые с должности имели достаточные возможности для представления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации муниципалитета или в силу отставки либо абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности, если согласно закону заместители не могут приступить к выполнению обязанностей членов муниципалитета и невозможно назначить новые выборы, законодательные органы назначают из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. Если один из членов муниципального совета досрочно прекращает выполнение своих обязанностей, его место может занять заместитель, который избирается одновременно с муниципальным советником и пребывает в должности оставшийся срок. Муниципии имеют права юридического лица й в соответствии с законом самостоятельно распоряжаются своим имуществом. В рамках своей компетенции муниципальный совет уполномочен издавать постановления, административные циркуляры и положения общего характера. В своем ведении муниципальный совет обычно имеет различные службы, ответственные за жизнеобеспечение населения соответствующей муниципии: службы торговли и центров снабжения питьевой водой, канализации, очистки мусора, транспорта, общественного порядка, благоустройства улиц, парков, садов и любые другие, организованные в соответствии с законодательством штата или провинции с учетом административно-территориальных и социально-экономических условий данной муниципии, а также ее административных и финансовых возможностей. Муниципии одного штата для более эффективной деятельности указанных служб по предварительной договоренности между своими советами могут объединяться и координировать свои действия. |
Муниципии обладают значительной экономической самостоятельностью в социально-экономической области, в частности, они могут самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от принадлежащего им имущества, а также налогами и другими поступлениями, которые устанавливаются законодательными органами в пользу муниципий, и поступлениями из центрального бюджета на нужды местного самоуправления. Вместе с тем законодательные органы штатов принимают законы о доходах муниципалитетов и проверяют их финансовые отчеты, при этом бюджеты расходов могут быть приняты муниципалитетами только на основе находящихся в их распоряжении доходов. Муниципии в пределах установленных в отношении их законов имеют право разрабатывать, утверждать и реализовывать систему районирования и планы развития муниципального хозяйства, участвовать в создании своих территориальных резервов и управлять ими, контролировать использование находящейся в их ведении земли и осуществлять общий надзор за ней, выдавать лицензии и разрешения на строительство, получать доходы с предприятий и служб муниципальной собственности, осуществлять другую экономическую деятельность. Органы местного самоуправления в странах Латинской Америки не могут непосредственно заниматься политической деятельностью или принимать политические решения, хотя в их ведение входит выдача разрешений на проведение митингов, шествий, демонстраций и собраний в общественных местах, а также поддержание общего порядка во время проведения названных мероприятий. Для этих целей обычно используются силы муниципальной полиции, непосредственно подчиненные муниципальным органам. Особенностью муниципального управления Бразилии, например, является, в отличие от других латиноамериканских государств, закрепление в Конституции 1988 г. оснований для осуществления вмешательства штатов в дела муниципалитетов и назначение правительством штатов своих уполномоченных (интер-венторов), которым на определенный срок может быть передано управление муниципией с одновременной приостановкой деятельности муниципального совета. |
Глава 25. Конституционное право арабских стран и Израиля |
§ 1. Факторы, влияющие на конституционное право арабских стран Весь Арабский представляет собой весьма подвижную в политическом плане структуру в силу неустоявшегося характера процессов развития и общественной эволюции, аморфности участвующих в них политических и социальных сил, наличия значительных племенных традиций в недрах общества, что накладывает специфический отпечаток на политическое и государственно-правовое развитие этого региона. Конституционный процесс в арабских странах также обладает рядом особенностей, которые носят разноплановый характер. Одни из них отражают общие закономерности развития политической системы в арабских странах и в большей или меньшей степени присущи всем странам региона; другие обусловлены спецификой исторического и социально-экономического развития каждой страны. Следствием повсеместной незавершенности политических структур является распространенная практика принятия конституций без участия высшего представительного органа в силу отсутствия такового либо сильной ограниченности его полномочий. Так, многие конституции и конституционные акты в арабских странах принимались органом типа революционного совета (временная Конституция Ирака 1970 г., конституционные Декларации Ливии 1969 г. и ЙАР 1974 г. и др.), большинство конституций в монархиях введены в действие единолично правителем (временный Основной закон Катара 1972 г., Конституция Омана 1996 г. и др.). В ряде стран региона, где в момент принятия конституций также отсутствовал парламент, они принимались иными способами. К примеру, в Кувейте и на Бахрейне одобрение проектов конституций, разработанных правительством, было поручено специально созданным конституционным ассамблеям. Эти конституции вступили в силу с момента созыва Национального собрания. Довольно широкое распространение в арабских странах получил конституционный референдум. Его проведение не зависит от того, есть ли в стране парламент. Так, в Марокко проекты всех трех конституций (1962, 1970, 1972 гг.) принимались при отсутствии парламента. Однако, будучи подготовленными правительством (по существу — Королем), они. выносились последним непосредственно на референдум. В ряде стран конституционный референдум сочетался с необходимостью одобрения проекта кон- |
ституции парламентом. Такой порядок был введен, в частности, конституциями АНДР 1963 г., АРЕ 1971 г. и т. д. Накануне получения независимости большинство стран Арабского Востока представляли собой феодальные или полуфеодальные общества. Несмотря на различие юридических форм зависимости от метрополий (Сирия, Ливия являлись подмандатными территориями; Кувейт, Марокко — протекторатами; Алжир и Тунис — колониями, а Египту, Ираку и Ливану была формально предоставлена независимость), все эти страны фактически оставались колониями или полуколониями. В договорах с метрополиями были закреплены положения, серьезно ущемляющие суверенитет этих стран. Отражением полуколониальной зависимости ряда стран явился факт принятия в них конституций еще в период между двумя мировыми войнами (Конституция Египта 1923 г., Ирака 1924 г., Ливана 1926 г., Трансиордании 1928 г., Сирии 1930 г., Кувейта 1939 г.). При этом в период господства европейских колонизаторов конституции составлялись лишь по западноевропейским образцам (Конституция Египта, например, была составлена по образцу Бельгийской Конституции 1831 г., Конституция Ливана копировала Конституцию Франции 1875 г., Иракская Конституция синтезировала положения ряда европейских конституций и т. д.). Эти конституции отражали известный компромисс между национально-освободительным движением в этих странах и конституционными принципами капиталистических государств. Соотношение сил между ними отражалось в характере взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Так, сильная и независимая от парламента исполнительная власть была удобным орудием политики, проводимой метрополиями. Напротив, расширение прав законодательной власти соответствовало интересам национально-освободительных сил. Из всех указанных конституций только ливанская (1926 г.) с многочисленными поправками действует и в настоящее время. Традиционной формой правления в странах Арабского Востока была монархия, причем монархии чаще всего имели абсолютно-теократический характер. Абсолютные монархии сохранились и после завоевания независимости в королевстве Саудовская Аравия, в княжествах Аравийского полуострова (Оман, входящие в ОАЭ эмираты). В других арабских странах после освобождения образовались конституционные монархии (Египет до 1953 г., Тунис до 1957 г., Йемен до 1962 г., Ливия до 1971 г., Иордания, Марокко, Кувейт, Бахрейн). В этих странах были приняты конституции, провозглашено создание парламентов. Однако в ряде стран, поскольку конституции были "дарованы" правителями, были зафиксированы положения о том, что вся власть исходит от монарха. Таким образом, парламентаризм остался во многих странах лишь внешним прикрытием абсолютизма, не говоря уже о том, что типичной для этих стран ситуацией стал роспуск парламентов и отсутствие их созыва в течение многих лет. В некоторых |
других странах (Марокко, Ливия, Иордания и др.) до настоящего времени действуют правовые нормы мусульманского законодательства, основным источником права считается Коран. (Одним из проявлений действия религиозного фактора в монархиях является запрет деятельности политических партий, подрывающих единство мусульманской общины [уммы].) В большинстве арабских стран конституционное развитие начинается только после второй мировой войны с закрепления в первых конституциях, принятых в 50—70-х годах, факта достижения политической независимости (Алжир, Тунис, Марокко, НДРЙ, Ливия и др.). А в феодально-абсолютистских монархиях первые конституции были приняты всего несколько лет назад (в Саудовской Аравии в 1992 г., в Омане в 1996 г.). В условиях незавершенной социально-политической структуры и экономической многоукладное™ в арабских странах армия зачастую являлась единственной силой (к тому же вооруженной), способной организовать национально-освободительное движение, а затем и возглавить молодое государство, что в дальнейшем обусловило ее роль в политической системе арабских стран и было закреплено в конституциях. Так, в Конституции Алжира 1976 г. армии был посвящен целый раздел, на армию возлагалась обязанность участвовать "в развитии страны и строительстве социализма". С другой стороны, борьба внутри военной элиты приводила к череде военных переворотов (особенно это было характерно для политического развития Сирии). Политическая нестабильность в странах региона отражается и в конституционной нестабильности. Спецификой арабского региона является распространение чрезвычайного порядка отмены конституции, когда она утрачивает силу в результате государственного переворота. Обычно каждый такой переворот закрепляется принятием новой конституции. Примером могут служить свержение монархии в Египте (1952 г.), Ираке (1958 г.), Йемене (1962 г.), Ливии (1969 г.), "исправительное" движение в Алжире (1965 г.) и т. д. В настоящее время в арабских странах действует только 3 относительно "старых" конституции (Ливана 1926 г., Иордании 1952 г., Туниса 1959 г.) с внесенными многочисленными поправками и дополнениями. В других странах региона принималось по нескольку конституций (в Сирии — 12, Египте — 5, Марокко — 4 и т. д.). Результатом быстро меняющейся политической ситуации в арабских странах является наличие временных конституций, действие которых предполагается в рамках относительно короткого переходного периода. Временные конституции принимались в Египте (1958 и 1964 гг.), Кувейте (1962 г.), Судане (1964 г.), Сирии (1969 г.) и т.д. Многие временные конституции действуют до настоящего времени (в Катаре с 1972 г.). В Ираке переходный период, необходимый для принятия постоянной конституции, длится уже 40 лет: с 1958 г. здесь было принято 4 конституции: 1958, 1964, 1966 и 1970 гг., причем все — временные. |
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 36 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |