руются конгрессом в нормативные акты, обладающие высшей юридической силой. Президенты латиноамериканских стран часто используют такую форму осуществления законодательной инициативы, как законопроекты "пор энкарго", т.е. законопроекты, вносимые отдельными депутатами, но по поручению президента. Естественно, что такие законопроекты принимаются конгрессом без особых трудностей. Законопроекты "пор энкарго" традиционно составляют от 30 до 50% всех вносимых в конгресс законопроектов. Исключительной прерогативой президента является внесение законопроектов по вопросам бюджета страны, учреждения новых административных должностей, увеличение жалованья правительственным служащим, изменений в организации вооруженных сил и др. Для ускорения прохождения законопроекта президент может объявить его "срочным", что обязывает соответствующую палату принять решение по законопроекту в срок до 30 дней. Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительные полномочия по подписанию принятых законодательным органом власти актов. Президент может наложить вето на законопроект, принятый конгрессом и направленный ему на подпись. Время, в течение которого президенту предоставлено право наложить вето на законопроект, обычно колеблется от 8 до 10 дней. Вето президента может быть преодолено абсолютным большинством членов каждой палаты законодательного органа. Если президент отклоняет законопроект по причине его неконституционности, а конгресс настаивает на его принятии, то законопроект направляется в верховный суд, который и дает свое окончательное заключение в течение не более 6 дней. Полномочия президентов в странах Латинской Америки в области внешней политики довольно обширны. Они осуществляют общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой, ведут международные переговоры и заключают межгосударственные договоры, решают вопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают верительные грамоты у аккредитованных при них послов, принимают решения об установлении дипломатических отношений, о вступлении в международные организации и т. д. Поскольку кабинет министров — это простой исполнитель воли президента, на практике решение всех ключевых вопросов внешней политики страны является прямой прерогативой только президента, что предопределяет его господствующее положение во всем внешнеполитическом механизме. В области международных отношений глава государства — президент — провозглашается высшим представителем страны и в этом качестве не нуждается в получении специальных полномочий. Следует отметить одну специфическую особенность некоторых латиноамериканских конституций, которые запрещают президенту покидать государственную территорию без специального, официально оформленного разрешения законодательного органа |
власти, когда выезд президента за границу без официальной санкции конгресса рассматривается как халатное оставление им своего высокого государственного поста. |
§ 4. Законодательные органы |
Место законодательных органов в системе органов власти Конституции большинства латиноамериканских стран, как старые, так и новейшие, определяют и закрепляют в правовой форме важную роль законодательных органов власти, предполагая, что путем принятия законодательства они должны определять политику государства, являться центром всей системы государственных органов; декларируют те начала, на которых должны быть построены государственные органы. Но конституционный и фактический статус законодательных ассамблей в странах Латинской Америки до недавнего времени настолько расходился, что реальное представление об их действительной роли мог дать лишь анализ всех основных факторов, воздействующих на законодательные органы власти. В период существования диктаторских режимов законодательный орган иногда сохранялся, но ему отводилась особая роль в политической системе. Например, за время правления диктатора X. Гомеса в Венесуэле было принято семь конституций (1909, 1914, 1922, 1925, 1928, 1929 и 1931 гг.). Все они отводили своеобразное место конгрессу, который должен был олицетворять некоторые атрибуты "представительной демократии". Формально конгресс был наделен полномочиями утверждать все эти многочисленные конституции, принимать другие законы и избирать президента. Но фактически конгрессу отводилась роль канцелярии, которая лишь штамповала решения, навязываемые диктатором и угодные только ему. В целом нет сомнения в том, что роль законодательных органов стран Латинской Америки в системе государственных органов традиционно относительно слабая по сравнению с той, что играли и пока еще продолжают играть в этой системе президент и правительство. Объясняется это различными факторами общественно-политической жизни латиноамериканских стран — социально-экономического, политического и исторического характера. Определенным образом сказалось здесь и отсутствие в колониальный период их истории самостоятельных законодательных органов, длительное господство диктаторских режимов, незначительное развитие парламентских традиций и т. п. Выдвигаемая зарубежными исследователями в качестве основной теория о верховенстве парламента в странах Латинской Америки на практике не подтверждалась, что вынуждены были |
признавать и многие исследователи. Так, например, американские политологи В. Пирсон и Ф. Джилл, характеризуя роль законодательных органов власти в латиноамериканских странах, в свое время отмечали: "Несмотря на то, что конституционные системы стран Латинской Америки учреждают легислатуру с полномочиями издавать законы и определять государственную политику, конгресс реально не является центром политической жизни этих государств. В Латинской Америке теория превосходства законодательного органа не более чем фикция". Относительная слабость законодательных органов, конечно, не означала, что они полностью утратили свои полномочия и их значение в системе государственных органов было сведено к нулю. Однако сильная президентская власть, прямое участие президента и правительства в законодательном процессе, способы давления правительства на законодательный орган.власти — все это в значительной степени ограничивало и ограничивает полномочия этого органа, резко снижая его роль как представительного учреждения, которое должно определять основы всей государственной политики, как это и предусмотрено многими конституциями. Достаточно отметить, что в абсолютном большинстве стран Латинской Америки правом созыва специальных сессий законодательных органов власти по-прежнему обладает президент. Правовыми нормами и сложившейся политической практикой специально устанавливается, что законодательство, осуществляемое конгрессом, должно следовать направлениям, намеченным и определяемым в президентских посланиях. Иными словами, законодательная деятельность конгресса фактически привязана к установкам и политическим направлениям, навязываемым исполнительной властью. В настоящее время было бы слишком упрощенным считать, что законодательные органы латиноамериканских стран выступают в роли так называемых "каучуковых" учреждений, которые только штампуют решения, предлагаемые президентом и его правительством. В условиях неуклонно растущей демократизации политического режима, перехода в ряде стран президентской власти в руки демократически настроенных прагматиков большинство законодательного органа может сыграть свою решающую роль, препятствуя или, наоборот, способствуя осуществлению радикальных социально-экономических и политических реформ, продиктованным общим ходом исторического развития. В качестве примера укажем на процессы демократизации в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Никарагуа, Перу, Панама и др. Немалая роль в этом процессе принадлежит законодательным органам власти. И совершенно очевидно, что их роль в странах Латинской Америки постепенно меняется. Из "каучуковых" учреждений они превращаются в работающие органы, зачастую способные соревноваться с президентской властью по силе воздействия на общественное мнение, а следовательно, на всю внут- |
риполитическую жизнь страны. И хотя очевидно, что институт латиноамериканского "суперпрезидента" еще очень силен и ему нет пока серьезной государственно-правовой альтернативы, законодательные органы власти стран Латинской Америки все же набирают опыт демократической парламентской процедуры, активно выходят из состояния прямого подчинения сильной президентской власти, привлекая к своей деятельности внимание широких слоев общества, при этом активно заимствуя опыт развитых демократических государств и внося в мировой демократический процесс свое национальное, чисто латиноамериканское. Органы законодательной власти стран Латинской Америки, безусловно, стремятся играть ведущую роль в системе государственных органов, пытаясь определять основы государственной политики. Эта тенденция, по всей вероятности, будет доминировать и в последующие годы, поскольку поворот в сторону установления в Латинской Америке новых диктаторских режимов в их старом, традиционном варианте просто невозможен. Разумеется, политическая динамика латиноамериканских стран может довольно существенно меняться в зависимости от изменений в расстановке политических сил, что определяется нестабильностью экономической и политической ситуации в абсолютном большинстве стран этого региона. |
Структура Структура латиноамериканских законодательных органов в максимальной степени приспособлена к осуществлению посредством законодательства воли правящих групп. В регионе существует как однопалатная, так и двухпалатная организация законодательных органов. Однопалатные законодательные органы образуются в Коста-Рике, Гаити, Гватемале, Сальвадоре, Гондурасе, Панаме, Парагвае и, как правило, называются Национальная или Законодательная ассамблея. Законодательные органы такой структуры существуют в основном в небольших слаборазвитых странах Латинской Америки. Часто на практике они выступают там в роли откровенного придатка сильной президентской и правительственной власти (Гватемала, Гондурас, Гаити, Парагвай). В подавляющем большинстве латиноамериканских стран парламент имеет двухпалатную структуру и часто именуется Национальным конгрессом. В первую очередь бикамерализм присущ федеративным государствам (Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла). Он был откровенно заимствован у Соединенных Штатов Америки, скопирован с американского Конгресса и функционирует во многом по его меркам. Законодательные органы власти стран Латинской Америки формируются на основе конституционных норм, специальных избирательных законов и складывавшихся годами обычаев. |
Порядок формирования Общепризнанной конституционной нормой является то, что голосование признается одновременно и правом и обязанностью гражданина, причем избирательное право является всеобщим, свободным, тайным и прямым для избрания законодательных органов. В соответствии с конституционными положениями активным избирательным правом обладают граждане, мужчины и женщины, достигшие 18-летнего возраста, обладающие политической дееспособностью, т. е. не лишенные по решению суда каких-либо гражданских прав, в том числе права голоса, зарегистрированные в избирательном списке. При этом в понятие обязательности голосования включается следующее: зарегистрироваться в избирательном списке; выполнять в обязательном порядке и безвозмездно избирательные функции, в том числе при необходимости участвовать в работе по проведению выборов (отказ может быть допустим лишь тогда, когда он обоснован уважительной причиной или чрезвычайными обстоятельствами, доказанными заинтересованным лицом в органе, который распорядился о его назначении); голосовать на выборах в избирательном пункте по месту жительства. Права избирать лишаются в случаях: привлечения к уголовной ответственности за преступление, влекущее за собой отбывание наказания в виде лишения свободы, начиная с момента выдачи приказа о взятии под стражу; лишения в судебном порядке прав или пребывания в государственных или частных приютах для наркоманов или душевнобольных; решения о бродяжничестве или постоянном пьянстве, вынесенного в предусмотренном законом порядке, если впоследствии не было восстановления в правах; уклонения от суда и следствия с момента выдачи ордера на арест и до истечения срока давности уголовного преследования; вынесения окончательного приговора о приостановлении или лишении политических прав, если впоследствии не было восстановления в правах, и в других случаях, предусмотренных действующим законодательством. В федерациях применяется принцип, в соответствии с которым депутаты законодательных собраний штатов или провинций не могут быть избраны федеральными депутатами или сенаторами в течение всего времени исполнения своих обязанностей. Также не могут быть избраны председателями муниципальных советов лица, осуществляющие функции исполнительной власти на ином уровне. Члены Центральной избирательной комиссии, комиссий субъектов федераций, а также окружных избирательных комиссий не могут быть избраны членами законодательных органов власти. Обычно закон требует, чтобы они освободили должности в органах по проведению выборов не позднее чем за шесть месяцев до их проведения. |
Порядок формирования законодательных органов власти устанавливается текстами латиноамериканских конституций. В основе латиноамериканского избирательного права лежат принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при свободном, но обязательном голосовании. В случае нарушения принципа обязательного голосования гражданин может быть подвергнут штрафу. Кроме того, его благонадежность по отношению к действующим конституционным властям может быть поставлена под сомнение. От участия в выборах освобождаются: умалишенные; лица, находящиеся в местах заключения по приговору суда; лишенные политических прав (в том числе избирательного) по приговору соответствующего суда; военнослужащие рядового состава; лица, не имеющие постоянного места жительства, и некоторые другие категории граждан. Отдельные страны устанавливают обязательность голосования только до достижения 70 лет; избиратели старше 70 лет могут голосовать факультативно. Активное избирательное право предоставляется, как правило, с 18 лет (на Кубе и в Никарагуа — с 16 лет). В некоторых странах избиратели могут голосовать с 16 лет факультативно, а с 18 — в обязательном порядке. К кандидатам на выборную должность в Конгрессе или Ассамблее предъявляются, кроме того, определенные требования: необходимо иметь национальное гражданство, достичь определенного возраста, проживать в округе, от которого баллотируется кандидат, в течение определенного времени (от 1 года до 10 лет). Например, депутаты Национальной ассамблеи представителей Панамы должны иметь панамское гражданство в течение не менее 10 лет, предшествующих выборам, быть не моложе 28 лет, не быть осужденными за преступление, направленное против общества и свободы, не быть лишенными избирательных прав, проживать в избирательном округе не менее 1 года. Требования к членам Палаты депутатов Аргентины следующие: быть старше 25 лет, не менее четырех лет являться гражданином республики, быть уроженцем провинции или на протяжении двух лет, непосредственно предшествующих выборам, проживать в провинции, от которой кандидат баллотируется. К членам Сената обычно предъявляются повышенные требования: необходимо достичь 30-летнего возраста, в течение шести лет быть аргентинским гражданином, иметь ежегодный доход не менее 2 тыс. песо, быть уроженцем провинции или проживать в ней не менее двух лет, предшествующих выборам. Палаты представителей обычно избираются на четыре года и обновляются полностью или наполовину. Палата представителей избирается по соответствующим избирательным округам в зависимости от численности населения. Для избрания членом Национального конгресса Перу необходимо удовлетворять следующим требованиям: быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательным правом, быть не моложе |
35 лет при избрании в Сенат и 25 лет при избрании в Палату депутатов. Депутатами не могут быть избраны действующий президент, министры правительства, префекты, супрефекты, губернаторы, члены судов и прокуратуры, государственные служащие, находящиеся на действительной военной службе. Перечисленные лица, намеревающиеся выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, должны оставить свои посты не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. |
Выборные должностные лица, комиссии, комитеты В странах с двухпалатной организацией конгресса каждая палата имеет своих выборных должностных лиц. В нижней палате это обычно председатель, один или два вице-председателя, секретарь и казначей. Эти лица избираются членами данной палаты простым большинством голосов на определенный срок и могут быть переизбраны. В Мексике, например, должностные лица нижней палаты избираются на последнем заседании каждого месяца с тем, чтобы вступить в должность в следующем месяце. В странах, где имеется вице-президент, он по аналогии с американской системой председательствует в сенате, но не обладает правом голоса, за исключением случаев, когда голоса депутатов разделились поровну. Во всех остальных странах председатель сената, один или два его заместителя, секретарь и другие должностные лица избираются на пленарном заседании сената. Председатели палат обладают значительными полномочиями не только по руководству палатами, но и по осуществлению всей законодательной процедуры. В отдельных странах они даже уполномочены назначать членов временных или постоянных комитетов палат. Чаще всего такие назначения подлежат утверждению депутатами на пленарном заседании соответствующей палаты. Помимо этих важнейших полномочий председатели палат назначают докладчиков по различным вопросам, подлежащим обсуждению в палате, обладают правом по своему усмотрению ограничивать парламентские дебаты, предлагать на рассмотрение депутатов проекты решений и резолюций по различным вопросам и т. п. В странах с однопалатной организацией законодательного органа его председатель практически полностью контролирует не только сам законодательный процесс (регулируя даже продолжительность сессий, назначая докладчиков и постоянные комитеты), но и политический характер принимаемого законодательства. В большинстве случаев председатель — это депутат, принадлежащий к партии президента страны и полностью проводящий его политическую линию. При такой системе оппозиция в законодательном органе практически лишена возможности иметь своих представителей в постоянных комитетах и каким-то образом влиять на предварительную подготовку и рассмотрение законопроекта. Такой деспотический контроль председателя палаты за всем |
содержанием ее деятельности позволяет проводить через конгресс выгодное и нужное правительству и лично президенту законодательство. Латиноамериканские законодательные органы (каждая из палат) имеют свою комиссию по работе палаты, в которую входит председатель палаты, его заместители, а также руководители парламентских фракций или блоков. Ее возглавляет председатель палаты. Обычно такая комиссия собирается на заседания не реже одного раза в неделю в период сессии законодательного органа и по мере необходимости — после ее окончания. Функции такой комиссии заключаются в подготовке планов работы палаты, проекта повестки дня сессии с пунктами, которые могут быть предложены законодателям, в получении информации о состоянии обсуждения вопросов в постоянных комиссиях, в обеспечении практических мер для эффективного проведения общих дебатов. При определении общей повестки дня сессии комиссия детально обсуждает и утверждает каждый пункт. Планы работы палаты и повестка дня каждого заседания, предложенные комиссией, утверждаются на открытых заседаниях всей палаты. Большую роль в структурной организации палат играют постоянные комитеты. Эти комитеты образуются как в палате представителей, так и в сенате. Количество постоянных комитетов, их номенклатура, полномочия и порядок работы обычно регулируются регламентами палат. В регламентах палат также предусмотрен перечень постоянных комиссий, которые образуются палатами, и их численный состав. В частности, регламент Палаты депутатов Аргентины предусматривает образование 26 постоянных комиссий, каждая из которых состоит из 15 членов. Редким исключением является регулирование конституцией страны количества и названия постоянных комитетов. Так, например, Конституция Эквадора 1977 г. устанавливает, что Национальная палата представителей образует четыре постоянные законодательные комиссии в составе пяти депутатов каждая: 1) по гражданским и уголовным вопросам; 2) по труду и социальным вопросам; 3) по финансово-бюджетным и банковским вопросам; 4) по промышлен-но-аграрным, экономическим и торговым вопросам. По сложившейся парламентской практике, хотя такое правило в регламентах и не закреплено, комитеты сосредоточивают в своих руках основную часть действительной законодательной работы, поскольку все законопроекты после официального внесения в палату передаются на рассмотрение в соответствующий постоянный комитет, который фактически по своему усмотрению дорабатывает и дополняет законопроект, может даже радикально изменить его как по форме, так и по содержанию. Кроме того, комитет обладает правом законодательной инициативы, от своего имени внося на рассмотрение палаты подготовленные законопроекты. Конституциями или специальными законами предусматривается образование специальных комитетов по расследованию, |
компетенция, формы деятельности и состав которых могут значительно отличаться: от расследования отдельных вопросов, входящих в компетенцию законодательного органа власти, до расследования антигосударственной деятельности. Так, в Аргентине существовал комитет палаты депутатов по расследованию антиаргентинской деятельности, обладавший полномочиями чисто репрессивного характера: с помощью вооруженных сил комитет имел право осуществлять аресты неугодных правительству лиц и даже возбуждать их уголовное преследование. Латиноамериканские законодательные органы образуют значительное количество временных и специальных комитетов. Из специальных комитетов можно отметить так называемые "партийные" комитеты, которые обычно состоят из депутатов, принадлежащих к одной политической партии и входящих в одну фракцию. Это могут быть комитеты по проведению партией избирательных кампаний, комитеты по разработке партийной политики и др. Иногда в законодательных органах Латинской Америки создаются специально вспомогательные комитеты, включающие не только одних депутатов. Например, в Национальном конгрессе Чили в течение некоторого времени существовало специальное Бюро информации Сената, куда входили видные экономисты, юристы, ряд политических деятелей и т. п. Это Бюро проводило самостоятельное исследование деятельности различных административных органов и предоставляло необходимый информационный материал для сенаторов. Только за период 1967—1968 гг. из 363 исследований, проведенных Бюро информации, 329, или 91%, были сделаны по просьбе сенаторов от оппозиции. Комитетская система позволяет президентам латиноамериканских стран довольно эффективно осуществлять контроль за законодательством и в целом за работой высшего представительного органа. Эта система надежно блокирует возможное нежелательное для правительства законодательство, искусственно фильтруя или задерживая законопроекты, внесенные оппозицией. Концентрация практически всей реальной законодательной работы в постоянных комитетах, все большая гипертрофия их полномочий, подчиненный характер комитетов по отношению к правительству — все это наглядно свидетельствует о новой системе взаимоотношений законодательных органов с другими отраслями власти. В законодательных органах ряда латиноамериканских стран образуется так называемая постоянная комиссия, которая действует в период между сессиями законодательного органа. Она назначается соответствующими палатами из примерно равного числа депутатов и сенаторов на последнем заседании перед парламентскими каникулами. Для каждого члена постоянной комиссии назначают по одному заместителю. Постоянная комиссия в период между сессиями принимает на себя некоторые полномочия законодательного органа. В частности, она может: давать согласие на использование исполнительной властью националь- |
ной гвардии и вооруженных сил в соответствии с законом и конституцией; принимать в надлежащих случаях присягу у президента страны, членов верховного суда и других должностных лиц, которые должны приносить такую присягу перед членами законодательного органа; принимать в период между сессиями законопроекты, направляемые в палаты, и передавать их для заключения в постоянные комитеты палат для рассмотрения на ближайшей сессии; созывать по своей инициативе или по предложению исполнительной власти внеочередные сессии законодательного органа, причем решение в обоих случаях принимается большинством в 2/3 присутствующих членов. В решении о созыве указывается вопрос или вопросы, вносимые на рассмотрение внеочередной сессии: об одобрении или отказе в одобрении сделанных президентом республики назначений членов верховного суда вместо выбывших; о предоставлении отпуска президенту республики и назначении лица, исполняющего его обязанности на этот период; о предоставлении отпуска членам верховного суда; об утверждении произведенных президентом республики назначений послов, дипломатических представителей, генеральных консулов, высших должностных лиц казначейства, высших должностных лиц армии, флота и военно-воздушных сил в порядке, установленном законом.
Полномочия Объем полномочий представительных органов стран Латинской Америки, закрепленный конституциями и реально осуществляемый на практике, весьма различен в зависимости от формы политического режима, установленного в стране. Наиболее значительны и реально выражены эти полномочия в странах с либерально-демократическим режимом, в наибольшей степени ограничены и формализованы — в условиях авторитарных режимов, когда наряду с представительными органами аналогичные функции осуществляет правительство, его глава — президент либо правящая политическая партия или группировка. Основные наиболее характерные полномочия конгресса или ассамблеи в странах Латинской Америки можно представить следующим образом: • принятие и изменение конституции и законов страны; утверждение государственного бюджета и распределение государственных финансовых ассигнований; • образование ряда государственных органов, избрание должностных лиц и контроль за их деятельностью; • судебные полномочия; • полномочия в области осуществления внешней политики государства. Законодательная функция конгресса включает в себя принятие кодексов и законов общего характера, законов по налогообло- |
жению, о национальном бюджете, об одобрении получения или предоставления займов, законов, регулирующих внешнюю и внутреннюю торговлю, развитие сельского хозяйства и промышленности, трудовые и имущественные отношения, социальное страхование, установление общего порядка получения и утраты гражданства и т. п. Обычно конституциями устанавливается раздельная компетенция сената и палаты представителей, если в стране установлена бикамеральная система. В данном случае закрепляется исключительная компетенция той или другой палаты. Конституции латиноамериканских стран, как правило, не фиксируют вопросы, по которым конгресс не может законодательствовать. Однако в некоторых странах он может делегировать свои полномочия правительству. Официальная доктрина утверждает, что конгресс как высший законодательный орган может теоретически законодательствовать по любым вопросам. Тем не менее в ряде государств конгрессу запрещено законодательствовать по вопросам, находящимся в исключительной компетенции правительственных органов, требовать от правительства информацию об инструкциях, данных дипломатическим представителям, и о переговорах секретного характера и т. п. Так, в соответствии с Конституцией Мексики (ст. 130) Конгресс не вправе издавать законы, разрешающие или запрещающие какую-либо религию. Объясняется это традиционно сложившимися отношениями между церковью и государством и особым правовым положением католической церкви. Одновременно этой же статьей Конституции устанавливается норма, согласно которой только законодательные органы субъектов мексиканской федерации — штатов — имеют право устанавливать согласно местным потребностям наибольшее число служителей религиозных культов. Священнослужители по Конституции лишены активного и пассивного избирательного права и, следовательно, не могут прямо участвовать в формировании законодательного органа или в его работе в качестве депутата. Все латиноамериканские конгрессы имеют право объявлять войну и ратифицировать договор о мире, причем для одобрения таких договоров требуется обычно квалифицированное большинство в 2/3 голосов всего состава законодательного органа власти. Из других важнейших полномочий законодательных органов следует отметить: полномочия, связанные с точным определением контингента вооруженных сил в стране, а также регулирование их организации; право посылки войск за границу; разрешение на проход иностранных войск через национальную территорию и др. Помимо законодательства по общим и специальным вопросам важнейшими полномочиями латиноамериканских законодательных органов является утверждение государственного бюджетпа и распределение государственных финансовых ассигнований. По Конституции Чили 1980 г. законы, касающиеся налогов, бюджета |
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 29 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |