├┤ закрепленные доли │ ││ Субсидии для долевого │
││федеральных и региональных│ ├┤ финансирования │
││ налогов │ ││ инвестиционных программ │
│└──────────────────────────┘ ││ и проектов │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
├┤ Имущественные доходы │ │┌─────────────────────────────┐
│└──────────────────────────┘ ││ Субсидии для долевого │
│┌──────────────────────────┐ ├┤ финансирования приоритетных │
││ Средства самообложения │ ││ социально значимых расходов │
├┤ граждан │ ││ муниципальных образований │
│└──────────────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
││ Часть прибыли │ ││ Субвенции на осуществление │
├┤ муниципальных предприятий│ ├┤ отдельных государственных │
│└──────────────────────────┘ ││ полномочий │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
││ Часть доходов от оказания│ │┌─────────────────────────────┐
││ платных услуг органами │ └┤ Иная финансовая помощь │
││ местного самоуправления │ └─────────────────────────────┘
├┤ и муниципальными │
││ учреждениями │
│└──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐
││ Штрафы, зачисляемые │
├┤ в местные бюджеты │
│└──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐
└┤ Другие источники │
└──────────────────────────┘
Рис. 6.8.1. Доходы местных бюджетов
(согласно Федеральному закону 2003 года)
К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 года к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 года эти источники не упоминаются.
Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:
- увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
- повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
- повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений;
- организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;
- применение методики оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот, в том числе в виде пониженной ставки по уплате налогов и сборов;
- организация учета и планирования доходов бюджета от предпринимательской деятельности в целях их повышения;
- разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ;
- использование в отдельных случаях заемных средств.
Вопрос о дотациях как источнике доходов местных бюджетов рассматривается ниже.
Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.
Еще одним дополнительным источником доходов для крупных муниципальных образований (с числом жителей более 200 тысяч человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Правительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предоставляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформирования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение среднесрочного финансового планирования, повышение открытости управления муниципальными финансами и др.
Расходы местных бюджетов
Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.
Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.
Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.
Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.
┌───────────────┐
│ Расходы │
└───────┬───────┘
┌────────────────┴────────────────┐
┌────────────┴────────────┐ ┌─────────────┴───────────────┐
┌──┤ Бюджет текущих расходов │ ┌┤ Бюджет капитальных расходов │
│ └─────────────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
├─>│ Финансирование │ ├────────>│ Капитальное │
│ │ муниципального хозяйства │ │ │ строительство │
│ └────────────────────────────┘ │ │ и реконструкция │
│ ┌────────────────────────────┐ │ └────────────────────┘
├─>│ Финансирование │ │ ┌────────────────────┐
│ │ социально-культурной сферы │ ├────────>│ Капитальный ремонт │
│ └────────────────────────────┘ │ └────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────┐
├─>│ Расходы на управление │ │ │ Инновационные │
│ └────────────────────────────┘ └────────>│ мероприятия │
│ ┌────────────────────────────┐ └────────────────────┘
├─>│Страхование и прочие расходы│
│ └────────────────────────────┘
│ ┌────────────────────────────┐
└─>│ Обслуживание │
│ муниципального долга │
└────────────────────────────┘
Рис. 6.8.2. Расходы местных бюджетов
Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75 - 80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.
В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.
Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.
Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.3.
┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐┌──────────────────────┐
│ Повышение ││ Нормирование ││ Установление │
│ эффективности работы ││ расходов на оказание ││ экономически │
│ муниципальных ││ отдельных видов ││ обоснованных цен │
│ предприятий и ││ муниципальных услуг ││ и тарифов на │
│ учреждений, снижение │└───────────┬──────────┘│ муниципальные услуги,│
│ их дотационности │ │ │ расширение спектра │
└─────────────────────┬┘ │ ┌─┤ платных услуг │
│ │ │ └──────────────────────┘
┌───────────────────┐ │ ┌────────┴────────┐│
│ Усиление контроля │ └────┤ Пути сокращения ├┘
│ за расходованием ├──────┤ расходов ├┐
│ бюджетных │ └─┬───────┬───────┘│ ┌──────────────────────┐
│ средств │ │ │ │ │ Поддержка, │
└───────────────────┘ │ │ │ │ а в отдельных случаях│
┌────────────────┘ │ └─┤ прямое │
│ ┌─────────┴────────┐ │ финансирование │
┌───────────┴───────────┐ │ Конкурсное │ │ внедрения │
│ Привлечение частного │ │ размещение │ │ ресурсосберегающих │
│ бизнеса к оказанию │ │ муниципального │ │ технологий │
│ отдельных видов услуг │ │ заказа │ │ в городском хозяйстве│
└───────────────────────┘ └──────────────────┘ └──────────────────────┘
Рис. 6.8.3. Направления повышения эффективности
расходов местных бюджетов
Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому "бюджетированию по результатам". Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:
- совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;
- учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;
- расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.
В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.
Обеспечение сбалансированности
и устойчивости местных бюджетов
Муниципальные образования должны стремиться к построению сбалансированных бюджетов, в которых размеры доходов и расходов совпадают. Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 10% от объема доходов бюджета (без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней). Одновременно должны быть утверждены источники покрытия этого дефицита, в числе которых могут быть муниципальные займы, кредиты, поступления от продажи муниципального имущества и другие источники, установленные законодательством.
Для большинства муниципальных образований достижение устойчивых, прогнозируемых и сбалансированных бюджетов до последнего времени было практически невозможно. Это объясняется тем, что доля собственных доходов местных бюджетов для муниципальных образований в 2003 году составляла от 10 до 50%, что порождало массированные и трудно прогнозируемые финансовые потоки из региональных бюджетов в местные. В некоторых субъектах РФ разграничение доходных источников между региональным и местными бюджетами производилось таким образом, что все без исключения муниципальные образования оказывались дотационными. Бюджетное регулирование со стороны субъекта РФ через систему регулирующих налогов и дотаций чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались "города-доноры", которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета субъекта РФ. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, ибо это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. Поэтому размер консолидированного бюджета субъекта РФ в реальном исчислении не возрастал, и с каждым годом становилось все труднее обеспечивать финансирование действительно дотационных территорий.
Другой причиной несбалансированности и неустойчивости местных бюджетов было возложение на них ряда государственных полномочий, финансируемых крайне неудовлетворительно или вовсе не финансируемых.
Федеральный закон 2003 года и новый Бюджетный кодекс РФ устанавливают принципиально иной механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и новую систему межбюджетных отношений в субъекте РФ. Эта система должна обеспечить финансовую поддержку экономически слабых муниципальных образований из регионального фонда финансовой поддержки, обеспечение сбалансированности их бюджетов и изъятие избыточных финансовых средств у доноров. Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ представлена на рис. 6.8.4.
┌─────────────────────────────┐
│ Расходы бюджета субъекта РФ │
└───────────────┬─────────────┘
┌───────────────┬──────────────┼────────────┬─────────────┐
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 37 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |