В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в табл. 6.3.1. Городские округа и муниципальные районы могут также иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, переданное органами государственной власти для исполнения отдельных государственных полномочий (например, объекты социального обслуживания населения, транспортные средства и т.п.).
Как отмечалось, современные изменения в законодательстве направлены на ограничение перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, на исключение из него объектов, используемых в коммерческих целях (для пополнения доходов бюджета). В частности, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений, упоминавшихся в Федеральном законе 1995 года. Одна часть движимого и недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности, передается в управление муниципальным предприятиям и учреждениям (вопросы управления этими предприятиями и учреждениями рассматриваются в следующем разделе), другая входит в состав муниципальной казны. Согласно Гражданскому кодексу РФ, муниципальную казну составляют средства местного бюджета и имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Эффективное управление муниципальным имуществом обеспечивает качественное оказание муниципальных услуг.
Нормативную базу управления муниципальным имуществом составляют федеральные и региональные законы. По вопросам, отнесенным к полномочиям местного самоуправления, представительными органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (положения). Наиболее типичные из них приведены на рис. 6.3.1.
┌─────────────────────────────────────────┐
│ Муниципальные правовые акты (положения) │
│ по вопросам управления имуществом │
└┬────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке управления и распоряжения │
││ муниципальным имуществом │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке сдачи в аренду и в наем жилых │
││ и нежилых помещений │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке исчисления арендной платы и о │
││ распределении средств от сдачи в аренду │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
├┤ О порядке продажи муниципального │
││ имущества на конкурсах и аукционах │
│└─────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────────────────────────────┐
└┤ Программы приватизации муниципального │
│ имущества │
└─────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.3.1. Наиболее типичные муниципальные правовые акты
по вопросам управления муниципальным имуществом
Органы местного самоуправления обязаны вести учет наличия и изменения состава муниципального имущества. С этой целью ведется реестр муниципального имущества, представляющий собой информационную систему, построенную на единой для всей страны классификации, методологической основе и программной базе. Для организации учета и управления муниципальным имуществом в структуре местной администрации обычно создается комитет по управлению имуществом (далее - комитет) или иной орган.
Операции с муниципальным имуществом
Органы местного самоуправления могут осуществлять с объектами муниципальной собственности операции купли-продажи, обмена, дарения, аренды. Выбор способа использования осуществляется исходя из целей и задач развития муниципального образования. Ниже рассматриваются особенности отдельных операций с муниципальным имуществом.
Купля-продажа. Неэффективная муниципальная собственность может быть приватизирована. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ". По условиям приватизации объекты муниципальной собственности разбиваются на категории:
- объекты, приватизация которых запрещается;
- объекты, приватизация которых может осуществляться по индивидуальному решению представительного органа муниципального образования;
- объекты, приватизация которых осуществляется администрацией по программам, ежегодно утверждаемым представительным органом.
Представительный орган муниципального образования утверждает перечни объектов муниципальной собственности, подлежащих и запрещенных для приватизации. Способы приватизации собственности муниципальное образование выбирает самостоятельно. Чаще всего это аукцион или коммерческий конкурс. Аукцион проводится в форме открытых торгов, в которых выигрывает назвавший максимальную цену. Победителем коммерческого конкурса объявляется предложивший не только наиболее высокую цену, но и лучшие условия. При равенстве предложений победителем признается участник, чья заявка была подана раньше. Для муниципального образования коммерческий конкурс имеет преимущества, так как оно может выдвигать такие условия приватизации, как сохранение профиля предприятия в течение определенного времени, сохранение рабочих мест и т.п.
Муниципалитет может приобретать в собственность необходимое ему имущество. Продавцами являются физические и юридические лица, а также органы государственной власти. Государственную регистрацию прав собственности осуществляют специальные учреждения юстиции.
Мена. Муниципальное движимое и недвижимое имущество может быть обменено на другое.
Дарение. Любое физическое или юридическое лицо может безвозмездно передать в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество. Договор дарения также подлежит государственной регистрации прав собственности.
Аренда. В аренду могут быть переданы здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения; оборудование, транспортные средства и другое имущество, не теряющее своих натуральных свойств в процессе использования.
Организации и граждане, желающие взять в аренду муниципальное имущество, подают заявку в Комитет. Заявка должна быть рассмотрена в течение определенного времени со дня ее регистрации. При поступлении нескольких заявок проводятся коммерческие торги, которые выигрывает тот, кто предоставляет наилучшие условия.
Администрация может выставить обязательные условия аренды (например, инвестиции в арендуемый объект, осуществление текущего и капитального ремонта помещений, содержание их в надлежащем состоянии и т.п.). Если все они согласованы, заключается договор аренды между Комитетом и арендатором. Последний берет на себя коммерческий риск, самостоятельно осуществляет хозяйственную деятельность на базе арендованного имущества, получает прибыль. Срок аренды определяет Комитет с учетом интересов муниципального образования. Арендная плата служит одним из источников доходов местного бюджета.
В отдельных случаях на передачу муниципального имущества в аренду может проводиться некоммерческий конкурс, когда от арендатора требуют выполнения определенных условий. Целевым назначением, без проведения конкурса, муниципальное имущество может передаваться в аренду в исключительных случаях - конкретному арендатору под определенный вид деятельности.
Сложившаяся практика оценки эффективности использования муниципальной собственности основывается на анализе состояния и тенденций изменения ее вклада в формирование базы неналоговых доходов местного бюджета. Выделяют следующие задачи обеспечения эффективного управления муниципальной собственностью:
- структурную и количественную оптимизацию организаций и предприятий муниципальной формы собственности;
- обеспечение полного и своевременного учета муниципальной собственности и всех проводимых с ней операций;
- создание единой системы контроля сохранности муниципальной собственности и использования ее по назначению;
- выработку критериев оптимальных решений по распоряжению муниципальной собственностью;
- повышение инвестиционной привлекательности муниципальной собственности.
Экономические проблемы управления муниципальным имуществом
При формировании муниципальной собственности, управлении муниципальным имуществом и его приватизации возникают сложные экономические проблемы. Далее рассматриваются некоторые из них.
1. Передача объектов в муниципальную собственность.
Основная доля ведомственного жилья, объектов инженерной инфраструктуры городов и объектов социального назначения уже передана в муниципальную собственность. При передаче в муниципальную собственность объектов, остающихся пока в собственности предприятий, возникают серьезные проблемы.
Проблема финансирования. При существующей практике, подписывая акт приемки объектов в муниципальную собственность, орган местного самоуправления далеко не всегда получает дополнительные доходы в бюджет для финансирования их содержания. Отказ от приема тоже опасен, поскольку многие предприятия в условиях финансового кризиса не в состоянии содержать жилые дома, детские сады, другие объекты, которыми пользуются жители муниципального образования. Нередки случаи, когда предприятия просто "бросают" социальные объекты, имущество которых разворовывается. Здесь не может быть общего рецепта, и в каждом конкретном случае орган местного самоуправления обязан принимать решение с учетом всех экономических и социальных факторов.
Проблема износа. По закону владелец должен передать объект в муниципальную собственность в состоянии, пригодном для эксплуатации. На деле зачастую передаются ветхие жилые дома, требующие срочного капитального ремонта или даже сноса и переселения жильцов, изношенные инженерные сети, котельные и т.п. Муниципальное образование вправе отказаться от приема в собственность подобных объектов, но в отдельных случаях, сознавая безвыходность ситуации, соглашается на это. Такая практика отрицательно сказывается на его финансовом состоянии.
2. Определение условий сдачи в аренду, обоснованное установление ставок арендной платы за использование нежилых помещений и другого муниципального имущества.
В данном случае важно найти баланс интересов между стремлением муниципального образования увеличить доходы бюджета от аренды и опасностью свертывания арендаторами важных видов хозяйственной деятельности в связи с высокими затратами на арендную плату. Надежным средством решения этой проблемы является широкая дифференциация ставок арендной платы в зависимости от места расположения арендуемого объекта и вида деятельности, сочетающаяся с системой льгот и привилегий.
3. Определение целесообразности приватизации объекта в сравнении с арендой и совершенствование технологии приватизации.
Здесь могут быть реализованы разные подходы для экономически эффективных (доходных) и убыточных объектов. Доходный объект можно продать по высокой цене и получить крупные разовые поступления в бюджет. В то же время арендная плата за этот объект будет пополнять бюджет постоянно и в связи с инфляцией со временем может возрастать. Формально выполненный экономический расчет обычно свидетельствует в пользу приватизации, однако представительный орган муниципального образования при согласовании программы на очередной год не может ограничиться таким расчетом и должен взвесить все, в том числе отдаленные последствия приватизации объекта.
Цель приватизации убыточных объектов - сокращение расходов бюджета на их содержание. Цена объекта в этом случае может быть низкой. Единственным ограничителем является социальная значимость объекта. Например, в одном из городов депутаты отказались включить в представленный администрацией план приватизации на очередной год убыточный книжный магазин, поскольку это был единственный в городе магазин, специализированный на продаже учебной и методической литературы. В условиях бюджетного дефицита принятие таких решений является нелегкой задачей.
4. Приватизация жилья.
Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы как можно больше жителей стали собственниками своих жилых домов и квартир. Как было показано в главе 5, в соответствии с Федеральным законом 2003 года и новым Жилищным кодексом РФ муниципальное жилье сохранится только для малоимущих (жилищный фонд социального назначения) и некоторых других категорий граждан (специализированный жилищный фонд). Фактически население, несмотря на бесплатность приватизации (за исключением расходов по оформлению соответствующих документов), приватизировало лишь около половины жилищного фонда. Основной причиной этого стали опасения, связанные с лишением владельцев частного жилья бюджетных дотаций. Люди не хотят также приватизировать квартиры в ветхих жилых домах в надежде на улучшение жилищных условий. Основным способом решения проблемы является работа с населением при четких обязательствах создания одинаковых экономических условий для приватизированного и муниципального жилья, содействие созданию товариществ собственников жилья, наглядная демонстрация их преимуществ.
Для осуществления работ, связанных с приватизацией жилья, в муниципальных образованиях создаются соответствующие структуры, чаще всего в форме агентств, имеющих статус муниципального учреждения. Наряду с этим приватизацию муниципального жилья могут осуществлять частные агентства.
5. Приватизация встроенных помещений в жилых домах.
Многие органы местного самоуправления при приватизации предприятий и организаций, расположенных на первых этажах жилых домов, отказывают в приватизации самих помещений, передавая их предприятиям в аренду. Таким образом муниципальная власть сохраняет за собой рычаги воздействия на предприятия. Отрицательным же моментом является то, что организация, не получив помещение в собственность, воздерживается от серьезных капитальных затрат на его обустройство.
Ситуация может измениться благодаря созданию товариществ собственников жилья. Встроенное помещение должно стать коллективной собственностью товарищества, и уже с ним арендатор должен будет устанавливать договорные отношения. Однако и муниципальная власть может участвовать в товариществе как собственник встроенного помещения, если в нем располагается, например, муниципальное учреждение.
Комплексный подход к управлению
муниципальной недвижимостью.
Организационные структуры управления
До недавнего времени управление муниципальной землей и муниципальным недвижимым имуществом рассматривалось муниципальными образованиями как две различные задачи, решение которых возлагалось на разные органы: земельный комитет и комитет по управлению имуществом. Недостатком раздельного управления землей и недвижимым имуществом является отсутствие единой системы объективной оценки и взимания платежей за использование муниципальной недвижимости, что приводит к постоянному занижению ее стоимости и сокращению поступлений в бюджет. Осложняется контроль денежных потоков в сфере недвижимости, прогнозирование тенденций и ожидаемых поступлений в местный бюджет. Все это снижает значимость недвижимости для муниципального образования. Переход к единой системе управления муниципальной недвижимостью обеспечивает создание цивилизованного местного рынка недвижимости, гарантии имущественных прав на недвижимость, а также привлечение инвестиций в недвижимость и, как следствие, увеличение доходов бюджета.
Для перехода на единое управление недвижимостью в некоторых городах в составе администраций созданы структурные подразделения (департаменты, комитеты) по управлению недвижимостью, в состав которых входят земельные комитеты и комитеты по управлению муниципальным имуществом. В этих структурных подразделениях централизованы ведение реестра недвижимости, бухгалтерский учет, юридическая служба и т.п. За счет этого муниципальные власти получают существенный эффект.
Особый интерес представляет опыт управления недвижимостью в г. Томске, где создано муниципальное учреждение "Томское городское имущественное казначейство". Это казначейство является единым многофункциональным балансодержателем всех объектов муниципальной собственности города, кроме жилищного фонда. Его основные задачи:
- контроль эффективного и целевого использования объектов муниципальной собственности, сдаваемых в аренду;
- контроль эффективного использования бюджетных средств на содержание и ремонт объектов муниципальной собственности;
- обеспечение сохранности муниципального имущества, в том числе временно пустующих помещений и изъятого имущества;
- анализ эффективности использования и систематический учет муниципального имущества.
В рамках этих задач упомянутое учреждение осуществляет:
- контроль технического состояния и эксплуатации закрепленных за ним зданий и помещений, определение необходимости и возможности ремонта объектов;
- экспертизу проектно-сметной документации и актов выполненных арендаторами работ при проведении капитальных ремонтов зданий и помещений, контроль качества и объемов выполненных работ;
- инвентаризацию и иные проверки выполнения договоров аренды и использования по назначению объектов муниципальной собственности;
- ведение реестра муниципальной собственности города, выявление, учет и принятие мер к постановке на свой баланс бесхозяйных объектов муниципальной собственности;
- организацию работы по паспортизации и проведению оценки стоимости объектов муниципальной собственности;
- контроль своевременного поступления арендной платы в бюджет города и выполнения договоров между арендаторами и организациями, оказывающими коммунальные услуги;
- контроль использования муниципального имущества в соответствии с требованиями.
Созданная в Томске структура призвана в комплексе решать все вопросы управления муниципальным имуществом и обеспечить повышение эффективности его использования.
Вопросы для самоконтроля
1. Каким образом разграничивается имущество между муниципальными образованиями разных типов?
2. Какие операции могут производить органы местного самоуправления с муниципальным имуществом?
3. Кто принимает и реализует решения по приватизации объектов муниципального имущества?
4. Какие экономические проблемы возникают в процессе управления муниципальным имуществом?
5. В чем преимущества централизованного управления муниципальной недвижимостью?
6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
Состав и правовой статус
муниципальных хозяйствующих субъектов
К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим муниципальный сектор экономики, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения.
Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного является казенное предприятие, которое создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.
Муниципальное учреждение - это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Наряду с муниципальными учреждениями, муниципальные образования вправе создавать некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;
- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.
Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно. В 2004 году в Российской Федерации насчитывалось около 45 тысяч муниципальных унитарных предприятий.
Муниципальное казенное предприятие, как отмечалось выше, создается органами местного самоуправления, если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.
Муниципальное учреждение, как уже было сказано, финансируется из средств местного бюджета полностью или частично (за вычетом дохода от оказания платных муниципальных услуг).
Проблемы управления муниципальными унитарными предприятиями
Самые сложные проблемы для органов местного самоуправления связаны с регулированием деятельности МУП. В большинстве муниципальных образований они обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе. Во многих муниципальных образованиях МУП действуют также в сферах торговли (муниципальные магазины и рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (аптеки), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и радиокомпании), производства отдельных видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальтобетонные, кирпичные заводы и т.п.). Многие из них являются местными монополистами. В некоторых крупных городах число МУП измеряется сотнями, в малых муниципальных образованиях может быть всего одно или несколько многопрофильных МУП.
Функции уполномоченного органа местного самоуправления в отношении унитарного предприятия показаны на рис. 6.4.1.
┌─────────┐
│ Функции │
└────┬────┘
┌──────────────────────────┐ │ ┌───────────────────────────────┐
│ Утверждает устав МУП ├─┤ │ Определяет предмет, цели │
└──────────────────────────┘ ├─┤ и задачи деятельности │
┌──────────────────────────┐ │ └───────────────────────────────┘
│ Формирует уставный фонд ├─┤ ┌───────────────────────────────┐
└──────────────────────────┘ ├─┤ Утверждает цены и тарифы │
┌──────────────────────────┐ │ │ на продукцию и услуги МУП │
│ Назначает по контракту │ │ └───────────────────────────────┘
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 23 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |