Говоря об ограничениях, которые налагает на себя конституционное государство, А.К. Дживелегов считал, что эти ограничения регулируют сферу отношений между государством и его подданными. Государственная власть признает в своих отношениях к подданным известный предел, перейти который она не вправе. Только суд может разрешить государственной власти доступ в эту заповедную область. Но и это может случиться лишь тогда, когда подданный или группа подданных нарушили закон и судом были лишены своих прав. Во всех других случаях граждане пользуются определенной совокупностью прав, неприкосновенных для государственной власти. Эти права называют правами личной и общественной свободы, просто общественными правами, гражданскими правами, субъективными публичными правами и т.д. Признанием за подданными этих прав государство добровольно ограничивает свою власть <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дживелегов А.К. Указ. соч. С. 42 - 43.
Конституционное государство желает быть прежде всего правовым, т.е. государством, которое целиком стоит под знаменем права, высшая воля которого называется не rex (царь), а lex (закон), писал М.А. Рейснер. Это - общежитие, где не только отношение отдельных лиц между собой, но прежде всего - к государственной власти определяется правовым положением, где таким образом и при правлении, и при подчинении дело идет по закону и праву, а не по капризу властвующих особ. Эти идеи с необходимостью требуют органического отделения правосозидательной функции государства от правительства и юстиции, так как было бы противоречием в себе предоставить отмену закона тем, кто призван его исполнять.
М.А. Рейснер подчеркивал, что различное государственно-правовое положение органов, которые призваны к отправлению государственных дел, - такова основа различия между представительным и полицейским государством. И только с предоставлением народному представительству самостоятельной и независимой законодательной функции удалось создать право такой нерушимости, которая заключается в самой его идее, так как это воля страны, которая проявляется в законе, а страна имеет право на то, чтобы жизнь шла по этим законам. И только этим путем удалось в представительном государстве разрешить эту проблему, чтобы само правительство, сам глава государства были подчинены законам <1>.
--------------------------------
<1> См.: Рейснер М.А. Основные черты представительства // Конституционное государство: Сб. ст. 2-е изд. СПб., 1905. С. 174 - 175.
Давая характеристику конституционному государству, З. Авалов писал, что переход к конституционализму неизбежно сопровождается критическим пересмотром всех отдельных отраслей и частей государственного управления. Государство перестает быть мрачным чудовищем, поглощающим граждан, оно становится целесообразной организацией власти для осуществления общественных задач в рамках права.
Он указывал, что на первое место выдвигается вопрос об оплодотворении государственной власти сокровищами народной мысли и народной воли. Для этого и учреждается представительное правление. Государство перестало быть цитаделью властелина, грозящей окрестным поселениям. Оно стало зданием для всех обитателей, в котором все чаще и все смелее раздается призыв располагаться всюду, с возможной свободой и удобством, не обращая внимания на мечущихся прочь от света летучих мышей и легенды о привидениях.
Государство стало "обитаемым" зданием, но лишь для национального большинства (точнее, для преобладающей нации), но ее не существует для инородного меньшинства, которое может составлять целые народы. Поэтому важной задачей является сделать такое государство своим для всех, кто в нем проживает <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авалов З. Областные сеймы (федерализм) // Конституционное государство: Сб. ст. 2-е изд. СПб., 1905. С. 348 - 350.
Н. Кареев считал, что современному конституционному государству свойственны три основные черты: народное представительство, гражданское равноправие и индивидуальная свобода <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кареев Н. Происхождение современного народно-правового государства. СПб., 1908. С. 5.
Характеризуя конституционное государство, С.А. Котляревский считал, что этот тип государства отличает характер распределения власти и подчинения. В конституционном государстве всей совокупности народа как таковой принадлежит в той или другой мере "политическое самоопределение", т.е. возможность активно влиять на ход политической жизни, - возможность, определенная законом.
Он указывал, что в конституционном государстве всякий полноправный гражданин через своих представителей является участником в создании того акта государственной воли, который планируется законом. Он не получает этого веления со стороны как чего-то совершенно чуждого ему. Только в конституционном государстве обязанность власти относительно сограждан облачается в строго юридическую форму, а не остается одним проявлением господствующего в данной исторической среде морального уровня. Только в конституционном государстве и властвующие, и повинующиеся правовым нормам сливаются в единое политическое целое. Конституционное государство уничтожает или по крайней мере смягчает двойственность правящих и управляемых и стремится создать из тех и других единое организованное политическое целое.
Сравнивая конституционное и неконституционное государство, нельзя представить себе дело так, будто обе эти политические формы не имеют переходных ступеней, будто здесь нет оттенков, а есть лишь строго очерченные контуры. Абсолютное государство может быть более или менее абсолютным, наряду с бюрократией в нем могут существовать известные органы, представляющие сословия или корпорации, облеченные правом высказывать свои мнения и подавать советы.
В то же время С.А. Котляревский считал, что основной признак, который отличает конституционное государство, - право нации в известных пределах на политическое самоопределение - подвержен весьма крупным количественным колебаниям. Можно расположить существующие политические соединения в один ряд, соответствующий тому, как распределяется в них власть между правительством и нацией или, лучше сказать, в какой мере правительство зависит от нации и какого характера эта зависимость, - по признаку политического самоопределения. И здесь всюду постепенность - от крайнего абсолютизма к чисто народоправству, постепенность, которую часто склонен игнорировать юрист, строго держащийся почвы формального значения законодательных актов, но которая приобретает величайший интерес для политика-морфолога, находящего здесь драгоценный материал для раскрытия законов политической жизни.
Вместе с тем самоопределение не исчерпывается актом избрания народных представителей; пределы его зависят и от самостоятельности местных учреждений в данной стране, и от обеспечения прав и свободы личности, и от положения судебной власти. Это есть сумма, которая составляется из многих и разнородных слагаемых.
Идее политического самоопределения, предоставленного нации, противоположен другой принцип - направление ее судеб сверху. Конституционное государство само по себе требует известного деятельного участия нации в правлении, но это участие может не вытекать из ее собственного решения, а быть дано сверху: конституционное устройство может быть установлено добровольной уступкой со стороны власти, которая ранее была неограниченной; оно может быть октроировано.
С.А. Котляревский считал, что конституционные государства могут быть расположены в ряд, сообразно с теми пределами, которые направлены в них к политическому самоопределению нации, и сообразно со степенью ограничений, наложенных на власть, бывшую прежде юридически неограниченной.
Избрание народных представителей есть акт, весьма неполно осуществляющий право политического самоопределения. Много ли значит, подчеркивал С.А. Котляревский, явиться к избирательным урнам раз в три или четыре года? Еще Руссо беспощадно высмеивал этот мнимый народный суверенитет. Гораздо активнее роль населения там, где оно само участвует в законодательной власти путем референдума и законодательной инициативы. На этом основаны заключенные в конституционном государстве контракты, связанные с различием непосредственного и представительного правления.
По мнению С.А. Котляревского, современное конституционное представительное государство является продуктом новой истории: оно не имеет аналогов ни в Древнем мире, ни в Средние века.
Вместе с тем господство представительного правления имеет свое исключение. И в теории государственного права, и в представительной практике можно встретиться с другой формой правления, которой, по-видимому, принадлежит великая роль в будущем. Такой формой он считал так называемую непосредственную демократию.
Он указывал, что первой формой непосредственного участия всех граждан было народное вече. Следующий шаг в смысле развития непосредственного народоправства представляет так называемый факультативный референдум. Новым шагом является переход от факультативного референдума к обязательному, который распространяется не только на законы в строгом смысле этого слова, но и на законы и постановления бюджетного характера.
Еще дальше по пути непосредственной демократии идет народная инициатива: здесь уже всем гражданам предоставляется вполне положительное участие в законодательстве и весьма сокращается само расстояние, разделяющее представителя и избирателя. Известное число граждан может потребовать издания соответствующего закона, и если представительное собрание с этим требованием не согласно, - вопрос все-таки поступает на решение народа.
С.А. Котляревский исходил из того, что как ни важен для него принцип народного блага, но еще важнее принцип народного права. Найти равноправие этих двух начал, несомненно, величайшая задача демократии.
Вместе с тем он высказал предположение, что сочувствие к формам непосредственной демократии характерно как симптом известной неудовлетворенности современным представительным режимом. Эта неудовлетворенность происходит от весьма разнообразных причин. Для одних современное представительство превращается в режим безответственной и игнорирующей все права демагогии. Для других путем его создается новая политическая олигархия мнимых избранников народа, присутствие которых у власти ничего не дает массам.
Говоря о различиях, существующих между конституционными государствами, С.А. Котляревский считал, что над всеми этими различиями возвышается одно, безусловное значение которого не может подлежать спору, - насколько широко раздвинуты рамки государственной власти. Остается ли у отдельного члена государственного союза сфера жизни и действия, куда не проникает рука государственной власти?
С.А. Котляревский указывал: несомненно, что юридическая власть всякого государства над его гражданами суверенна, т.е. не имеет пределов, что сами права индивидуума точно так же санкционируются этим государственным авторитетом. Изучая права граждан, сферу, которая кажется обеспеченной от посягательства со стороны власти, последняя всегда имеет перед собой акт самоограничения, идущий более или менее далеко.
Такое самоограничение для государственной власти фактически необходимо; она не может фактически использовать до конца свои юридические потенции. Здесь вопрос ставится уже о самом принципе государственности и о примирении его со свободой индивидуума; здесь сталкиваются два важнейших результата исторической жизни: новое государство с его огромными материальными силами, с его великими все расширяющими законодательными задачами, которые превращаются в его общепризнанные обязанности, с его напряженной деятельностью и новые требования личности, сознающей свою свободу и стремящейся осуществить ее в признанной извне автономии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Котляревский С.А. Конституционное государство. М., 2004. С. 4 - 70.
"Вглядываясь в историю признания прав человека и гражданина, которое в настоящее время нашло место во всех конституционных государствах, - писал С.А. Котляревский, - мы видим два весьма различных типа в способе их понимания и применения. Один из них всего ярче отражается в английской политической практике: последняя признает такие права, как свобода совести, слова, собраний и союзов, неотчуждаемым достоянием индивидуума, берет их в том положительном содержании, какое они дают индивидуальной свободе. В этом смысле стираются различия между частным и публичным правом: гражданин так же правомочен участвовать в политических собраниях, устраивать союзы, печатать статьи в газетах, как и заключать контракты, совершать коммерческие сделки и т.п. Пределом здесь является лишь нарушение чужих интересов, установленное судом. Иначе понимались эти права в большинстве государств Европы: в них видели прежде всего умаление государственной власти, своего рода капитуляцию ее перед притязанием различных общественных сил, и они оценивались не по тому значению, какое они имели в индивидуальной жизни, а по тому, насколько они ограничивали государственный авторитет" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 71.
Говоря о том, какое государственное устройство наиболее благоприятствует обеспечению индивидуальных прав человека, С.А. Котляревский утверждал, что таковым является устройство, основанное на принципе народного суверенитета. Гражданин бывает истинно свободен лишь тогда, когда власть исходит от всего народа <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 72.
С.А. Котляревский отмечал, что все конституционные государства провозгласили начала религиозного равенства. Вместе с тем во многих конституциях закреплены известные ограничения прав определенных исповеданий. Это связано с тем, что государство не считает себя в безопасности от их посягательств без помощи специальных законов.
С.А. Котляревский считал обязательным атрибутом конституционного государства свободу слова и печати, свободу собраний и союзов, свободу петиций, национального языка, свободу науки и ее преподавания. Главным условием обеспечения этих прав является организация их судебной защиты, а также политическая ответственность высших представителей власти за нарушения этих прав. Но все это оказывается вполне действительным лишь в том случае, если вся нация проникнута сознанием важности этих индивидуальных прав, сознанием великой опасности, происходящей от нарушения их государственной властью, и готовностью их защищать.
Рассматривая общий характер распределения власти в современных ему конституционных государствах, С.А. Котляревский приходит к выводу, что эти государства могут быть основаны на началах октроированного порядка или народного суверенитета; население может участвовать в политической работе непосредственно или через своих представителей; конституция страны может быть гибкой, т.е. изменяться в том же порядке, как и обыкновенные законы, или малоподвижной, причем для ее изменения устанавливаются особые сложные условия; вся власть может сосредоточиваться в рамках центрального правительства или быть разделена между ним и местными органами или несамостоятельными государствами, входящими в федеральный союз; наконец, могут быть более или менее признаны и обеспечены субъективные публичные права граждан и, соответственно, ограничена правительственная власть.
Все эти различия конституционных государств дают основы для особой классификации - дают возможность расположить ряд государств по тому, насколько сильно в их устройстве развито то или другое начало.
"Всюду получаются постепенности и переходы, - писал он, - и всюду политико-морфологическое рассмотрение не сходится со строго юридическим, основанным на точном разграничении фиксированных понятий. Мы могли отметить, что известные свойства политических организаций часто встречаются совместно, например, непосредственное участие в законодательстве обычно соединяется с народно-суверенным характером конституции. Однако эти ряды признаков едва ли можно свести к более общим свойствам, из которых вытекали бы многообразные различия политических организаций, и едва ли мы можем в настоящее время выйти из области довольно эмпирических обобщений" <1>.
--------------------------------
<1> Котляревский С.А. Указ. соч. С. 84 - 85.
Большое внимание С.А. Котляревский уделял разделению власти между отдельными органами конституционного государства. Власть в государстве по своему источнику, несомненно, едина, но несомненно и то, что она может быть распределена различно. "Изучать это распределение, - писал он, - мы можем двояко: по органам и по функциям. Оставаясь на почве политической морфологии, мы, естественно, идем по первому пути. Классическая схема, данная Монтескье, по которой парламенту принадлежит власть законодательная, а правительству - власть исполнительная, от которой отделяется судебная, дает весьма неточное представление о жизни конституционного государства. Деятельность представительных собраний отнюдь не исчерпывается законодательством... Деятельность правительства, конечно, также не исчерпывается исполнением изданных законов: оно направляет самую законодательную работу. Наконец, суд есть несомненно правительственный орган" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 85.
Во всех конституционных государствах закон все-таки применяется правительством и судебная власть пользуется известной большей или меньшей самостоятельностью.
Он считал, что подробное изучение различий в организации и компетенции этих учреждений дает возможность распределять конституционные государства по новым типам и подготовить материалы для их рациональной классификации.
С.А. Котляревский полагал, что основным признаком конституционного государства является наличность органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или другой мере законодательной властью. Именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации.
Граждане, предоставленные этому самоопределению, могут быть весьма различны как по широте прав, данных народному представительству, так и по распространению их на более или менее широкие массы населения. Поэтому нуждается в рассмотрении, во-первых, состав законодательных органов - какие слои населения они представляют, и, во-вторых, их компетенция. Более важных вопросов для суждения о том, насколько данное государство осуществляет идею конституционного порядка, нет.
Представительство, основанное на сословном начале, совершенно не соответствует строению современного общества, живущего в рамках конституционного государства.
Пределом развития избирательного права, к которому тяготеет современное конституционное государство, он считал всеобщее равное, тайное и прямое избирательное право.
С.А. Котляревский подчеркивал, что политическое самоопределение нации характеризуется не только тем, насколько широки слои, наделенные политическими правами, - прежде всего избирательным правом, - но и тем, насколько широко простирается компетенция избранников народа <1>.
--------------------------------
<1> См.: Котляревский С.А. Указ. соч. С. 86 - 128.
Из всех функций народного представительства основной обыкновенно считается законодательная. Мысль эта, подчеркивал он, лежит в основании традиционной теории разделения властей. Однако было бы грубой ошибкой рассматривать всю жизнь современного государства исключительно сквозь призму теории разделения. "Но с другой стороны, - писал он, - в этом государстве роль законодательных норм все возрастает: все глубже проникает сознание, что правовой характер управления может быть обеспечен лишь полным господством закона, и все меньшая область предоставляется представительному усмотрению" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 128.
Основным признаком конституционного представительства является его участие в осуществлении законодательной власти, и задача сводится к тому, чтобы выяснить пределы этого участия. "Но в то же время, - писал он, - мы не можем здесь обойти молчанием и формы совещательного представительства; хотя это последнее не делает государство конституционным, но оно введет в государство абсолютно-бюрократическое такие элементы, которые двигают его в сторону правильного народного представительства. Это типичная переходная форма..." <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 130.
Рассматривая конституционное государство, С.А. Котляревский коснулся вопроса о характере бюджетного права. "Очевидно, это право, - писал он, - представляет нечто другое, чем законодательные функции представительства; немецкие юристы особенно подчеркивали это различие, но они отсюда делали выводы, ограничивающие финансовую компетенцию представительных собраний вообще. Признавая бюджет актом управления, а не законодательства, легче оправдать правительство, предпринимающее расходы без утверждения парламента. Бюджет не является законом по своему содержанию, но он составляет закон с формальной стороны, так как для него требуется согласие палат: нарушение его так же противоконституционно, как и нарушение закона" <1>.
--------------------------------
<1> Котляревский С.А. Указ. соч. С. 135 - 136.
С.А. Котляревский подчеркивал, что во всех конституционных государствах представительные собрания не являются непосредственно органами управления: этому противоречит необходимость сосредоточить его в немногих руках и необходимость известной иерархически расчлененной системы. Но косвенное влияние народного представительства на исполнение законов, на административную жизнь страны может быть огромным и даже руководящим.
"Это влияние очевидно при системе парламентаризма, когда исполнительная власть должна соответствовать господствующему среди народного представительства большинству; такое большинство определяет направление не только выработки законов, но и их исполнения; а так как за представителями стоят избиратели, то они актом избрания и решают ход государственной жизни" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 141.
Важной функцией конституционного государства, связанной тысячами нитей с внутренней жизнью всей страны, является внешняя политика, в которой важная роль принадлежит народному представительству. В общем, подчеркивал С.А. Котляревский, представительство страны во внешних сношениях принадлежит исполнительной власти: она распоряжается военными и морскими силами, заключает международные договоры. Здесь признается необходимой прежде всего быстрота и энергия власти, к которой мало приспособлено собрание народных представителей.
Возвращаясь к сущности парламентаризма, С.А. Котляревский указывал, что она сводится к тому, что реальная исполнительная власть ответственна за свои действия, согласованные с волей законодательного собрания народных представителей: устанавливается гармония между выполнением закона и самим законом. Есть доля истины в положении: там, где существует парламентаризм, разделение законодательной и исполнительной власти - только словесное.
С.А. Котляревский обращал внимание на то, что, в отличие от парламентарных, существует прежде всего группа конституционных государств так называемого дуалистического типа. Здесь министерство - исполнительная власть - может не соответствовать определившемуся большинству народного представительства: оно здесь внепартийное и опирается не на доверие законодательного органа, а на волю главы государства.
"Очевидно, - подчеркивал С.А. Котляревский, - политический дуализм свойствен, по преимуществу, конституциям октроированного типа и не соответствует духу государственного устройства, в основу которого положен принцип народного суверенитета" <1>.
--------------------------------
<1> Котляревский С.А. Указ. соч. С. 170.
В общем, парламентарно-конституционное государство более конституционное в политическом (не юридическом) смысле слова, нежели государство дуалистическое. Для большинства конституционных государств нормальный тип развития - от дуализма к парламентаризму. В последнем, несомненно, акт политического самоопределения совершается шире и интенсивнее.
Он отмечал, что опасения относительно слабости исполнительной власти при парламентаризме, относительно трудности примирить его с распространением избирательного права на широкие массы потеряли в значительной степени почву. Обнаружилось, что движения в сторону парламентаризма нет и демократизация политического права вытекает не из чьих-то истинных или ложных убеждений, а из "разума вещей" - естественных условий развития современного государства <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 174 - 175.
Подчеркивая, что конституционное государство отличает осуществляемое в нем политическое самоопределение нации, С.А. Котляревский указывал, что для этого самоопределения не безразлично то или другое устройство судебных органов.
Даже в абсолютном бюрократическом строе известная автономия судебных учреждений может значительно смягчать беспощадное проведение приказного начала. По его мнению, образуется особое судебное сословие, в его среде вырабатываются традиции, накапливаются профессиональные навыки и чувство профессиональной чести, и всем этим создаются преграды для безраздельного господства в государственной жизни формальной воли монарха и фактического полновластия бюрократии.
Самоопределение нации осуществляется в области суда более прямым образом через суд присяжных. Самоопределение народа тем полнее, чем большая часть нации в нем участвует: всеобщему праву голоса в политических выборах соответствует всеобщее, не обусловленное никаким цензом осуществление функции присяжного.
С.А. Котляревский, говоря о компетенции судебной власти, считал, что с этой точки зрения конституционные государства делятся на два типа: государства, где суды могут оспаривать конституционность законов, и государства, где им предоставлено действовать исключительно в пределах установленных законов. Между тем строгое устранение судебной власти от суждения о законах вполне естественно лишь в тех конституциях, которые не делают никакого различия между законами основными и обычными <1>.
--------------------------------
<1> См.: Котляревский С.А. Указ. соч. С. 176 - 206.
По мнению Ф.Ф. Кокошкина, конституционное государство есть практическое осуществление идеи правового государства. Эта идея, подчеркивал он, с давних времен теоретически развивалась в политических учениях, но только в конституционном государстве нашла практическое выражение.
Он указывал, что государство является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому государство считается действительно правовым, т.е. действительно подчиненным праву, если это подчинение обеспечено известными гарантиями. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией, а государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное государство.
Конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем подчинение государства праву обеспечено: 1) участием народа или народных представителей в законодательстве; 2) разделением властей. Эти две основные гарантии правомерности государственной власти составляют конституционный принцип. Но этот принцип достигает своей цели и сам, в свою очередь, является устойчивым лишь в том случае, когда он обставлен рядом дополнительных гарантий, образующих в совокупности конституционный строй. Важнейшие из этих гарантий, которые не вполне одинаковы во всех конституционных государствах, могут быть комбинированы различным образом. В их число входят следующие гарантии обеспечения подчинения государства праву со стороны законодательной власти. Это участие в законодательстве главы исполнительной власти (veto); образование двух законодательных палат; совместное осуществление законодательной власти и народным представительством, и самим народом; выделение из компетенции законодательной власти основных прав граждан и главных оснований организации государства и формулировка их в особом акте (конституции или основном законе), изменения которого осуществляются в более сложных формах и с соблюдением особых условий.
Гарантиями против правонарушений и захватов со стороны исполнительной власти Ф.Ф. Кокошкин считал: 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии, ставящее в зависимость от законодательной власти те материальные и личные силы государства, которыми распоряжается исполнительная власть; 2) ответственность министров перед народным представительством, выражающаяся в праве последнего делать им запросы, выражая свое мнение по поводу их действий, и предавать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепив своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия; 3) право судебной власти в конкретных случаях, подлежащих ее рассмотрению, проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, не соответствующие закону.
Касаясь судебной власти, Ф.Ф. Кокошкин указывал, что ее независимость по отношению к другим властям и согласие с общественным правосознанием в истолковании и применении права гарантируются несменяемостью судей и судом присяжных в уголовных делах.
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 54 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |