Известно, что экономические, социально-политические и иные отношения в конкретном обществе и в государстве регулируются национальными и государственными институтами (социальными, экономическими, 1 страница

Вопрос 1.

Известно, что экономические, социально-политические и иные отношения в конкретном обществе и в государстве регулируются национальными и государственными институтами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, культурными и т.д.). Многоплановые международные отношения порождают соответствующие им наднациональные институты – экономические, социальные, политические, военные и др. Субъектами институтов гражданского и политического обществ являются члены данного общества, граждане государства, их группы, слои, объединения, государственные учреждения, а полем их деятельности – определенная сфера или аспект жизни конкретного общества, государства. Субъектами же международных институтов выступают государства, народы, группы и объединения граждан одновременно нескольких государств, их институты, а поле их деятельности – определенные сферы или аспекты международных или межгосударственных отношений, затрагивающие интересы всех или многих народов.

Международный институт – это звено механизма совместного решения проблем, затрагивающих интересы нескольких государств или человечества в целом. Такие институты в зачаточном состоянии складываются одновременно с формированием социумов и возникновением государств. Ими являлись встречи и собрания вождей с целью регулирования проблем, возникавших между первобытными общинами в процессе их хозяйственной деятельности. Затем ими становятся собрания князей и правителей древних государств с целью выработки правил ведения войны, церковные соборы для согласования общих правил религиозного исповедания, а также конгрессы правителей для подведения итогов войн, наказания побежденных и награждения победителей, в результате чего исчезали и возникали целые государства. В этом же ряду оказываются третейские суды, призванные разрешить споры между странами и государствами.

Особенно интенсивно наднациональные институты формируются с развитием производительных сил, расширением и углублением экономических, политических и культурных отношений между народами и государствами, складыванием мирового рынка, интенсификацией торговых и иных отношений между странами и народами и соответственно с интернационализацией всей жизни. В первую очередь складываются специальные межгосударственные институты (договоры, соглашения и механизмы их реализации)[1], затем экономические, культурные и иные организации.

Международные институты в современном понимании этого феномена начали образовываться в XIX в. Так, Венский конгресс (1814 – 1815 гг.) учредил Рейнскую комиссию, поручив ей определить и корректировать регламент совместного использования Рейна прибрежными государствами в целях организации судоходства по нему в общих интересах. Вскоре создаются аналогичные комиссии по Эльбе (1821 г.), по реке По (1849 г.), Дунаю (1856 г.), Пруту (1866 г.). Возникают институты для налаживания сотрудничества между странами и в других областях. Учреждаются Международный телеграфный союз (1865 г.), Всемирный почтовый союз (1874 г.), Метрический союз (1875 г.), Международный союз печатников (1886 г.), Международный союз фрахта железнодорожных перевозок (1890 г.), Международный союз сахаропроизводителей (1902 г.).

Одними из первых политических институтов нового времени могут считаться заключенный 25 сентября 1815 г. между императорами России и Австрии и королем Пруссии «Священный союз»[1], а также контрольный механизм, сформированный конференцией против рабства, состоявшейся в Лондоне в 1840 г. По Ашбертонскому (Ashburton) договору 1842 г. Англия и Соединенные Штаты договорились направить по эскадре своих кораблей к берегам Африки, чтобы перекрыть пути вывоза жителей континента для продажи в рабство. В 1845 г. к этому соглашению присоединилась и Франция.

Во второй половине XIX в. образовались также Международная ассоциация права (1873 г.), Международный комитет Красного Креста (1875 г.), Межпарламентский союз (1889 г.), Международный штаб общественного здоровья, ставший предтечей Всемирной организации здравоохранения.

К началу ХХ столетия в мире существовало уже более 400 подобных организаций. Они становятся активными субъектами международной политики. Ускорившийся процесс институционализации международной жизни потребовал своего упорядочения, установления критериев международного института и выработки условий членства в них. Для решения этих задач в 1909–1910 гг. учреждается Союз международных ассоциаций (СМА).

Согласно выработанным тогда правилам СМА организация считалась международной, если она соответствовала трем условиям:

1) имеет постоянный орган;

2) ее целью являются общие для нескольких государств интересы, за исключением получения прибыли;

3) членство в них открыто индивидам и группам индивидов из разных стран[1].

Эти критерии, возможно, в наиболее полной мере отвечали требованиям того времени. Однако сегодня они требуют своего уточнения. Так, под «несколькими государствами» подразумевалось не менее трех. Но известно, что отношения между двумя многонациональными государствами в большей степени «международны», чем отношения между тремя унитарными государствами. Всякий институт, призванный содействовать реализации интересов двух и более государств, является международным. Требует уточнения и оговорка «кроме получения прибыли». Институты согласования политики экономического и иного сотрудничества между странами и народами при условии успешного их функционирования призваны давать выгоду всем участникам, в том числе и экономическую. Разве МВФ, Банк реконструкции и развития, ОПЕК не преследуют цели получения прибыли их членами? Перестают ли они при этом считаться международными институтами?

В ХХ столетии, особенно после Второй мировой войны, количество международных институтов резко увеличивается, а их структура усложняется. Сегодня в мире насчитываются многие тысячи институтов. Пожалуй, не осталось ни одного аспекта международной жизни, который не был бы связан несколькими институтами одновременно. Одни из них уже устаревают, прекращают свою деятельность и исчезают, другие только формируются. Сейчас многие признают существование общих для регионов, континентов и человечества в целом проблем, решение которых требует взаимодействия на межгосударственном уровне[1].

Деятельность международного института имеет, как правило, гуманитарную направленность. В наше время все больше места в ней занимает функция защиты прав и свобод человека. Поэтому к международным институтам не относятся международные корпорации и транснациональные компании, целью которых является получение прибыли, а также любые объединения преступного, мафиозного характера, международные террористические организации и сообщества, преследующие античеловеческие цели. Необходимая информация о международных институтах дается в «Ежегоднике международных организаций», издающемся Союзом международных ассоциаций.

В наши дни складывается специальная наука о международных институтах. Пока она воспринимается многими как часть международного права. И действительно, наибольший вклад в изучение международных институтов внесен специалистами по международному праву. Это справедливо, поскольку международные институты являются важнейшими субъектами международного права. Эту науку международные институты интересуют с точки зрения их правотворчества. Цели, задачи международных институтов, средства, способы и методы их практической реализации – это область мировой политики. Поэтому будет правильнее рассматривать ее как специфическую отрасль политической науки.

Речь идет прежде всего не о том, кто именно должен изучать международные институты, а о том только, как сделать это полнее. Закономерно, что как субъекты и объекты международного права они будут изучаться специалистами по международному праву. В то же время как субъекты и объекты мировой политики эти институты должны стать предметом политических наук, а история их возникновения и практической деятельности должны быть объектом исторической науки.

Многообразие международных институтов обусловливает и многообразие определений этих институтов, а также подходов к их изучению. Одни исследователи относят к ним всякую группу или ассоциацию, выходящую за пределы границ одного государства и имеющую постоянную структуру органов. Другие обращают внимание на наднациональный и надгосударственный характер этих институтов. Непременным элементом любого института, международного в том числе, считается наличие механизма принятия связывающих всех его членов решений. По мнению французского политолога и правоведа Ш. Руссо, «под международными институтами современная доктрина понимает общности, состоящие из различных государств, которые, будучи учреждены договорным путем, преследуют общие цели с помощью приданных им органов и развивают волю, юридически отличную от воли государств-членов и стоящую над последней»[1]. Американский политолог Р. Кеохане понимает международный институт как «учреждение с определенными, согласованными правительствами правилами, которому принадлежит решение специфического набора проблем международной политики»[1].

При трактовке понятия международного института российские ученые строго руководствуются установленными СМА критериями. По их мнению, «международный институт – это стабильный институт многосторонних международных отношений, создаваемый в подавляющем большинстве случаев, по меньшей мере, тремя государствами и имеющий согласованные его участниками цели, компетенцию и свои постоянные органы, а также другие специфические политико-организационные институционные нормы (установления, в числе которых устав, процедура, членство, порядок принятия решений)»[1].

Здесь нетрудно заметить стремления к чрезмерной детализации определения. На наш взгляд, международный институт может быть образован и двумя суверенными государствами, поскольку любые отношения, затрагивающие интересы более одного этноса, а тем более одного государства, превращаются в отношения международные и межгосударственные.

Некоторые политологи и политические деятели[1] рассматривали глобальные международные институты, например ООН, как своего рода мировое государство или всемирное правительство, играющее в пределах своей компетенции ту же роль, что и национальные государства. Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Секретариат будто бы являются институтами власти, а государства-члены ООН – своего рода субъектами мирового федеративного государства. Ставя международные институты над суверенными государствами и их правительствами, Д. Ф. Даллес и его единомышленники оправдывали диктат и произвол со стороны крупных и сильных держав в отношении мелких и слабых государств, вмешательство первых во внутренние дела вторых[1]. В 1960 – 1980 гг., в условиях биполярного мира, проблема мирового правительства перестала активно обсуждаться, однако в конце ХХ и в начале ХХI в. она вновь стала предметом размышлений ученых и политиков, особенно в связи с возрастанием роли некоторых институтов (ООН, НАТО, ВТО и др.) в политической жизни мира. Теперь эта идея как бы подкреплена «теорией международных режимов», активно развивавшейся специалистами по международной политике США и Европы в 1980 – 1990-х гг.[1] Понятие «международный режим» имеет хождение в мировой политике с давних пор. Традиционно подобный режим распространялся на зоны или регионы мира, где переплетаются интересы многих стран мира (режим проливов Босфор, Дарданелл, Гибралтар, режим Антарктиды, Мирового океана и т. д.). Теперь зоной международного режима считается любой район земного шара и любая область жизни, где государства имеют общие интересы, реализуемые ими через свое «образцовое поведение», в том числе и военным путем. В упоминавшейся работе немецких политологов А. Хасенклевера, П. Майера и В. Риттбергера теория международного режима оценивается как основанная на интересах, мощи и знаниях[1].

Весь мир как общий дом живущих в нем людей может и должен рассматриваться с позиций концепции международного режима (вернее, международного порядка), когда в равной мере уважаются и соблюдаются интересы всех народов и государств, которые реализуются общими усилиями через учреждаемые ими международные институты.

Таким образом, международный институт – это относительно стабильное звено или элемент системы международных отношений, субъект мировой политики, объединяющий в себе два или более государств, имеющий согласованные его членами цели, программу, устав, поле деятельности и соответствующие коллективные органы.

Вопрос 2.

По данным СМА, в марте 1989 г. субъектами мировой политики являлись примерно 26,5 тыс. международных организаций[1]. Они охватывали все сферы человеческой деятельности на разных уровнях интеграции (двустороннем, региональном, континентальном и глобальном). Их точная классификация – задача исключительно трудная. Союзу международных ассоциаций потребовались почти целых два десятилетия для систематизации всех действующих на международной арене организаций в соответствии с установленными им критериями. Как писал американский политолог К. Иглтон, классифицировать международные организации почти невозможно: это так же трудно, как классифицировать гальку на морском побережье. Трудности обусловлены не только количеством и разнообразием известных и существующих организаций, но и многообразием критериев их классификации (см. табл. 1).

Мир многообразен, человечество дифференцировано по национальным, государственным, языковым, религиозным, цивилизационным, социально-классовым и другим признакам, по степеням прогресса и уровням развития его частей. Цели создаваемых различными группами людей институтов могут быть противоположными: всемерное содействие общественному прогрессу и международному сотрудничеству в различных

Схема 1. Типы международных институтов и их критерии

Критерии классификации

Типы институтов

По субъектам и правовой основе

Межправительственные

Неправительственные

По географии охвата и масштабам деятельности

Универсальные (глобальные)

Континентальные

Региональные

По широте полномочий, кругу решаемых задач

Институты общей компетенции

Институты специальной компетенции

По сферам деятельности

Социально-экономические, социально-политические, гуманитарные, правотворческие, национально-этнические, религиозные, научно-технические, культурные

По интересам

Общечеловеческие, классовые, групповые, профессиональные, женские, молодежные, студенческие и т. д.

По системам государств

Институты капиталистических, социалистических, развивающихся (неприсоединившихся) стран

По срокам деятельности

Постоянные, с оговоренным сроком действия, временные

областях или разъединению народов и стран, возведение барьеров между ними, разжигание вражды.

В зависимости от своих субъектов и правовой основы, организации делятся на международные межправительственные (ММПО) и международные неправительственные (МНПО)[1]. Членами ММПО являются государства, правительства и их институты. Членами МНПО выступают как международные и национальные неправительственные организации, так и отдельные граждане и их группы (научные общества, ассоциации культуры, пенклубы). Существуют международные институты, которые сами себя не относят к ММПО, а считаются выразителями воли и интересов граждан групп стран или их представительных органов. Это –международные межпарламентские институты, формирующиеся особенно быстрыми темпами в последние десятилетия. Существуют международные институты, членами которых могут стать как правительственные, так и общественные институты. Институты могут различаться по характеру членства, а также по степени их равенства.

По масштабам своей деятельности международные институты могут быть региональными, субрегиональными, континентальными, трансконтинентальными и всемирными (глобальными). Поскольку международные институты создаются для совместного решения конкретных проблем, они могут классифицироваться по областям и аспектам общественной жизни, по группам, слоям и классам населения, по сферам человеческой деятельности, по признакам различий по полу, возрасту, расе, религии, языку.

По широте полномочий, кругу решаемых задач и характеру принимаемых решений международные институты делятся на институты общей компетенции и институты специальной компетенции. Институты общей компетенции уполномочены принимать решения по всем проблемам международной жизни. Их число всегда ограничено. К ним относятся универсальные организации по обеспечению мира и безопасности на Земле (Лига Наций и ООН). Институтами общей компетенции, но в пределах отдельных континентов, могут считаться такие континентальные организации, как ОАГ, ОАЕ (с 2002 г. АС) и ЕС. Международные институты специальной компетенции уполномочены решать только конкретные, предусмотренные их уставами, проблемы международной жизни (здоровье людей, труд, связь, образование, культура). Чем шире круг членов международных институтов, тем шире поле их деятельности и круг решаемых задач.

Далее, международные институты могут быть постоянными и временными (органы по подготовке и проведению международных конференций, конгрессов, встреч, совещаний и по реализации их решений).

Другим важным срезом классификации международных институтов является деление их на экономические, финансовые, политические и военно-политические, социальные, образовательные, культурные, религиозные, классовые, профессиональные и т. д. Существуют также международные детские, молодежные, женские, студенческие, научные, спортивные и т. д. организации. Одни из них являются чисто политическими институтами, другие – социально-политическими, третьи – политико-экономическими. Правда, не всегда можно с точностью отличить институты образовательные от институтов культурных, институты социальные от институтов политических, и т. д. Но все они призваны определять политику, стратегию и тактику в сфере своей компетенции. До 1990-х годов было принято различать международные институты еще и по системам (институты капиталистического и институты социалистического миров, а также институты стран «третьего мира»). С распадом СССР и отходом многих стран от социалистического пути развития международные институты социалистического мира прекратили свое существование. Институты развитых капиталистических и развивающихся стран мира не только сохранились, но и значительно расширили сферу своего влияния.

Вопрос 3.

Деятельность как национально-государственных, так и международных институтов регулируется соответствующими нормами права. В первом случае это – нормы права отдельных государств, их конституции, во втором – правовые нормы, разработанные совместно всеми государствами-членами будущих институтов. Международный институт не может и не должен выходить за рамки тех полномочий, которые делегированы ему учредившими его государствами. В то же время государства-члены вправе и могут делегировать создаваемым ими институтам только те права, которыми они сами наделены их конституциями.

После своего конституирования международные институты продолжают согласовывать нормы деятельности своих членов в области их компетенции, разрабатывают и принимают, если они уполномочены на это, декларации, пакты, договора и соглашения, накладывающие на государства-члены дополнительные обязательства, обусловленные требованиями времени. Соответственно, они контролируют деятельность государств-членов по выполнению добровольно принятых ими на себя обязательств, вправе призвать недобросовестных участников к ответственности, принимать к ним определенные санкции. В то же время, молчаливо признается факт, что возможности этих институтов принуждать своих членов к точному выполнению коллективно разработанных норм значительно слабее, чем у государственных институтов, особенно в отношении наиболее влиятельных членов.

Таким образом, государствам-членам международных институтов и их органам, призванным осуществлять международное сотрудничество, приходится работать в соответствии как с национальным, так и международным правом одновременно. В связи с этим закономерно встает вопрос о соотношении национального и международного права.

Как уже говорилось, международный институт является одним из субъектов международного права и обязан действовать в пределах только тех полномочий, которые делегированы ему государствами-членами. Государства же могут делегировать им только то, чем они сами обладают. Первоосновой здесь всегда является Основной закон государства, национальная Конституция, являющаяся выражением воли народа. Соответственно, и международное право – это воля народов или, как уточнял Г. Гроций, по крайней мере, их большинства.

Право международного института – это совпадающие правовые положения основных законов договаривающихся государств, выражение их совместной воли коллективно реализовать те или иные общие цели и интересы.

Деятельность по конституированию любого международного института начинается с встречи (конгресса, конференции, совещания) представителей заинтересованных государств. Эти представители приезжают на встречу, имея определенные полномочия от своих государств, которые проверяются мандатной комиссией учредительной конференции. Согласно «Венской конвенции о праве договоров» (см. Приложение 2), некоторые лица государства в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство. Это:

a) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел – в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;

b) главы дипломатических представительств – в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;

c) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции, или в международной организации, или в одном из ее органов, – в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе (статья 2). Но и они не вправе действовать лишь по собственному усмотрению. Главы государств и правительств руководствуются Конституцией своих стран и дают соответствующие установки всем остальным должностным лицам, участвующим в договорных процессах.

Соответствующими полномочиями должны обладать также представители государств, желающих присоединиться к уже функционирующим институтам. Многие правовые акты и обязательства, принятые институтом, вступают в силу лишь после ратификации их законодательными органами государств-членов. На всех этапах прохождения принимаемых международным институтом актов (разработка, подписание представителями государств-членов, ратификация) вновь и вновь проверяется степень их соответствия нормам Основного закона страны. Если акт международного института, подписанный полномочным представителем государства, содержит что-либо противоречащее Конституции государства, он не подлежит ратификации. Или же он принимается с оговорками, освобождающими данное государство от обязательств по данному пункту.

Классическим примером подобного рода является отказ Конгресса США от ратификации Устава Лиги Наций, разработанного на Парижской мирной конференции 1919 г. под руководством президента США Вудро Вильсона, как акта, противоречащего Конституции США. В результате этого США не стали и членом Лиги Наций. Чтобы не повторять подобное, последующие президенты США, прежде чем принимать на себя те или иные обязательства, старались выяснять, согласуются ли они с Конституцией их страны.

Приведем еще один наглядный пример, подтверждающий сказанное. В середине июня 1940 г., когда гитлеровские войска, завладев частью Франции, подошли к Парижу, французское правительство раскололось. Большинство членов Кабинета высказалось за сепаратный мир с Германией. Не желая капитуляции Англии и Франции перед Германией, президент США Рузвельт направил главам правительств этих стран ободряющее письмо, в котором обещал им всяческую военную помощь. Премьер-министры Англии и Франции запросили разрешение президента США обнародовать его письмо, но Рузвельт телеграммой запретил им сделать это. В последующем письме Черчиллю Рузвельт писал, что он сообщал им о своем, президента, желании, а не о желании и обязательствах правительства США. «Конституция США, – писал Рузвельт, – не дает такого права никому, кроме Конгресса, который один может решать подобные вопросы. Поэтому против согласия на обнародование его (президента США – Д. М.) письма решительно возразил Госдепартамент». Интересно, что госсекретарь США, ближайший сподвижник Рузвельта в годы войны Эдвард Стеттиниус в своей книге «Рузвельт и русские» воспроизводит многочисленные факсимиле своих записок Рузвельту во время принятия тех или иных решений на Ялтинской конференции: «Конституция США не разрешает», «это противоречит Конституции» и др.

Даже решения ООН часто болезненно воспринимаются в США и не выполняются здесь, как и решения других международных институтов и положения международных соглашений. «Существует только один суд, который имеет значение здесь. Это – Верховный Суд США. Имеется только один закон, который применяется здесь. Это – Конституция США», – заявил председатель сенатского Комитета по иностранным делам Д. Хельмс в 1998 г.

Конституция Франции предусматривает, что «договоры и соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие постановления законодательства, относящиеся к положению личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона. Они вступают в силу только после ратификации или одобрения» (ст. 53). Если же Конституционный совет обнаружит, гласит следующая за ней статья, «что какое-то международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции», то оно может быть ратифицировано «только после пересмотра Конституции». Таким образом, положения международного права, противоречащие Конституции Франции, не имеют силы на ее территории.

Так, Конституционный совет Франции, рассмотрев подписанную правительством страны 7 марта 1999 г. «Европейскую хартию о местных языках и языках национальных меньшинств», обнаружил, что 39 из 98 содержащихся в документе обязательств подписавших ее государств противоречат Конституции Французской Республики. Конвенция может быть ратифицирована Францией только после внесения в ее Основной Закон соответствующих поправок, решил Конституционный совет.

Известно, что Маастрихтские соглашения, предусматривавшие дальнейшее сближение стран Евросоюза, первоначально были отклонены народом Дании как противоречащие ее Конституции, но были одобрены им на следующем референдуме после внесения соответствующих изменений в Основной закон. Стало быть, и здесь нормы национальной Конституции имеют приоритет перед нормами международного права. Аналогичная история повторилась и с проектом конституции Европейского Союза. Граждане Франции отклонили его на референдуме в 2005 г., сочтя проект противоречащим Конституции своей республики, хотя он был разработан под комиссией ЕС под руководством экс-президента Франции В. Жискар де Эстена, являвшегося знатоком Конституции Франции.

Несколько иначе обстоит дело в ФРГ и в некоторых других странах, потерпевших поражение во Второй мировой войне, конституции которых составлялись с участием победителей. Конституция ФРГ (ст. 24) предусматривает возможность передачи верховной власти Федерации межгосударственным установлениям и ограничения ее верховной власти в целях обеспечения «мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего мира». Согласно ст. 25 Конституции ФРГ, «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».

Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит в себе взаимоисключающие положения о соотношении российского и международного права на территории России и относительно деятельности ее представителей в международных институтах. Так, согласно п. 1 Статьи 15 «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу...». Ее же п. 4 гласит, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора». Значит, в области действия «иных правил» Конституция РФ перестает иметь «высшую юридическую силу». А Статья 79 Конституции фактически редактирует и положение пункта 4 Статьи 15: «Российская Федерация может участвовать в международных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Как нетрудно заметить, Статья 15 Конституции Российской Федерации провозглашает приоритет норм международного права независимо от последствий их применения. В США, Франции и других странах главным ориентиром при определении отношения к нормам международного права является Основной Закон этих стран, национальная Конституция. В России же им выступают некие «основы конституционного строя», что, как хорошо известно, не одно и то же.

При неукоснительном соблюдении норм Основного закона государства всеми его институтами и должностными лицами никаких расхождений между национальным и признаваемым государством правом международного института не может быть. Возникновение таких расхождений чревато не только для отдельных государств и их граждан, но и для международных институтов, оказывающихся под угрозой невыполнения его решений теми или иными государствами. Поэтому все международные институты заинтересованы в максимальном единстве норм национального и международного права.

Дата добавления: 2015-11-04