Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджет- ных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Пра­вительства РФ от 30 июня 1998 г. № 862 принимается Концепция 15 страница

В среднесрочной перспективе предполагается полностью завершить налоговую реформу, в частности:

— в 2003 г. предусматривается принятие остальных глав Налогового кодекса, регулирующих порядок у платы имущественных налогов, на­логов, связанных с использованием природных ресурсов (лесной налог, водный налог, экологический налог), а также глав, регулирующих по­рядок функционирования специальных режимов налогообложения и взимания лицензионных сборов;

— с 1 января 2003 г. в полном объеме отменяется налог на пользо­вателей автомобильных дорог, таким образом, произойдет окончатель­ная ликвидация налогов, уплачиваемых с выручки от реализации това­ров (работ, услуг);

— с 1 января 2003 г. отменяется налог на покупку иностранных де­нежных знаков;

— с 1 января 2004 г. предусматривается отмена налога с продаж.

По мнению Минфина РФ, принятие НК РФ в полном объеме обес­печит стабильность и предсказуемость налоговой системы, ее упроще­ние, максимальную унификацию налоговых баз и правил исчисления и порядка уплаты отдельных налогов, что наряду с другими мерами по созданию благоприятных условий для развития экономики и со­кращению нелегального теневого оборота обеспечит существенный рост доходов как федерального бюджета, так и бюджетной системы в целом.

При этом нельзя не заметить, что большинство налоговых новаций существенно ухудшает положение налогоплательщиков, что приво­дит к снижению доходов бюджетов, прежде всего субъектов РФ. В ре­зультате проведения налоговой реформы уменьшение доходов консо­лидированного бюджета России на 2002 г. оценивается в 30,6 млрд руб., тогда как бюджеты субъектов РФ теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд руб. Например, потери бюджета Санкт-Петербурга, обус­ловленные введением новых глав Налогового кодекса РФ, в 2002 г. составят 1,6 млрд руб. при объеме бюджета 50 млрд руб. Проблемы снижения доходов бюджетов субъектов РФ еще более обострятся в 2003 г., когда будут отменены налог на пользователей автомобильных дорог и налог на приобретение иностранной валюты. По данным Министерства финансов РФ, потери бюджетов субъектов РФ соста­вят 130 млрд руб. Предложения Правительства РФ о введении с 2003 г. вместо налога с владельцев транспортных средств транспортного на­лога с более высокими ставками, а также о повышении ставок акци­зов на горюче-смазочные материалы на 70% не встречают одобрения большинства налогоплательщиков.

Целый ряд положений гл. 25 НК РФ «Налог на прибыль организа­ций» могут отрицательно повлиять на деловую активность организа­ций и структурную перестройку экономики. В новых условиях органы власти субъектов РФ практически лишились реальных налоговых ры­чагов влияния на региональную экономику. Согласно ст. 284 НК РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога, зачисляемых в бюджеты субъектов Россий­ской Федерации в пределах 4%. Полагаем, что ни инвестиционные, ни социальные задачи при помощи дополнительных региональных льгот такого размера не могут быть решены. На 2003 г. предполагается уве­личить долю налога на прибыль, зачисляемую в бюджеты субъектов РФ, с 14,5 до 16% с одновременным уменьшением доли федерального налога на прибыль с 7,5 до 6%*. Соответственно предел региональных налоговых льгот будет повышен с 4 до 6%.

В начале 2002 г. Правительством РФ был подготовлен новый пакет изменений и дополнений в НК РФ. В него включены изменения по на­логообложению малого бизнеса, предполагающие серьезные шаги по снижению налогового бремени для малых предпринимателей. Как от­мечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собра­нию РФ, «очень многие из предложенных изменений заслуживают под­держки. Но даже самые «благие намерения» разработчиков не должны становиться поводом для правовой небрежности и недооценки прини­маемых решений»².

Необходимость сохранения объема доходов бюджетной системы в условиях продолжения налоговой реформы и снижения налоговой на­грузки на экономику предполагает активизацию работы по дальнейше­му выявлению и использованию дополнительных финансовых ресур­сов, мобилизации доходов бюджетов всех уровней. В частности, стоит задача дальнейшего увеличения поступлений в бюджет налоговых до­ходов за счет роста уровня их собираемости. Улучшение экономичес­кой ситуации, принятие дополнительных мер по администрированию налоговых доходов, снижение налогового бремени в ходе осуществле-

¹ Расчеты Министерства финансов РФ показывают, что в результате этой меры доходы бюджетов субъектов РФ возрастут на сумму около 45 млрд руб.

' Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «России надо быть силь­ной и конкурентоспособной» / / Российская газета. 2002. 19 аир.

ния первого этапа налоговой реформы способствовали устойчивому росту уровня собираемости налоговых доходов начиная с 1999 г. Если средний уровень собираемости основных налоговых доходов (процен­тное отношение фактических налоговых поступлений в федеральный бюджет к сумме налога, исчисленного от налогооблагаемой базы) в 2000 г. составил 87,7%, что на 10,3 % выше аналогичного показателя в 1999 г., то в 2001 г. рост среднего уровня собираемости против 2000 г. увеличился на 1,6%. При расчетах доходов федерального бюджета на 2002 г. предусмотрено обеспечение среднего показателя собираемости налоговых доходов на уровне не ниже 90%, что будет обеспечено, на­ряду с сохранением положительных тенденций в развитии экономики, дальнейшим совершенствованием администрирования налоговых пла­тежей, в том числе и за счет внесения поправок в ч. 1 НК РФ.

Положительное влияние на повышение уровня собираемости на­логовых доходов оказывает также осуществляемая реструктуризация накопившейся налоговой задолженности по платежам в федеральный бюджет, проводимая в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по на­численным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом». С уче­том ожидаемого уровня выполнения налогоплательщиками условий реструктуризации по своевременному и полному внесению платежей в счет погашения графиков реструктурированной задолженности и текущих платежей дополнительные поступления средств в федераль­ный бюджет, связанные с проведением реструктуризации задолжен­ности прошлых лет, за период 2001—2004 гг. составят 5—6 млрд руб. ежегодно.

В соответствии с БК РФ, а также в целях сокращения потерь дохо­дов федерального бюджета, связанных с предоставлением отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов по федеральным налоговым платежам, федеральными законами о федеральном бюджете на 2001—2003 гг. были установлены их лимиты. Эти меры оказали положительное вли­яние на ход выполнения доходной части федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ Федераль­ному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» в доходах федерального бюджета на 2002 г. предусмотрен рост поступлений, по­лучаемых от использования федеральной собственности. Решение ука­занной задачи возможно лишь при условии создания системы эффек­

тивного управления государственными активами, а также наведения порядка в использовании объектов недвижимости, находящихся в хо­зяйственном ведении государственных предприятий и учреждений. В этих целях необходимо обеспечить учет в доходах федерального бюд­жета всех средств, получаемых министерствами, ведомствами, учреж­дениями и организациями в виде арендной платы за пользование фе­деральным недвижимым имуществом, включая льготные категории балансодержателей. В 2003—2004 гг. предполагается снижение налого­вой нагрузки на 1,5—2% ВВП, в частности за счет снижения уровня ЕСН.

Реализация рассмотренных мероприятий позволит решить две важ­нейшие задачи — стимулировать товаропроизводителей и обеспечить финансовую устойчивость бюджетов всех уровней.

(?) КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Как меняется структура консолидированного и федерального бюджета РФ в условиях внесенных в налоговое законодательство изменений?

2. Проанализируйте возможные результаты снижения ставки по налогу на прибыль и одновременной отмены льгот, которые предусмотрены в гл. 25 НКРФ.

3. Какие меры могут повлиять на увеличение поступлений в бюджет дохо­дов от использования федеральной собственности?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Федеральный закон от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившим силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах»..

2. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ «О внесении измене­ний и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившим силу отдельных актов законода­тельства Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27 ноября 2001 г. № 148-ФЗ «О внесении изме­нений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федера­ции и статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой сис­темы в Российской Федерации"».

4. Федеральный закон от 29 декабря 2001 г. № 187-ФЗ «О внесении изме­нений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федера­ции и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о на­логах и сборах».

Дополнительная литература

1. СилуановАТ. Макроэкономические условия формирования федерально­го бюджета на 2002 год//Финансы. 2001. № 6. С. 7-10.

28.3. Направления реструктуризации бюджетных расходов

Проводимая в Российской Федерации бюджетная реформа и свя­занная с ней «политика расходов» самым непосредственным образом затрагивают все области общественного сектора экономики. Одним из важнейших факторов изменения структуры бюджетных расходов в отраслевом разрезе является смена форм собственности и, как след­ствие, снижение доли расходов на финансирование промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей. При этом значительная часть бюджетных ресурсов в последнем деся­тилетии направлялась на оплату внутренних и внешних долговых обя­зательств государства, а не на повышение качества жизни населения.

Дальнейшие стратегические цели реформирования государствен­ных функций включают в себя развитие страны в целом и каждой тер­риториальной единицы в отдельности, а также обеспечение социальной стабильности в обществе. Принципиально новым направлением госу­дарственного управления становится развитие местного самоуправле­ния, что неизбежно должно привести в перспективе к перераспределе­нию ресурсов в пользу нижестоящих звеньев бюджетной системы для обеспечения реализации возложенных на местные бюджеты расходных полномочий. Ориентация на региональное и муниципальное развитие не исключает пересмотра значительного числа устаревших обяза­тельств государства, не соответствующих рыночным условиям хозяй­ствования. Об этом наглядно свидетельствует отказ от принципа фи­нансирования учреждений и переход на преимущественное финанси­рование бюджетных услуг.

Стратегические направления развития отраслей экономики и соци­альной сферы в значительной степени зависят от регулируемых госу­дарством изменений в структуре бюджетных расходов. В современных условиях эти процессы стали именоваться реструктуризацией, несмот­ря на то, что в экономических словарях это понятие определяется как комплексное преобразование деятельности организации (предприятия, компании), состоящее в преобразовании структуры производства, ак­тивов, пассивов, а также системы управления с целью повышения ус-

шчивости,доходности, конкурентоспособности, преодоления убыточ- юсти, угрозы банкротства.

В последние годы термин «реструктуризация» получил широкое фименение в бюджетной практике, в особенности, когда речь идет об фавлении государственным долгом. Учитывая, что система реструк- физации внешних долговых обязательств России подробно изложе- ia в параграфе 27.2, в данном разделе основное внимание уделяется рассмотрению доводов в пользу реструктуризации текущих и капи­тальных бюджетных расходов на примере социальной сферы. В этой:вязи наиболее показательными являются внутренние долговые обяза­тельства государства, возникшие по причине недофинансирования феждений бюджетной сферы и предприятий жилищно-коммунально-

хозяйства. Из-за невыполнения бюджетами всех уровней обяза­тельств по оплате расходов на отопление, освещение, водоснабжение жол, больниц, жилых домов образовался скрытый некомпенсирован- 1ый бюджетный дефицит, который не нашел прямого отражения в за- сонах о бюджете. Действующая в настоящее время система формиро- шия бюджетных расходов на уровне прогнозируемых доходных ис­точников и принятие «бездефицитных» бюджетов повлекли за собой образование кредиторской задолженности за оказанные бюджетным учреждениям коммунальные услуги, выполненные ремонтные работы, поставленное оборудование. В ряде субъектов РФ уровень внутренних долговых обязательств достиг 20% и более от объема расходов бюдже­та. В этих условиях выполнение одной из главных задач бюджетной реформы — приведения фактических расходов государства в соответ­ствие с имеющимися и прогнозируемыми бюджетными ресурсами — без проведения комплекса необходимых мероприятий проблематично. Достижение поставленных целей предполагает проведение анализа кредиторской задолженности бюджетополучателей и выяснение при­чин ее образования. Такие действия позволят определить реальные бюджетные обязательства, которые следует принять незамедлительно, либо провести переговоры с поставщиками о частичном списании дол­га, отсрочке платежей, поэтапной оплате расходов. Как видим, меха­низм решения проблемы внутренних долговых обязательств бюджета во многом схож с традиционными способами регулирования отноше­ний на межгосударственном уровне.

Вторым важным направлением реструктуризации является прове­дение серьезной инвентаризации сети и объемов деятельности бюджет­ных учреждений в соответствии с объемами услуг, гарантированных минимальными государственными социальными стандартами. Резуль­татами такой инвентаризации могут быть сокращение численности работников; перепрофилирование учреждений; возможная замена ча­сти бесплатных услуг платными; снижение бюджетных ассигнований.

Важным документом, направленным на изменение системы финан­сирования расходов, была Программа экономии государственных рас­ходов, принятая Правительством РФ накануне кризиса 1998 г. В ней были обозначены наиболее важные подходы к решению проблемы ре­структуризации расходов и определены пути повышения эффективно­сти использования бюджетных средств. Реструктуризация в данном случае — это изменение структуры бюджетного финансирования в раз­резе отраслей экономики; целевых расходов и предметных статей; структуры источников финансирования выполняемых функций.

Поскольку в настоящее время ассигнования на оплату бюджетных услуг формируются на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, то следует вести речь не об экономии средств, а о новом качестве услуг при одном и том же уровне расходов. Именно повышение качества бюджетных услуг является одним из измерителей эффективно­сти расходов в социальной сфере. Комплексный подход к реструктури­зации расходов предполагает системность решения задач, нацеленных на достижение экономического или социального эффекта, которые базиру­ются на взаимодействии политических, правовых и финансовых сфер. Это в равной степени применимо к любому уровню бюджетной системы, виду расходов, типу учреждения, источнику финансирования.

Представим бюджетную систему РФ в виде «кубика Рубика», одна грань которого соответствует уровням бюджетов, другая — функциям государства, третья — экономическим статьям расходов, четвертая — системе государственного воздействия на социально-экономические процессы в виде политических, правовых и финансовых регуляторов. Очевидно, что любой из названых элементов самым непосредственным образом может повлиять на условия и степень реализации социальных гарантий населению страны. Рассмотрим-возможные подходы к изме­нению структуры расходов. Для примера возьмем сеть учреждений профессионального образования, которая финансируется в основном за счет федерального бюджета. Ориентация системы начального про­фессионального образования (профессиональных лицеев, училищ) на местные рынки труда потребовала принятия политического решения о передачи ее из федерального ведения на региональный уровень. Вслед заданным решением был принят соответствующий правовой документ,

за которым последовала передача собственности и изменение источни­ка финансирования подготовки рабочих кадров. В данном случае рест­руктуризация расходов затрагивает интересы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Несмотря на то что в целом расходы на на­чальное профессиональное образования остались на прежнем уровне, изменилась структура оплаты расходов по видам бюджетов. Другие примеры связаны со структурно-функциональными преобразования­ми внутри отраслей. Так, в результате введения системы обязательно­го медицинского страхования изменилась структура источников финан­сирования здравоохранения; сокращение рождаемости детей повлекло за собой снижение затрат на содержание дошкольных образовательных учреждений и увеличение расходов на общее образование, т.е. измени­лась структура затрат по типам учреждений.

Действующая система социальной поддержки населения не обеспе­чивает реализацию ни одной из функций государства в тех количе­ственных и качественных параметрах, которые предусмотрены законо­дательством. Поэтому одним из приоритетных вопросов современной бюджетной и социальной политики является изменение порядка фи­нансирования расходов, направленных на социальную защиту граждан. Важнейшее значение отводится использованию принципа адресности социальных расходов, в результате которого большинство категориаль­ных льгот будет отменено, но одновременно возрастет обеспечение со­циально уязвимых домохозяйств и изменится структура получателей помощи, что также вписывается в рамки реструктуризации расходов. К самым острым и проблемным вопросам бюджетной реформы отно­сятся необходимость частичной коммерциализации социальной сферы и замена традиционных бесплатных услуг платными. При таком под­ходе граждане, которые обладают самостоятельными источниками финансирования социальных потребностей, должны за счет собствен­ных доходов полностью оплачивать жилищно-коммунальные расходы, часть расходов на медицинское обслуживание, образование, культуру сверх объявленной номенклатуры бесплатных услуг. Для низкодоход­ных семей сократится возможность пользоваться услугами ограничен­ного доступа, например, театрально-зрелищного и спортивного харак­тера. В гл. 15 мы подробно останавливались на путях реформирования жилищно-коммунального комплекса и отмечали, что общее сокраще­ние расходов на финансирование ЖКХ неминуемо повлечет за собой некоторое увеличение ассигнований на оказание социальной помощи гражданам с низкими доходами.

Следующий аспект реструктуризации бюджетных расходов связан с инвестиционной политикой государства. Основные задачи в части финансового обеспечения капитальных вложений связаны с постепен­ным замещением бюджетного финансирования заемными средствами и другими внебюджетными источниками, при этом будет сохранен по­рядок финансирования строительства новых объектов социальной сфе­ры за счет капитальных расходов бюджетов.

В заключение отметим, что реструктуризация расходов представ­ляет собой многогранный процесс, экономический результат которого может быть получен как при комплексном учете каждого из элементов управления, так и при реализации отдельно взятого мероприятия. В то же время минимизация бюджетных расходов не должна привести к снижению степени реализации государственных социальных гарантий населению страны.

© КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ и ЗАДАНИЯ

1. Назовите основные направления реструктуризации бюджетных расхо­дов и приведите их обоснование.

2. Перечислите факторы, которые могут повлиять на изменение структу­ры бюджетных расходов.

3. Какова цель бюджетной реформы в отношении расходов на жилищно- коммунальное хозяйство?

Ш ЛИТЕРАТУРА

Нормативные документы

1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике на2003 год».

2. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О про­грамме социально-экономического развития Российской Федерации на сред­несрочную перспективу (2002—2004 годы)».

3. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О про­грамме развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на пери­од до 2005 года».

4. Постановление Правительства РФ от 30 марта 2002 г. № 186 «О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2003 год и проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", па­раметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2005 года и перспективного финансового плана до 2005 года».

5. Распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 28 декабря 2000 г. № 1346-р «Об утверждении Программы реформирования бюджетной систе­мы Санкт-Петербурга».

Дополнительная литература

1. Финансы / Под ред. М.В. Романовсого, О.В. Врублевской, Б.М. Сабан- ти. М., 2000.

2. Попова М.И. Бюджетная политика в системе управления социальной сферы (на примере образования). СПб., 1999.

28.4. Развитие бюджетного федерализма

Несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, сложившаяся в Рос­сии система межбюджетных отношений не в полной мере отвечает осно­вополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии разви­тия страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству фе­деративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюд- жетных полномочий. Тем не менее региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них феде­ральным законодательством без предоставления источников финанси­рования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Более 90% налоговых доходов территориальных бюджетов форми­руется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость регио­нальных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропор­ций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает сти­мулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемо­сти налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждает их проводить налоговую полити­ку с помощью неформальных инструментов, которые искажают усло­вия равной конкуренции, ухудшают налоговый климат и способству­ют коррупции.

Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ре­сурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву пред­посылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной кон­куренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного кли­мата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перс­пективу необходимо перейти на качественно новый этап реформирова­ния системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях последних лет, посвященных развивающимся или переходным эко­номикам, получила распространение концепция федерализма, сохраня­ющего рынок, или федерализма, создающего рынок*, основные положе­ния которой сводятся к следующему:

— обеспечению закрепленной в законодательстве автономии регио­нальных и местных властей с четким разграничением налоговых и рас­ходных полномочий;

— определению расходных обязательств субнациональных влас­тей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финан­сировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;

— передаче с регионального на федеральный уровень дополнитель­ных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализа­цией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;

— созданию правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;

— реформе политики трансфертов с целью повышения ее прозрач­ности и мобильности;

— обеспечению федеральными властями свободы торговли и мо­бильности факторов производства.

Концепция «федерализма, создающего рынок», нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года’. Целью Программы являются формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам вла­сти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятель­ную налоговую политику в рамках законодательно установленного раз­граничения полномочий и ответственности между органами власти раз­ных уровней.

Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ. Как уже от­мечалось, бюджетная система России состоит из трех звеньев, включа­ющих в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. В бюджетную систему также включены бюджеты государ­ственных внебюджетных фондов. Фактически в Российской Федера­ции на местном (субрегиональном) уровне существуют два админист­ративных уровня — районный (территориальный) и более мелкий — поселенческий³, где существляется управление общественными финан­сами. Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только

¹ См.: Лавров А., ЛитвакДж., Сазерленд Д. Реформа мсжбюдженных отношений в России: «федерализм, создающий рынок»//Вопросы экономики. 2001. № 4. С. 35—5L

' Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».

¹ Это может быть село, поселок, небольшой город, район в крупном городе и дру­гие небольшие муниципальные образования.

один уровень местных бюджетов и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и посе­ленческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые тормозят развитие и бюджетной системы, и местного самоуп­равления. Необходимо законодательно закрепить возможность субъек­тов РФ определять свое бюджетное устройство, в том числе с разделе­нием местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уров­ня), разграничить между ними налогово-бюджетные полномочия.

Разграничение расходных полномочий. Бюджетное законода­тельство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения рас­ходных полномочий и ответственности между органами власти раз­ных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. Для реше­ния этой проблемы в Бюджетный кодекс РФ предполагается ввес­ти понятие расходные полномочия, означающие следующие права и обязанности органов власти в пределах своей компетенции:

а) осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и до­ступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормати­вы, уровень и структуру расходов с учетом государственных минималь­ных социальных стандартов);

б)обеспечивать их финансовыми средствами;

в) проводить финансирование (организацию, производство) обще­ственных услуг.

Одновременно в БК РФ должно быть закреплено четкое и стабиль­ное разграничение расходных полномочий между властями разных уровней в соответствии со следующими критериями:

— субсидиарное™ (максимальная близость органов власти, реали­зующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг); территориального соответствия (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующе­го расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюд­жетных услуг);

— внешних эффектов (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем за более высоким уровнем власти они должны закрепляться);

— эффекта территориальной дифференциации (чем выше регио­нальные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);

— эффекта масштаба (концентрация бюджетных расходов способ­ствует экономии бюджетных средств).

Разграничение налоговых полномочий и доходных источников. В современных условиях основу доходов региональных и местных бюджетов составляют не собственные доходы, а отчисления от регу­лирующих доходов и финансовая помощь, что существенно снижает уровень самостоятельности региональных и местных органов власти. В дальнейшем намечается коренным образом изменить существую­щую систему, построить-ее по принципу «один налог — один бюджет», тем самым постепенно сделав практически все доходы региональных и местных бюджетов действительно собственными (см. табл. 28.4.1). Разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источ­ников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

а) разделение доходов между уровнями бюджетной системы долж­но быть стабильным на основе единых принципов и подходов;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обес­печенности регионов (муниципалитетов);

Дата добавления: 2015-10-21