УДК 33
ББК65.261.3я73
Б98
Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/О.В. Врублев- Б98 екая и др.; Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. — 3-е изд., испр. и перераб. - М: Юрайт-Издат, 2004. - 838 с.
ISBN 5-94879-084-3 В учебнике рассматриваются теоретические и практические вопросы функционирования бюджетной системы России. На основе обобщения специальной отечественной и зарубежной литературы, международной практики, действующего российского законодательства и практического опыта обстоятельно изложены экономическое содержание бюджета, его роль в макроэкономическом регулировании, принципы построения бюждетной системы, основы организации всех этапов бюджетного процесса, причины, важнейшие направления и перспективы реформирования бюджетных отношений в России.
Для студентов, аспирантов и преподавателей экономических вузов и факультетов, а также практических работников финансовой системы, организаций и учреждений.
УДК 33 ББК 65.261.3я73
По вопросам приобретения обращаться в ООО «Юрайт-Книга» Тел.: (095) 744-00-12. E-mail: sales@.urait.ru. www.urait.ru
© Коллектив авторов, 1999 © Коллектив авторов, 2003,
ISBN 5-94879-084-3 Г) ООпТю 9ПГИ
© ООО 4Юраит-Издат», 2004-
Раздел I
Оглавление |
РОЛЬ БЮДЖЕТА В МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Глава 1. Понятие бюджета, развитие бюджетной системы Российской Федерации
1.1. Теоретические основы общественных финансов
и функционирования финансовой системы...................
1.2. Социально-экономическое значение бюджета
1.3. Бюджет в Российской Империи
1.4. Развитие бюджетной системы России в 1917—1990 гг.
1.5. Бюджет России в последнее десятилетие XX а
Глава 2. Бюджетное устройство Российской Федерации..........................
2.1. Нормативное регулирование бюджетных правоотношений
2.2. Бюджетное устройство, принципы построения
бюджетной системы.............................................................
2.3. Компетенция органов государственной власти
и местного самоуправления в сфере регулирования
бюджетных правоотношений.................................................
Глава 3. Бюджетная классификация........................................................................ К
3.1. Методология статистики государственных финансов
и ее связь с бюджетной классификацией................................ И
3.2. Состав и структура бюджетной классификации
Российской Федерации........................................................ 1'
Раздел II ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ
Глава 4. Общая характеристика доходов бюджетов
Российской Федерации.............................................................................................. 1
4.1. Правовые и экономические основы формирования
доходов бюджетов............................................................... 1
4.2. Доходы федерального бюджета 1
4.3. Особенности структуры доходов территориальных
бюджетов субъектов Российской Федерации.......................... 133
4.4. Доходы бюджетов муниципальных образований................................................................................................ 141
Глава 5. Федеральные налоги................................................................................. 149
5.1. Налог на добавленную стоимость. 152
5.2. Акцизы 160
5.3. Налог на прибыль организаций 164
5.4. Налог на доходы физических лиц 170
5.5. Единый социальный налог. 176
5.6. Государственная пошлина 181
5.7. Таможенная пошлина и таможенные сборы................................................................................................ 183
5.8. Платежи за природные ресурсы 192
Глава 6. Региональные налоги................................................................................ 200
6.1. Налог на имущество предприятий 200
6.2. Транспортный налог. 205
6.3. Налог с продаж 208
6.4. Налог на игорный бизнес. 211
Глава 7. Местные налоги и сборы........................................................................... 215
Глава 8. Неналоговые доходы бюджетов............................................................... 222
8.1. Состав неналоговых доходов 222
8.2. Доходы бюджета от государственного имущества............................................................................... 228
Глава 9. Основы прогнозирования и планирования
доходов бюджета....................................................................................................... 233
9.1. Этапы и методы прогнозирования и планирования
доходов бюджета................................................................. 233
9.2. Планирование важнейших налоговых доходов бюджета................................................................................... 243
Раздел Ш РАСХОДЫ БЮДЖЕТА
Глава 10. Общая характеристика расходов бюджетов............................................ 252
10.1. Влияние расходов бюджета
на макроэкономические показатели....................................... 252
10.2. Распределение расходов по уровням бюджетной системы.
Формы и виды расходов....................................................... 259
10.3. Состав и структура расходов федерального бюджета..................................................................................... 273
10.4. Характеристика расходов территориальных бюджетов
субъектов РФ. Особенности расходов местных бюджетов....... 281
Глава 11. Расходы на содержание органов власти и управления......... 290
11.1. Структура расходов на управление. 290
11.2. Планирование и финансирование расходов
на управление...................................................................... 293
Глава 12 Расходы на судебную власть, национальную оборону, обеспечение правоохранительной деятельности
и безопасности государства............................................................ 299
12.1. Судебная власть................................................................. 299
12.2. Национальная оборона....................................................... 301
12.3. Правоохранительная деятельность
и обеспечение безопасности государства.............................. 303
Глава 13. Бюджетное финансирование реального сектора экономики
............................................. 307
13.1. Промышленность, строительство, энергетика................................................................................................. 307
13.2. Сельское хозяйство. 319
13.3. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика.............................................................................. 329
13.4. Охрана окружающей природной среды 352
13.5. Государственная поддержка малого
предпринимательства.......................................................... 362
13.6. Фундаментальные исследования
и содействие научно-техническому прогрессу (НТП).............. 373
Глава 14. Финансово-правовые аспекты развития
социальной сферы........................................................................ 396
14.1. Содержание и цели управления финансами
в социальной сфере............................................................. 396
14.2. Программно-целевые методы финансирования
социальных расходов..........................................................404
14.3. Доходы учреждений социальной сферы
от предпринимательской деятельности.................................408
Глава 15. Бюджетное финансирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях его реформирования.415
15.1. Особенности функционирования жилищно-коммунального хозяйства. Тарифная политика..................... 415
15.2. Источники финансирования отрасли.422
15.3. Основные принципы и направления
реформирования ЖКХ........................................................ 429
15.4. Организация планирования и финансирования расходов бюджетов на жилищно-коммунальное хозяйство..434
Глава 16. Расходы бюджета на образование....................................441
16.1. Общая характеристика системы образования и источники
ее финансирования............................................................441
16.2. Расчетные показатели и порядок планирования бюджетных средств на содержание учреждений дошкольного, основного (общего) и профессионального образования......................................... 447
16.3. Организация финансирования расходов бюджетов
на образование.................................................................. 460
Глава 17. Расходы бюджета на культуру и искусство.......................468
17.1. Содержание расходов бюджета на культуру и искусство..................................................................................468
17.2. Порядок расчета расходов учреждений..473
17.3. Организация планирования и финансирования расходов бюджетов на учреждения культуры и искусства.476
Глава 18. Расходы бюджета на здравоохранение
и физическую культуру................................................................ 481
18.1. Общая характеристика системы здравоохранения.
Программы медицинской помощи.........................................481
18.2. Бюджетно-страховая модель финансирования здравоохранения...........................................................................................487
18.3. Планирование расходов медицинских учреждений................................................................................................493
18.4. Организация планирования и финансирования расходов бюджетов на здравоохранение...................499
18.5. Отраслевая структура и специфика расходов
на физическую культуру и спорт......................................... 504
Глава 19. Расходы бюджета на обеспечение
социальной политики................................................................... 514
19.1. Виды мероприятий и учреждений по социальному обслуживанию населения......................................... 514
19.2. Структура расходов бюджетов на обеспечение
социальной политики и их планирование............................. 520
Раздел IV СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ
Глава 20. Дефицит бюджета и источники его покрытия.................... 528
20.1. Понятие дефицита бюджета. Его классификация,
источники финансирования................................................... 528
Елава 21. Еосударственный кредит................................................. 542
21.1. Сущность и функции государственного кредита.................................................................................................. 542
21.2. Классификация государственных займов 547
21.3. Принципы и методы управления
государственным долгом...................................................... 555
21.4. Особенности управления субфедеральным долгом.................................................................................................. 558
Елава 22 Межбюджетные отношения.............................................. 563
22.1. Принципы организации межбюджетных отношений в РФ........................................................................................... 563
22.2. Зарубежный опыт бюджетного регулирования.................................................................................................. 571
22.3. Формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ
из федерального бюджета..................................................... 580
22.4. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ................................................................................................... 589
22.5. Межбюджетные отношения в субъектах РФ................................................................................................... 594
Глава 23. Внебюджетные фонды социального назначения 603
23.1. Структура и значение внебюджетных фондов....................... 60d
23.2. Пенсионный фонд Российской Федерации..............................60
23.3. Фонд социального страхования Российской Федерации.......... Ыэ
23.4. Фонд обязательного медицинского страхования Л
Российской Федерации........................................................
Раздел V
ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА Глава 24. Порядок составления, рассмотрения
и утверждения бюджетов................................................................ 624
24.1. Участники бюджетного процесса, их полномочия.................624
24.2. Основы составления проектов бюджетов.............................. 630
24.3. Составление федерального бюджета.................................... 635
24.4. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета............ 647
24.5. Формирование региональных и местных бюджетов............... 653
Глава 25. Исполнение бюджетов....................................................666
25.1. Основы управления исполнением бюджетов.................................................................................................. 666
25.2. Организация казначейского исполнения
федерального бюджета........................................................ 673
25.3. Казначейское исполнение региональных
и местных бюджетов........................................................... 678
25.4. Бухгалтерский учет и отчетность
об исполнении бюджетов.................................................... 683
25.5. Экономический анализ бюджетных показателей.................. 689
Глава 26. Бюджетный контроль...................................................... 698
26.1. Содержание и значение бюджетного контроля................................................................................................698
26.2. Органы бюджетного контроля, их задачи и функции....................................................................................700
26.3. Виды, формы и методы бюджетного контроля................................................................................................712
26.4. Меры ответственности за бюджетные правонарушения........................................................................ 718
Раздел VI Бюджетные системы стран СНГ
Глава 27. Особенности бюджетных систем стран СНГ............................ 724
27.1. Бюджетный процесс в странах СНГ. 725
27.2. Необходимость унификации бюджетного законодательства
в странах СНГ................................................................... 737
Раздел VII СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В Российской ФЕДЕРАЦИИ
Глава 28. Основные направления бюджетной реформы............................ 748
28.1. Современная политика управления
государственным долгом..................................................... 748
28.2. Налоговая реформа и основные задачи в области доходов бюджетной системы 752
28.3. Направления реструктуризации бюджетных расходов.................................................................................... 760
28.4. Развитие бюджетного федерализма 765
28.5. Совершенствование казначейских технологий................................................................................................. 773
Глава 29. Региональный аспект бюджетной реформы
на примере Санкт-Петербурга.............................................................. 779
29.1. Особенности реформирования бюджетных отношений
в Санкт-Петербурга.............................................................. 779
Глоссарий....................................................................................... 796
Приложения.................................................................................... 804
Введение
Переход от административно-командного управления к рыночным методам хозяйствования обусловил необходимость коренного реформирования всей финансовой системы России и ее основного звена — бюджетной системы. В настоящее время бюджетная система России находится в стадии реформирования — отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнями власти, органами местного самоуправления; принимаются правительственные документы, направленные на совершенствование бюджетного процесса бюджетной классификации. Вместе с тем теория государственных финансов применительно к современной России все еще недостаточно разработана, что вызывает и чисто практические трудности, возникающие в ходе осуществления бюджетного процесса в принципиально новых условиях.
Бюджетный процесс в России регулируют многочисленные нормативные акты, многие положения которых неадекватно отражают характер реальных противоречивых процессов в экономике России. Данное обстоятельство, безусловно, затрудняет процесс формирования и исполнения бюджетов различных уровней.
В условиях СССР вопросы формирования, утверждения и исполнения бюджета интересовали сравнительно узкий круг профессионалов, сейчас эта проблема волнует не только специалистов, но и многочисленных налогоплательщиков, для которых далеко не безразлично, на какие цели пойдут и насколько эффективно для населения будут использованы налоговые поступления.
Решение проблем, связанных с формированием и исполнением бюджетов всех уровней, обеспечивает снижение социальной напряженности в стране. Именно поэтому представители исполнительной власти, депутаты, руководители предприятий и организаций должны сегодня детально представлять, как формируются и исполняются бюджеты, как действует налоговый механизм. Кроме того, в последнее время возросло количество студентов и аспирантов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит». Многие вузы испытывают серьезные методические трудности при чтении таких сложных курсов, как «Финансовый менеджмент в организациях бюджетной сферы», «Казначейская систе
ма исполнения бюджета», «Формирование и исполнение бюджетов региональных и муниципальных образований», «Бюджетный учет» и др. Авторы настоящего учебника надеются восполнить пробелы, существующие в данной области.
В учебнике последовательно излагаются основные вопросы, связанные как с теорией построения бюджетной системы, так и с самим процессом формирования и исполнения бюджета.
В разделе I рассматривается роль бюджета в макроэкономическом регулировании, показано социально-экономическое значение бюджета, детально характеризуются принципы построения бюджетной системы. Достаточно новым является представление бюджетной классификации, введенной с 1 января 2002 г., — в рамках отдельной главы, во взаимосвязи с методологией статистики государственных финансов.
Раздел II посвящен доходам бюджета. Поскольку фундаментом доходов бюджетов всех уровней являются налоговые поступления, в соответствующих главах изложен порядок расчетов налогооблагаемой базы, величины налоговых платежей по федеральным, региональным, местным налогам. Завершает раздел глава об организации работы по прогнозированию и планированию налоговых поступлений в бюджет.
В разделе III анализируются значение и структура расходов различных бюджетов, методика их расчета на уровне предприятия (учреждения), отрасли в целом. В этом разделе достаточно нетрадиционным для содержания учебников по бюджетным проблемам являются гл. 14 «Фи- нансово-правовые аспекты развития социальной сферы» и гл. 15 «Бюджетное финансирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях его реформирования».
В разделе IV излагаются вопросы дефицита бюджета: понятие, причины, виды,источники финансирования.
Основам организации бюджетного процесса в Российской Федерации посвящен раздел V. Формирование, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов, виды и формы бюджетного контроля, задачи и функции контролирующих органов представлены на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (с подразделением на территориальные бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты).
Новым для учебников «Бюджетная система Российской Федерации» является раздел VI «Бюджетные системы стран СНГ», в котором характеризуются особенности бюджетного процесса в ряде стран СНГ обосновывается необходимость унификации бюджетного законодательства стран, входящих в СНГ.
Раздел VII «Совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации» также впервые представлен в рамках самостоятель
ного раздела учебника. В него включены две главы, в одной рассматриваются концептуальные направления бюджетной реформы в России в целом, в другой — региональный аспект бюджетной реформы на примере Санкт-Петербурга. Это позволяет познакомиться с конкретными шагами по совершенствованию бюджетного процесса с соответствующим правовым обеспечением.
Рекомендуемая литература приводится к каждой главе (в гл. 13 — к каждому параграфу, т.е. по рассматриваемой отрасли хозяйства).
Настоящий учебник предназначен для студентов специальности 060400 «Финансы и кредит», специализаций «Бюджет и бюджетная система», «Налоги и налогообложение». Он также может быть использован студентами, аспирантами и преподавателями других специальностей по направлению «Экономика», интересующимися проблемами государственных финансов.
Авторы выражают глубокую признательность работникам Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, Комитетов финансов администрации г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, всем, чьи советы, информация, идеи помогли глубоко проанализировать практические аспекты многих вопросов. Мы благодарны: Гресь Евгении Федоровне, заместителю председателя Комитета финансов правительства Ленинградской области; Ивановой Людмиле Юрьевне, начальнику бюджетного отдела Комитета финансов правительства Ленинградской области; Лаврову Алексею Михайловичу, заместителю начальника Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ; Максимовой Надежде Сергеевне, заместителю министра финансов РФ; Малышевой Валентине Николаевне, заместителю начальника Елавного управления Федерального казначейства министерства финансов РФ; Нестеренко Татьяне Ееннадьевне, заместителю министра финансов РФ — начальнику Елавного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ; Соболевой Станиславе Иосифовне, заместителю начальника аппарата вице-губер- натора — Председателя Комитета финансов администрации Санкт- Петербурга; Шверикасу Вячеславу Николаевичу, руководителю Департамента управления делами и кадров Министерства финансов РФ; Яковлеву Александру Ивановичу - вице-губернатору Ленинградской области, председателю Комитета финансов правительства Ленинградской области, другим специалистам и коллегам.
В период работы над учебником авторы использовали действующее законодательство в основном по состоянию на 1 сентября 2002 г.
Бюджетный кодекс РФ не внес существенных изменений в практику бюджетного процесса, но значительно обновил терминологический аппарат, упорядочил ряд бюджетных процедур. Опыт использования Бюджетного кодекса еще незначителен, тем не менее анализ показывает, что многие проблемные вопросы им не решаются. Предполагается внесение существенных корректировок в Бюджетный кодекс РФ. В этих условиях важно систематизировать творческие наработки и практику бюджетного процесса, применения бюджетного законодательства. Такие обобщения проводятся в учебнике.
В написании учебника участвовали около 30 человек. Значительное число авторов — ведущие специалисты администрации Санкт-Петербур- га и других регионов Северо-Запада, непосредственно осуществляющие работу по формированию и исполнению бюджета. Ими более детально прописана технология бюджетного процесса. В то же время авторы-пре- подаватели в большей степени уделили внимание теоретическим аспектам излагаемых проблем, анализу тенденций в бюджетной сфере, их обобщению и оценке. Мы полагаем, что такой подход к изложению материала вполне обоснован: вдумчивый читатель проявит интерес и к теоретическим, и к практическим вопросам бюджетного процесса.
Специалисту, который захочет использовать данный учебник как инструктивный и методический материал, авторы рекомендуют дополнительно обратиться непосредственно к бюджетному законодательству, поскольку основная задача учебника — создание определенной базы для самостоятельного принятия решений.
Авторский коллектив будет весьма признателен за полученные отзывы, рекомендации.
Авторский коллектив: Беляева Т.П. (1.3,1.4,1.5, гл. 23); Бочаров В.В. (13.1); Вайс Е.А. (гл. 9); Врублевская О.В. (Введение — совм. с Романовским М.В., 1.2, 2.2 — совм. с Ивановой Н.Г., 10.3, 10.4 — совм. с Деминым СВ., 13.4 — совм. с Поповой М.И., 24.3—24.4, 25.5); Вылкова Е.С. (5.1—5.6 — совм. с Романовским М.В., гл. 6, 13.2); Гусейнова Г.М. (гл. 27 — совм. с Юсифовым Ф.Г.); Демин СВ. (24.5, гл. 29 — совм. с Кротовым В.В., Михеевым В.В.); Зацепина А.Е. (18.3—18.4 — совм. с Поповой М.И.); Иванова Н.Т. (2.1, 2.3, 4.1, 4.2 — совм. с Врублевской О.В., 4.3,4.4,4.5,24.1,24.2,25.1-25.4 - совм. с Маковник Т.Д., 28.2, 28.4,28.5 — совм. с Маковник Т.Д.); Мнацаканян А.Г. (13.6 — совм. с Романовским М.В.); Назаров Н.Н. (1.2); Парфенова О.В. (гл. 3, гл. 8, гл. 11, 22.2); Петухова Р. А. (5.7); Попов А.Г. (13.5); ПоповаМ.И. (13.4, гл. 14, гл. 15, гл. 16, гл. 17,18.1, гл. 19—совм. с Врублевской О.В., гл. 26 — совм. с Тузовой О.А., 28.3); Романовский М.В. (1.1, 5.8 — совм. с Вылко- вой Е.С, 10.1 — совм. с Юсифовым Ф.Г.); Сабитова Н.М. (10.2); Само- нов В.М. (13.3); Соловьев К.А. (гл. 12, гл. 21, 28.1); Сомоев Р.Г. (гл. 20); ТЦербань Г.Б. (гл. 7); Янова СЮ. (гл. 18.2 — совм. с Поповой М.И).
Раздел I
РОЛЬ бюджета В МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Глава 1
ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТА, РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
После изучения данной главы вы сможете:
• понять теоретические основы необходимости перераспределения средств в рыночной экономике с помощью финансовых посредников;
• определить роль финансовой системы в процессе перераспределения денежных потоков экономических субъектов;
• перечислить финансовые теории, которые лежат в основе современной бюджетно-налоговой политики, необходимые условия ее реализации;
• определить социально-экономическое значение бюджета;
• охарактеризовать этапы развития бюджетной системы России в 1917— 1990 гг., причины и основные направления реформирования бюджета России последнего десятилетия.
1.1. Теоретические основы общественных финансов. Финансовая политика
Изучение курса «Бюджет и бюджетная система» предполагает, что читатель достаточно подготовлен к его освоению после изучения общего теоретического курса «Финансы»1, четко представляет, в чем отличие денег от финансов и каково назначение государственных (общественных) финансов и финансовой системы. Тем не менее напомним, что финансы в широком смысле слова — это совокупность денежных (стоимостных) отношений, связанных с формированием и использованием денежных фондов, движением капитала в процессе создания и перераспределения валового внутреннего продукта.
Финансы / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М.,
Государственные (общественные) финансы — это сравнительно более узкий круг регламентированных государством денежных отношений, связанных с формированием и использованием централизованных (общественных) денежных фондов (доходов), необходимых государству для выполнения своих функций.
Государственным финансам присущи следующие основные признаки (атрибуты):
— это всегда денежные отношения;
— эти денежные отношения вызваны фактом существования государства, носят регламентированный характер и связаны в основном с безэквивалентным перераспределением средств.
Финансовая наука, исследуя денежные отношения, ставит перед собой задачу решения вопросов наиболее эффективного управления ограниченными денежными ресурсами на протяжении определенного периода времени. Это связано с тем, что формирование доходов и необходимость их использования чаще всего не совпадают по времени. При этом у одних субъектов хозяйственной деятельности, территорий, домашних хозяйств возникают излишки (профициты) средств, у других, наоборот, их не хватает, и возникает дефицит. Соответственно требуется определенная система, обеспечивающая перераспределение этих средств на наиболее приемлемых для всех участников этого процесса условиях. Такое перераспределение призвана осуществить именно финансовая система (в широком понимании финансов) как «кровеносная система», питающая тело всей экономики. В западной и особенно американской специальной литературе обычно определяют финансовую систему как «совокупность рынков и других институтов, используемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками»[1]. При этом уточняется, что «финансовая система включает в себя рынки, посредников, фирмы, представляющие финансовые услуги, и другие институты, с помощью которых домохозяйства, частные компании и правительственные организации реализуют принимаемые ими финансовые решения»[2]. Но такое определение не совсем точно, оно подходит только к условиям «идеального рынка» без участия в нем государства.
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 309 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |