Конституционным Судом РФ было отмечено, что народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности путем местного референдума и выборов (ст. 3, 12, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) <1>. Из соотношения указанных форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, которые обеспечивают в том числе гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
Муниципальная власть - самостоятельный уровень публичной власти. Это подтверждается позицией Конституционного Суда РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ Конституционный Суд РФ распространяет понятие публичной власти не только на государственную власть, но и на местное самоуправление (п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П <1>; п. 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда от 11 июня 1999 г. N 105-О <2>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.
<2> СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.
Статья 131
Комментарий к статье 131
1. Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.
В развитие вышеприведенных конституционных положений территориальные правовые основы местного самоуправления определены в гл. 2 Закона от 6 октября 2003 г. Так, в статье 10 конкретизируется понятие "другие территории": к ним относятся муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения.
Таким образом, в Российской Федерации установлены два основных вида территориальной организации местного самоуправления: поселенческий и территориальный.
Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Это означает, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий городов Москвы и Санкт-Петербурга реализацию права на местное самоуправление.
Федеральными законами установлены некоторые особенности территориальной организации и осуществления местного самоуправления для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов и приграничных территорий.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии со следующими принципами территориальной организации местного самоуправления:
территория субъекта Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями;
территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;
в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;
в соответствии с законами субъекта Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;
границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;
границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях;
границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;
территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;
территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации;
границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Согласно комментируемой статье Конституции, структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Тем не менее федеральный законодатель перечислил органы местного самоуправления, которые обязательно должны создаваться в муниципальном образовании.
2. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъекта Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ или преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении или преобразовании границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, а также изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, проводимого в порядке, установленном законами для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ст. 24 вышеназванного Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов и поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения, установленной Федеральным законом, после установления законами субъектов Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем проведения голосования либо на сходах граждан.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
В целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. Голосование по этим вопросам проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории в тех поселениях и населенных пунктах, которых непосредственно касаются изменение границ или преобразование муниципального образования.
Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом. При этом положения указанного Федерального закона, закона субъекта Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.
Голосование по указанным вопросам считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ или преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения или преобразования проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания, результаты обсуждения которых подлежат опубликованию (обнародованию).
Гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, связанных с изменением границ или преобразованием муниципального образования, должны быть установлены в уставе муниципального образования.
Статья 132
Комментарий к статье 132
1. В пункте 1 комментируемой статьи определяются основные функции и полномочия органов местного самоуправления.
Содержание каждой функции складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют. Таким образом, основные функции местного самоуправления охватывают все его конкретные направления деятельности.
Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с определенными ее направлениями.
С учетом задач, решаемых в ходе осуществления местного самоуправления на современном этапе, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:
1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;
2) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;
4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
5) охрана окружающей среды;
6) обеспечение общественного порядка.
Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического института необходимо отличать от функций (видов деятельности) органов и должностных лиц муниципальных образований, предназначенных для осуществления определенных функций местного самоуправления.
В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы, а также избирательные комиссии и комиссии по проведению референдума.
Функции отражают материальное содержание деятельности органов и должностных лиц. Они обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, большинству органов управления присущи функции, имеющие универсальный характер: прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и др. Полный и точный перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления имеет важное значение для правильной организации осуществления их компетенции.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов Законом от 6 октября 2003 г. наделяются следующими полномочиями:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
установление официальных символов муниципального образования;
создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения определенных федеральным законодателем вопросов местного значения поселений, городских округов.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
Порядок осуществления отдельных полномочий органами муниципальной власти регулируется специальными законами. Так, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" <1> определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464; 2003. N 40. Ст. 3822.
К полномочиям органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов относятся права представительных органов местного самоуправления:
устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;
в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.
Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.
2. Закон от 6 октября 2003 г. в гл. 4 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.
Статья 133
Комментарий к статье 133
Конституция РФ установила гарантии местного самоуправления, а также закрепила, что права и свободы человека и гражданина, в том числе и в области осуществления местного самоуправления, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, обеспечивать гарантии реализации предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления, контролировать соблюдение действующего законодательства в области местного самоуправления.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления относит наряду с иными установление порядка судебной защиты и судебную защиту прав местного самоуправления (ст. 46).
Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.
Юридическая конструкция ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ далека от совершенства. Судебная защита местного самоуправления не исчерпывается признанием недействительными правовых актов; перечисленные в статье субъекты подают не иски, а заявления и жалобы; подведомственность дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам требует законодательного разграничения и т.д. Однако при всем ее несовершенстве эта статья несла в себе значительный демократический потенциал, наполняющий реальным содержанием конституционную гарантию судебной защиты местного самоуправления. В любом случае граждане, органы и должностные лица местного самоуправления получают возможность обратиться в суд в случае нарушения прав местного самоуправления.
Ответственность перед государством и гражданами несут не только муниципальные органы и их должностные лица, но и государственные органы и государственные служащие за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в области развития и осуществления местного самоуправления. На многие государственные органы и обеспечивающих их функции в сфере местного самоуправления государственных служащих возложены значительные полномочия, от степени исполнения которых непосредственно зависит эффективность государственной политики в этой важной области.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а ответственность государственных органов и государственных служащих не установлена. Но это не значит, что действующее законодательство не содержит мер юридической ответственности для государственных органов и их служащих.
Государственные органы могут быть субъектами государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Государственные служащие в зависимости от характера совершенного правонарушения могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.
Государственно-правовая ответственность государственных органов в виде досрочного прекращения их полномочий в настоящее время применяется только на региональном уровне в форме отзыва (отрешения от должности) высшего должностного лица субъекта Федерации, роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации.
Основанием гражданско-правовой ответственности государственных органов может стать нарушение прав и законных интересов муниципальных образований в результате принятия незаконных актов или совершения незаконных действий (бездействия).
В отношении государственных и муниципальных служащих, совершивших действия (принявших решения), ведущие к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления и признанные незаконными, суд принимает решение об обязанности соответствующего государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина. При этом ответственность может быть возложена как на тех государственных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и тех государственных служащих, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).
Согласно Федеральному закону "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.
Органы государственной власти гарантируют компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил, что субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 25 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |