<3> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.
Прокурор остается должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК).
Таким образом, будучи правозащитным органом государства и действуя от его имени, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов в целях обеспечения их верховенства, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Именно поэтому прокурорский надзор распространяется на все сферы жизни, урегулированные законом. Уголовное преследование в суде является лишь одним из средств выполнения правозащиты и применяется в тех случаях, когда нарушены нормы УК. Как показывает практика, гораздо большее число правонарушений допускается в имущественной, социальной, трудовой, экономической и других сферах, для устранения которых у прокуроров есть соответствующие правомочия. В частности, Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 43-ФЗ "О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" <1> прокурор наделен дополнительными полномочиями по обращению в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Этим определяется многофункциональность прокуратуры. Сказанное позволяет определить прокурорскую деятельность как вид государственной деятельности, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории РФ законов, а также уголовного преследования.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 14. Ст. 1578.
Как уже отмечалось выше, до настоящего времени место прокуратуры в конституционной системе разделения властей концептуально не определено. Статья 129 помещена в гл. 7 "Судебная власть" Конституции, хотя прокуратура таковой не является. Согласно Закону о прокуратуре прокуроры - представители государственной власти (ст. 45), в то время как по Конституции прокуратура к видам государственной власти не отнесена (ст. 10). Такая неопределенность не позволяет разработать стройную концепцию развития прокуратуры, выявить ее соотношение с другими ветвями власти с учетом уровня общественного развития в России, ее культуры и традиций, соответствующей системы сдержек и противовесов с единой конечной целью - создание эффективной системы защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства.
Ряд авторов, не признавая прокуратуру органом власти, определяют ее как орган "по сдержке и противовесу других ветвей власти" <1>, другие ученые характеризуют прокуратуру как орган власти с особым статусом <2>, существует и научная гипотеза о закреплении в Конституции статуса прокуратуры как четвертой ветви власти <3>.
--------------------------------
<1> Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов. Разграничение компетенции // Государство и право. 1999. N 1. С. 84 - 85.
<2> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005. С. 384.
<3> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 90.
Очевидно, что вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции и Законе о прокуратуре <1>.
--------------------------------
<1> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры. Проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. N 2. С. 84.
2. В соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции и п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности СФ ФС РФ по представлению Президента РФ. Указанное правомочие СФ ФС РФ закреплено в п. "з" ст. 102 Конституции.
Согласно Регламенту СФ ФС РФ рассмотрение кандидатуры осуществляется в течение 30 дней, при этом она предварительно обсуждается в комитетах СФ ФС РФ по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности. По результатам обсуждения готовится заключение по представленной кандидатуре. Рассмотрение вопроса на заседании СФ ФС РФ начинается с представления предложенной Президентом кандидатуры на должность Генерального прокурора и выступления Президента или представителя Президента в СФ ФС РФ. Затем председатель Комитета по судебно-правовым вопросам сообщает результаты предварительного обсуждения кандидатуры, после чего выступает кандидат на должность Генерального прокурора.
Кандидат считается назначенным на должность Генерального прокурора, если за него тайно проголосовало большинство от общего числа членов СФ ФС РФ. Назначение на должность Генерального прокурора оформляется постановлением СФ ФС РФ. Председатель СФ ФС РФ в порядке, установленном СФ ФС РФ, приводит к присяге лицо, назначаемое на должность Генерального прокурора.
Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов СФ ФС РФ, то Президент РФ в течение 30 дней представляет СФ ФС РФ новую кандидатуру (п. 2 ст. 12 Закона о прокуратуре).
В соответствии с п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре в случае возбуждения уголовного дела в отношении прокурора он отстраняется от должности на период расследования уголовного дела. Однако ни в Конституции, ни в Законе о прокуратуре РФ не определен порядок отстранения Генерального прокурора от должности при изложенных обстоятельствах.
В Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П <1> по спору о компетенции между СФ ФС РФ и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела КС РФ указал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным следствием возбуждения в отношении его уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно-исполнительный характер, вытекает из требований Конституции и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6364.
Вместе с тем в соответствии с Конституцией к компетенции СФ ФС РФ не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора от должности на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела. Поскольку из Конституции и Закона о прокуратуре вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора на время расследования возбужденного в отношении его уголовного дела, Президент РФ на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан (в отсутствие иного регулирования) издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности. Исходя из необходимости взаимодействия Президента и СФ ФС РФ в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора СФ ФС РФ должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности, утрачивает силу.
До истечения срока своих полномочий Генеральный прокурор может быть освобожден от должности СФ ФС РФ по предложению Президента, в котором он приводит свои аргументы. Согласно Регламенту СФ ФС РФ это предложение Президента предварительно обсуждается в комитетах этой палаты парламента по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения. Рассмотрение вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора на заседании СФ ФС РФ начинается с выступления Президента РФ либо, по его поручению, полномочного представителя Президента РФ в СФ ФС РФ. Затем слово предоставляется председателям, первым заместителям председателей или заместителям председателей комитетов СФ ФС РФ по правовым и судебным вопросам и по обороне и безопасности для оглашения заключений комитетов. При рассмотрении вопроса об освобождении от должности Генерального прокурора РФ на заседании СФ ФС РФ может присутствовать Генеральный прокурор, которому по его просьбе предоставляется слово.
Если предложение Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора не получит при голосовании большинства голосов от общего числа членов СФ ФС РФ, оно отклоняется. Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за освобождение его от должности проголосовало большинство от общего числа членов СФ ФС РФ. Это решение оформляется постановлением СФ ФС РФ.
При отклонении СФ ФС РФ кандидатуры, представленной Президентом РФ для назначения на должность Генерального прокурора, либо предложения Президента РФ об освобождении от должности Генерального прокурора СФ ФС РФ может принять решение предложить Президенту провести консультации в целях разрешения возникших разногласий, которое оформляется постановлением СФ ФС РФ. Указанное постановление в трехдневный срок направляется Председателем СФ ФС РФ Президенту РФ. Для проведения консультаций СФ ФС РФ образует группу из своих членов либо поручает проведение консультаций Председателю СФ ФС РФ.
Срок полномочий Генерального прокурора РФ составляет пять лет.
В отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае отсутствия Генерального прокурора и его первого заместителя или невозможности исполнения ими своих обязанностей - один из заместителей Генерального прокурора в соответствии с установленным распределением обязанностей между заместителями (п. 4 ст. 12 Закона о прокуратуре).
В соответствии с п. 2 ст. 14 Закона о прокуратуре к ведению СФ ФС РФ относятся назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ. Кандидатуры для назначения на эти должности представляются Генеральным прокурором РФ.
Рассмотрение СФ ФС РФ вопросов о назначении на должность и освобождении от должности первого заместителя, заместителей Генерального прокурора осуществляется в порядке, установленном для рассмотрения вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора.
3. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Указанный порядок основан на положении п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которому кадры правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что соответствует, с одной стороны, принципу централизации органов прокуратуры, а с другой - принципу федерализма.
Конституционный Суд РФ указал в Определении от 30 апреля 1996 г. N 16-О <1>, что ч. 3 ст. 129 Конституции, закрепляя обязательность согласования с субъектами РФ назначения на должность прокуроров субъектов РФ, вместе с тем не определяет, к компетенции какого органа власти субъекта РФ - законодательного или исполнительного - такое согласование относится. В связи с этим данный вопрос должен быть разрешен в соответствующем федеральном законе или законе субъекта РФ, если этому субъекту такое право предоставлено федеральным законом. Закон о прокуратуре в п. 1 ст. 13 установил, что субъекты РФ самостоятельно определяют, с каким из их органов государственной власти должно проводиться согласование кандидатуры на должность прокурора субъекта РФ. Освобождение от должности прокурора субъекта РФ независимо от его основания производится Генеральным прокурором без каких-либо согласований, по основаниям и в порядке, предусмотренным Законом о прокуратуре.
--------------------------------
<1> Архив КС РФ. 1996.
Прокуроры субъектов РФ и иные прокуроры подотчетны и подчиняются Генеральному прокурору.
4. В указанном порядке, без согласования с кем-либо назначаются на должность и освобождаются от должности приравненные к прокурорам субъектов РФ военные и иные специализированные прокуроры, а также прокуроры городов и районов.
Административно-территориальный принцип построения прокуратуры не является универсальным, поскольку не охватывает надзорной деятельностью ряд специфических сфер деятельности государства. При таких обстоятельствах созданные и функционирующие специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы. В настоящее время функционируют специализированные прокуратуры двух типов:
- военные и транспортные, которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений;
- природоохранные и по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, которые действуют, выполняя задачи и функции прокуратуры наряду с территориальными. При этом общие принципы организации и деятельности прокуратуры на них распространяются в полной мере.
Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором. Они подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору.
5. Конституция не закрепляет задач и не определяет функций прокуратуры, указывая на то, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом.
В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 <1> было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также их полномочия, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ <1> на прокуратуру возложена дополнительная функция, ранее ей не свойственная. В силу ст. 9.1 Закона о прокуратуре прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3608.
Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.
Наряду с названными полномочиями в соответствии с п. п. 5 и 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор принимает участие в заседаниях ВС РФ, ВАС РФ, вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле <1>.
--------------------------------
<1> Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ РФ. 2010. N 45. Ст. 5742) внесены изменения, в том числе в п. 3 ст. 3, в соответствии с которыми в полномочия КС РФ входит проверка конституционности закона, примененного в конкретном деле, и исключается проверка конституционности такого закона в случае, если такой закон подлежит применению. Следовательно, Генеральный прокурор РФ правомочен обращаться в КС РФ по вопросу нарушения прав и свобод граждан только в случае, если закон уже применен.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П <1> отметил, что в соответствии с законодательно закрепленной целью деятельности прокуратуры РФ - обеспечением верховенства законов на всей территории РФ (п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) федеральный законодатель, исходя из федеративного устройства России и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 45, ч. ч. 1 и 2 ст. 46, п. п. "в", "о" ст. 71 и п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции), наделил органы прокуратуры полномочием по надзору за соблюдением Конституции и исполнением федеральных законов, в частности, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, а также за соответствием Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам издаваемых этими органами правовых актов, в том числе конституций (уставов).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
По смыслу указанных положений Закона о прокуратуре, определяющих полномочия Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по надзору за соответствием конституций (уставов) и законов субъектов РФ Конституции, предполагается их право на обращение в суд, разрешающий дела посредством конституционного судопроизводства. Между тем Закон о прокуратуре предусматривает право обращаться непосредственно в КС РФ для Генерального прокурора лишь в связи с нарушением конституционных прав и свобод граждан законом, примененным в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Следовательно, закрепленные федеральными законами полномочия органов прокуратуры обращаться в суд с заявлениями о проверке нормативных правовых актов субъектов РФ, осуществляемые в целях обеспечения исполнения Конституции РФ, соответствия ей конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов РФ, с одной стороны, и исключительные полномочия КС РФ в области судебного конституционного контроля - с другой, предопределяют для Генерального прокурора возможность обращаться в КС РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.
Видовым отличием в понятии прокурорского надзора является механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их устранение. Прокурору предоставлено многообразие правовых средств реализации полномочий в связи с его широкой компетенцией по осуществлению надзора и конкретными направлениями прокурорско-надзорной деятельности, зависимостью объема власти от степени социальной опасности правонарушения. Механизм осуществления прокурорского надзора начинает действовать при правонарушении или обнаружении признаков готовящегося правонарушения. Поэтому закон, с одной стороны, предоставил прокурору правомочия по их выявлению (поскольку прокуратура - поисковый орган), а с другой - обязал его принимать меры, направленные на установление правонарушений и их предупреждение или устранение.
При принятии мер по устранению нарушений законности прокуратурой применяются государственное принуждение и убеждение. Критерием осуществления прокурорской деятельности в форме принуждения является наличие властного повеления, безусловного требования, подлежащего безоговорочному и неукоснительному исполнению, которое не зависит от воли субъекта прокурорско-надзорной деятельности. Эти полномочия, в частности, касаются органов дознания, администрации органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Другие акты прокурорского реагирования (к примеру, протест, представление) непререкаемостью не обладают, поэтому относятся к полномочиям, связанным с реализацией прокурорской деятельности в форме убеждения.
Таким образом, прокурорский надзор - форма прокурорской деятельности, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.
Еще одной самостоятельной формой осуществления прокурорской деятельности является уголовное преследование. В общем виде уголовное преследование представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на решение задач уголовного судопроизводства в отношении конкретных лиц, совершивших преступление. Согласно Закону о прокуратуре прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. С созданием Следственного комитета РФ органы прокуратуры уголовного преследования на досудебной стадии уголовного судопроизводства не осуществляют.
Суть уголовного преследования была сформулирована еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Оно определялось как возбуждение обвинения в совершении преступления и отстаивание обвинения в суде <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С. 105.
Поэтому с учетом изменений, исключения из полномочий прокуратуры предварительного расследования выполнение ею уголовного преследования следует определить как государственно-властную деятельность в целях изобличения на основе собранных доказательств в совершении преступления подсудимого, которая предшествует постановлению приговора.
Уголовное преследование осуществляется также органами исполнительной власти (органами внутренних дел, органами ФСБ России, органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.). Следует подчеркнуть, что уголовное преследование - это охранительная деятельность государственной власти, которая осуществляется через органы дознания, следственные и прокурорские органы. Их деятельность определена в узкой сфере государственной жизни, они осуществляют свои полномочия в соответствии с нормами, установленными уголовно-процессуальным законодательством.
Иные формы прокурорской деятельности, а именно координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности и др., к государственно-властным полномочиям прокуратуры не относятся. Не наделена также прокуратура властными полномочиями по отношению к суду, который принимает решение независимо от кого бы то ни было и подчиняется только закону. Осуществляя свою деятельность, прокуроры не вправе подменять иные органы.
Глава 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
Статья 130
Комментарий к статье 130
1. Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не следует из государственных форм властвования (см. комментарий к ст. 12).
С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, по крайней мере предшествующее институтам организации государственной власти (гл. 4 - 7 Конституции). Вместе с тем нелогичное расположение института местного самоуправления в структуре Основного Закона объяснимо следующим. Во-первых, его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату о том, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12). Во-вторых, гл. 8 Конституции можно воспринимать как своего рода нормативно-правовой итог реализации всех других конституционных положений о местном самоуправлении, которые содержатся в предшествующих главах Конституции (в гл. 1 (ст. ст. 3, 8, 10), 2 (ст. ст. 32, 40, 41), 3 (п. "н" ч. 1 ст. 72) и др.).
Статья 130 содержит концептуально-дефинитивные нормы, определяющие, во-первых, субъекты местного самоуправления, во-вторых, сферу его реализации, в-третьих, способы решения населением вопросов местного значения, в-четвертых, формы осуществления местного самоуправления.
Определяя субъектный состав местного самоуправления, ч. 1 комментируемой статьи использует понятие "население", а ч. 2 - "граждане". В этом получает конституционное признание двухуровневая система первичных субъектов местного самоуправления, воплощающая коллективные (публичные) и субъективно-личностные начала. Население - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав (прав местного самоуправления) коллективного характера. В законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований наряду с понятием "население" используется понятие "местное сообщество". Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Индивидуально-личностный (субъективный) уровень конституционной системы первичных субъектов местного самоуправления выражается с помощью используемого в ч. 2 ст. 130 термина "граждане", понимаемого как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие конституционными правами на осуществление местного самоуправления. Что касается выборных и других органов муниципальной власти (ч. 2 ст. 130), то они являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав населения и индивидуальных прав граждан как членов местных сообществ на осуществление местного самоуправления.
Сфера реализации местного самоуправления определяется в ч. 1 ст. 130 через понятие "вопросы местного значения". Его нормативное конституционное содержание раскрывается на основе системного анализа ряда норм Конституции, в частности ст. 12, ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132. Как следует из решений КС РФ, вопросы местного значения связаны с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципальных образований как субъекта права на самостоятельное осуществление непосредственно и через органы местного самоуправления - муниципальной власти, по своей природе являющейся властью местного сообщества (Постановление от 20 декабря 2010 г. N 22-П, от 29 марта 2011 г. N 2-П <1>). Далее содержание этого понятия конкретизируется в Законе о местном самоуправлении. Его ст. 2 дает два материальных критерия квалификации вопросов местного значения в качестве таковых: они должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования; их решение должно осуществляться населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Что касается формально-юридического критерия, то теперь он сформулирован по-иному по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (документ утратил силу), ст. 1 которого устанавливала, что вопросы местного значения относятся к таковым уставом муниципального образования согласно Конституции, соответствующему федеральному закону, законам субъектов РФ. Новый Закон о местном самоуправлении исключил из этой формулировки указание на устав муниципального образования и законы субъектов РФ, ограничив таким образом формально-юридический критерий федеральным уровнем правового регулирования. Поэтому указанный Закон в отличие от ранее действовавшего фактически дает исчерпывающий перечень соответствующих вопросов применительно ко всем видам муниципальных образований (ст. ст. 14, 15, 16). Это предопределяет, в свою очередь, необходимость постоянно вносить изменения в данный перечень и порождает нестабильность соответствующих норм действующего Закона: в каждую из указанных статей за относительно короткий период было внесено более чем по 20 изменений и дополнений.
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 38 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |