В собственность внутригородских муниципальных образований могут быть переданы объекты, имеющие местное значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.
Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских муниципальных образований может осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.
3. Финансовое обеспечение внутригородских муниципальных образований.
Расширение полномочий внутригородских муниципальных образований обусловливает необходимость их соответствующего финансового обеспечения. Дополнительные финансовые средства целесообразно предоставлять из бюджетов городов с учетом реального объема расходных полномочий каждого внутригородского муниципального образования. Такая схема принята и в зарубежных мегаполисах (см. раздел 9.1). Однако не исключено закрепление за местными бюджетами внутригородских муниципальных образований отдельных собственных источников доходов, администрирование которых может эффективнее осуществляться на муниципальном уровне. Это могут быть, например, земельный налог и арендная плата за землю, налог на имущество физических лиц, часть налогов на малый бизнес, доходы от наружной рекламы и некоторые другие платежи. Каждое такое решение требует отдельного рассмотрения.
Для определения объемов бюджетных средств, необходимых внутригородским муниципальным образованиям для исполнения их полномочий, потребуется разработка нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности отдельных внутригородских муниципальных образований может быть аналогичным принятому в Федеральном законе 2003 года.
4. Развитие территориального общественного самоуправления в микрорайонах.
Для городов федерального значения создание эффективно действующей системы ТОС имеет большее значение, чем для других территорий. Это связано с трудностями формирования местных сообществ на территориях внутригородских муниципальных образований, о чем говорилось в разделе 9.1. Исходя из принципа субсидиарности решение ряда проблем жизнеобеспечения населения более эффективно, когда люди знают друг друга и связаны общими интересами совместного проживания. Поэтому муниципальные власти внутригородских муниципальных образований должны уделять особое внимание развитию ТОС на своих территориях.
Налаживание эффективного взаимодействия муниципалитетов с органами ТОС, передача в их компетенцию отдельных видов муниципальной деятельности вместе с финансовыми ресурсами будет способствовать развитию демократических процессов в городах федерального значения.
5. Формирование полноценных муниципальных образований на пригородных территориях.
Как отмечалось, в состав городов федерального значения как субъектов РФ входят не только сами города Москва и Санкт-Петербург, но и пригородные территории с расположенными на них городами и поселками. Система местного самоуправления здесь не может быть такой же, как на внутригородских территориях.
Города-пригороды целесообразно преобразовать в городские округа с полным объемом полномочий, составом муниципального имущества и источниками доходов. Они не должны чем-либо отличаться от городских округов в других субъектах РФ, а схема их взаимодействия с органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга должна соответствовать схеме, принятой в других субъектах РФ. В процессе реформирования поселковых муниципальных образований необходимо в каждом конкретном случае искать компромисс между принципом доступности (в пользу маленьких муниципальных образований) и принципом эффективности управления (в пользу крупных муниципальных образований).
Вопросы для самоконтроля
1. По каким основным направлениям может совершенствоваться система муниципального управления в городах федерального значения?
2. Какие полномочия по жизнеобеспечению населения целесообразно закрепить за органами местного самоуправления в городах федерального значения и почему?
3. Какое имущество целесообразно передавать в собственность внутригородских муниципальных образований?
4. Какой может быть модель финансового обеспечения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения?
5. Какое значение имеет для городов федерального значения развитие территориального общественного самоуправления?
Литература к главе 9
1. Ильин Д.Ю. О статусе главы местной власти // Вестник уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. N 2.
2. Москва. Управление развитием столичного мегаполиса. М.: Голден-Би, 2003.
3. Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения: Материалы круглого стола. М., 4 - 5 апреля 2002 г.
4. Организация управления административным округом столицы (информационно-справочное издание) / Под ред. В.Б. Зотова. М.: Прима-Пресс-М, 2000.
5. Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 1998.
6. Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" от 6 ноября 2002 года N 56. М.: Норма, 2003.
7. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" от 9 октября 2002 года N 51. М.: Норма, 2003.
8. Закон Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" от 23 июня 1997 года N 111-35 (в редакции от 15 декабря 2003 года).
9. Закон Санкт-Петербурга "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге" от 15 февраля 2000 года N 53-8.
10. Закон Санкт-Петербурга "Об основах бюджетного процесса в Санкт-Петербурге" от 5 января 1996 года N 155-26 (в редакции от 10 июля 2001 года).
11. Закон Санкт-Петербурга "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" от 25 декабря 1996 года.
12. Устав города Москвы. М.: Норма, 2003.
13. Устав Санкт-Петербурга от 14 января 1998 года.
Глава 10. ОСОБЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СЕЛЬСКОЙ МЕСТНОСТИ
10.1. Сельская местность как объект
муниципального управления
Цели и задачи муниципального управления
в сельской местности
Общие принципы, цели и задачи муниципального управления в сельской местности аналогичны городским и направлены на повышение качества жизни населения. В то же время, как отмечалось в главе 2, сельские населенные пункты по многим параметрам существенно отличаются от городских, что оказывает сильное влияние на систему муниципального управления.
Сельское поселение, как и городское, представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис. 10.1.1 и раскрываются в последующих разделах настоящей главы.
┌────────┐
│ Задачи │
└───┬────┘
┌────────────────┬────────┼────────┬────────────────┐
┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐│┌───────┴───────┐┌───────┴───────┐
│ Поддержка ││ Регулирование │││ Содержание ││ Содержание │
│ сельско- ││землепользова- │││ и развитие ││ и развитие │
│ хозяйственного││ния, планировки│││ инженерной ││ социальной │
│ производства и││ и застройки │││инфраструктуры ││сферы поселений│
│агропереработки││ поселений │││ поселений │└───────┬───────┘
└───────┬───────┘└───────┬───────┘││ и сферы │ \/
│ │ ││ обслуживания │┌───────────────┐
│ │ │└───────┬───────┘│ Улучшение │
\/ \/ │ \/ │ возможностей │
┌───────────────┐┌───────────────┐│┌───────────────┐│ получения │
│ Развитие ││ Улучшение │││ Улучшение ││ образования, │
│ экономической ││ условий │││ обеспечения ││ медицинской │
│ и финансовой ││ расселения, │││ населения ││ помощи, │
│ базы сельских ││ жилищных │││ соответствую- ││ пользования │
│ поселений ││ условий, │││ щими услугами ││ учреждениями │
└───────────────┘│ комфортности ││└───────────────┘│ культуры, │
│ поселений ││ │ занятиями │
└───────────────┘│ │ физкультурой │
│ │ и спортом, │
┌──────────────────────────┴────────────────┐│ социальной │
│ Организация самоуправления, вовлечение ││ поддержки │
│ активной части сельских жителей в процесс ││ отдельных │
│ муниципального управления ││ граждан │
└───────────────────────────────────────────┘└───────────────┘
Рис. 10.1.1. Основные задачи муниципального управления
в сельской местности
Социально-демографические особенности сельской местности
Главной социально-демографической особенностью сельской местности является рассредоточенность населенных пунктов и малая (по сравнению с городскими) численность жителей. В экономической географии принято разделять сельские населенные пункты в зависимости от числа жителей на следующие группы:
- крупные - свыше 5 тысяч;
- большие - от 1 до 5 тысяч;
- средние - от 200 до 1000;
- малые - до 200 жителей.
По данным Всероссийской переписи населения, в 2002 году в сельских поселениях России проживало 38,7 миллиона человек, или 27% населения России. Число сельских населенных пунктов и жителей в них показано в табл. 10.1.1.
Таблица 10.1.1
Сельские населенные пункты РФ
Группировка сельских | Число | Число | Число |
Всего сельских населенных | |||
Без населения | - | - | |
С числом жителей 10 и менее | 0,4 | ||
11 - 50 | 2,5 | ||
51 - 100 | 2,8 | ||
101 - 500 | 23,0 | ||
501 - 1000 | 19,5 | ||
1001 - 3000 | 25,8 | ||
Более 3000 | 26,0 |
Как видно из таблицы, свыше 13 тысяч населенных пунктов не имеют постоянного населения (заброшены) и в более чем 34 тысячах населенных пунктов проживает менее 10 жителей в каждом. Больше половины сельских жителей проживают в больших и крупных сельских населенных пунктах с числом жителей более 1 тысячи.
Социально-демографическая ситуация в сельской местности всегда характеризовалась своими специфическими особенностями, представленными на рис. 10.1.2.
┌──────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────┐
│ Характер расселения: │ │ Социально-демографическая структура │
│ рассредоточенность, │ │ населения, более низкий уровень жизни,│
│преобладание частного,├─┐│ уровень образования и квалификации │
│ односемейного │ │└──────────┬────────────────────────────┘
│ жилищного фонда │ │ │ ┌─────────────────────────┐
└──────────────────────┘ │ │ │ Более значительная роль │
┌──────────────────────┐ │ │ │исторических, культурных,│
│ Худшая транспортная │┌┴───────────┴┐ │ сословных (казачество), │
│ доступность и ││Специфические├─┤ национальных традиций │
│ обеспеченность ├┤ особенности ├┐└─────────────────────────┘
│ современными │└─┬──────────┬┘│┌─────────────────────────┐
│ средствами связи │ │ │ ││ Специфика форм │
└──────────────────────┘ │ │ ││ человеческого общения │
┌─────────────────────────┴─────────┐│ └┤ (зачастую все жители │
│ Характер местной экономики: земля ││ │ знают друг друга) │
│ как основной природный ресурс, ││ └─────────────────────────┘
│ значительная роль личных хозяйств ││ ┌─────────────────────────┐
│в производстве продукции, сезонный ││ │ Более низкий уровень │
│ характер занятости, высокая │└──┤ развития инженерной │
│ зависимость от │ │ и социальной │
│ природно-климатических условий │ │инфраструктуры поселений │
└───────────────────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 10.1.2. Специфические особенности
сельских поселений
В свое время в Программе КПСС была поставлена задача ликвидации существенных различий между городом и селом, но решить ее по понятным причинам не удалось.
Сельские поселения образуются, как правило, в непосредственной близости от объектов трудовой деятельности работников сельского хозяйства - продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.
Определяющим обстоятельством в развитии сельских населенных пунктов является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической деятельности основных отраслей сельского хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. определяющих жизнеспособность крупных сельских населенных пунктов.
Изменение социально-демографической ситуации в сельской местности характеризуется рядом негативных тенденций. В результате резкого спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения отрасли в 90-е годы прошлого века инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе оказались в кризисном состоянии, увеличилось отставание села от города по уровню и условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация. Естественная убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тысяч человек). Коэффициент смертности на селе в расчете на 1 тысячу человек составляет 17%, что на 16% выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30 - 34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.
Продолжается тенденция снижения кадрового потенциала сельского хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий в 2000 году уменьшилась на 285 тысяч человек (5,9%) и на начало 2001 года составила 4,6 миллиона человек. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 годом удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56%. В структуре сельского населения быстро увеличивается доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4 - 5% в год сокращается поголовье коров в личных подсобных хозяйствах.
Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала. Значительная роль в решении этих задач принадлежит организации муниципального управления в сельской местности.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем особенности сельских поселений в сравнении с городскими?
2. Каковы основные задачи муниципального управления в сельской местности?
3. Какими признаками характеризуется социально-демографическая ситуация в сельской местности?
10.2. Система самоуправления в сельской местности
Исторические традиции сельского самоуправления
Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, сходы (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались советы старейшин - лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).
Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели - добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.
Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с общими выборами на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовал обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.
Основные функции дореволюционной российской сельской общины показаны на рис. 10.2.1.
┌─────────────────────────────┐
┌────────────┤ Функции сельской общины │
│ └─────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│┌─────────────────┐ │ Справедливое распределение земли, │
├┤ Хозяйственно- ├─>│ регулирование и контроль за ее │
││ экономическая │ │ использованием. Организация │
│└─────────────────┘ │ сельскохозяйственного производства │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
│ │ Контроль и взимание государственных, │
│ │ земских и других сборов, взыскание │
│┌─────────────────┐ │ недоимок. Содержание дорог, мостов, │
││ Фискально- │ │ переправ. Содействие перевозке │
├┤ податная ├─>│ арестантов, чиновников при их разъездах. │
│└─────────────────┘ │ Принятие на постой военных и иных │
│ │ служащих людей │
│ └───────────────────────────────────────────┘
│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐
││ │ │ Разбор гражданских дел. Суд по уголовным │
├┤ Судебная ├─>│ преступлениям, совершенным внутри общины │
││ │ │ (кроме тяжких), на основе местных обычаев │
│└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘
│ ┌───────────────────────────────────────────┐
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 21 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |