Проф. М.Ф. Владимирский-Буданов 22 страница

Выход из крепостного состояния. Много дверей вело в это состояние, но из него - ни одной. Отдача в солдаты вела лишь к временному освобождению: владелец мог требовать отставных солдат себе обратно (указ 1764 г. П. С. 3., № 12060). Дети, рожденные во время службы от солдата-отца, принадлежат военному ведомству. Донос на своих владельцев вел также к временному освобождению; освобожденный обязан был найти себе нового владельца в течение года. Воля самих владельцев освобождать своих крестьян была ограничена: личное освобождение позволено было лишь манифестом 1775 г., а освобождение с землей - указом 1801 г. Владельцы иногда под видом освобождения выгоняли дряхлых и больных, чтобы не платить за них подушных податей (П. С. 3,, № 15603).

Ограничения крепостного права. Крепостное право, как сказано выше, заключало в себе и рабство на частных основаниях, и прикрепление на государственных началах. Поэтому государство имело полные основания регулировать в частных случаях власть помещика, но обычно не пользовалось этим правом. Вначале за разорение помещиками своих деревень таких "непотребных" отдавали под начало до исправления, а имение переходило к родственникам (указ 1697 г., п. 7; подобное же повторено в указе о единонаследии); крестьянам позволялось приписываться в посады (без освобождения). Но после 1762 г. вмешательство государства становится все слабее: опека за жестокое обращение с крестьянами делается явлением весьма редким.

Освободительные идеи начинают проявляться с самого начала крепостного права; представителем их можно считать уже Посошкова (который утверждал, что "прямой владелец крестьян - всероссийский самодержец"). Заметнее они становятся со времен Екатерины. Сама она как частное лицо несомненно была (до 1789 г.) на стороне освобождения, но как государыня поддерживала крепостное состояние и даже развивала его; свидетельство о ее эмансипаторских наклонностях можно видеть в Наказе (гл. XI, XIII и V), в теме, предложенной Вольному экономическому обществу об имущественных правах крестьян, в полемике ее с Сумароковым и в ее проекте, по которому все, рожденные после 1785 г., должны быть свободны. В комиссии 1767 г. многие депутаты, особенно депутат Козловского дворянства Коробьин, стояли за ограничение власти помещиков и признание за крестьянами прав собственности. Ревностным приверженцем освобождения был в начале царствования император Александр I, установивший (1804) разряд свободных хлебопашцев и позволивший помещикам отпускать крестьян с землей, освободивший (1816-1818 гг.) крестьян Эстляндии и Курляндии. При императоре Николае I было учреждено несколько секретных комитетов, посвященных крестьянскому вопросу (1826,1839); последствием обсуждений были указы: 1842 г. об обязанных крестьянах (т. е. о личном освобождении крестьян с сохранением за помещиками права собственности на землю); 1843 г., запретивший продажу без земли; 1848 г, о праве крестьян покупать землю с согласия помещика.

Действительное освобождение произошло лишь в царствование Александра II, 19 февраля 1861 г.

В. ВЛАСТЬ

Царская власть получает новый титул - императорский с сохранением и всех прежних. Этот титул присвоен Петру В. высшими учреждениями государства при окончании Северной войны в 1721 г. - войны, которая и вызвала все новые явления периода империи. Новый титул, сходный по существу с прежним - царским, заключает, однако, в себе и новый смысл: царский титул делает наших государей преемниками византийских цезарей, императорский - усвоителями подобных же традиций западноевропейских.

Новые основания власти. Петр В. и теоретически и практически изменяет прежние патриархально-вотчинные основания власти в государственные: власть существует в интересах государства и для государства. Теоретически такое учение проводил в Москве Юрий Крыжанич; затем тот же взгляд выражен, по поручению Петра, Феофаном Прокоповичем в "Правде воли монаршей" (официальном публицистическом трактате, написанном в защиту прав Петра на устранение законного наследника). Здесь основания власти изложены согласно с теорией Гуго Греция, т. е. с теорией договорного происхождения власти: "согласно все хощем, да ты, государь, к общей нашей пользе владееши нами вечно"; практически Петр проводил ту же мысль, издав новую форму присяги 1711 г., (П. С. 3., № 2329) на имя государя и государства, затем проходя службу наравне с подданными, с низших чинов и повелев в письме из-под Прута сенату, что если он попадет в плен, то не исполнять его приказаний, хотя бы и собственноручных, а если погибнет, то выбирать между собой достойнейшего в преемники.

Переворот в порядке преемства. Согласно с новыми основаниями власти, Петр В. полагал (и через Прокоповича в "Правде воле монаршей" выразил), что воля царствующего государя не связана порядком законного наследования: если государь находит законного наследника не соответствующим благу государства, то может назначить себе преемником кого угодно. Практически поводом к этому было желание Петра устранить своего сына Алексея от престола; он был действительно устранен (впрочем, через собственное отречение, хотя и вынужденное) и после побега в Австрию судим и приговорен к смертной казни. Тогда Петр утвердил завещательное преемство (указ 5 февраля 1722 г.), бывшее причиной многих смут в 1-й половине XVIII в. Сам он не успел назначить себе преемника; его супруга Екатерина I возведена на престол лишь по тому основанию, что была коронована Петром В. как супруга-императрица (первый случай приобщения к коронации государынь-супруг). Она оставила завещание, допустив в нем субституцию: первым преемником назначен законный наследник - сын царевича Алексея Петр, за бездетной смертью которого престол должен был перейти к дочери Петра I Анне (Голштинской). В действительности после смерти Петра осуществилось избрание преемника волею верховного тайного совета, которое пало на дочь царя Иоанна Анну Курляндскую. Хотя она также назначила завещанием преемника в лице малолетнего Иоанна Брауншвейгского, но он был свергнут, и на престол возведена дочь Петра Елизавета, которая объявила своим наследником Петра (III); Петр, однако, был свергнут его супругой Екатериной II. Екатерина, хотя и признала с самого начала царствования своим наследником своего сына Павла, но не отменяла закон завещательного порядка (по некоторым известиям, имея в виду устранить Павла и передать престол его сыну - Александру). Император Павел I поспешил восстановись законное преемство (указ 5 апреля 1797 г.) и установил тот порядок, который без существенных изменений действует доныне.

Права верховной власти. Вышеизложенное изменение оснований власти привело к точному законодательному определению неограниченной самодержавной власти; в Воинских артикулах Петра В. (в толковании к арт. 20) читаем: "Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчет дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомыслию управлять" *. "Правда воли монаршей" учит, что хотя власть возникла по договору и для пользы подданных, но народраз навсегда передал власть в руки монарха безусловно. Екатерина II (Наказ, гл. II) указывает на другие основания для того же: "Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства" (п. 9-11); "Другая причина та, что лучше повиноваться законам под одним господином, нежели угождать многим. Какой предлог (цель) самодержавного правления? Не тот, чтобы у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направити к получению самого, большого ото всех добра" (п. 12-16).

_____________________

* Это почти буквальный перевод решения шведского рихсдага 1693 г.

_____________________

В 1730 г., когда решили применить в преемстве принцип избрания, решили также ввести ограничительные пункты для власти новоизбранной государыни Анны Иоанновны, а именно: аристократия - члены верховного тайного совета (главным образом кн. Голицын) - имела образцом шведское государственное устройство; дворянство увлекалось правами польского шляхетства; но проект олигархии взял перевес, и императрица присягнула в соблюдении следующих кондиций: она без согласия совета не может объявлять войны и заключать мир, налагать новые подати, казнить дворян без суда, распоряжаться коронными землями, вступать в брак и избирать себе наследника **. По прибытии государыни в Москву шляхетство хотело изменить олигархические пункты в свою пользу, но победили приверженцы неограниченной монархии: кондиции были уничтожены. Гораздо важнее этой бесплодной попытки те случаи, когда сама верховная власть призывала к участию в делах правления представителей населения, отнюдь не думая ограничивать этим своих самодержавных прав. Этого не допускал Петр В., но допускали не раз его преемники по поводу составления нового кодекса. Современник Петра Посошков ("О скудости и богатстве") писал, что к составлению "судебной книги" (уложения) следует призвать выборных от духовенства, дворянства ("от высокого чина") и от иных чинов: от приказных чинов, купечества, солдат и людей боярских. "Мнится мне (продолжает он), что не худо было бы выбрать и из крестьян, кои в старостах и в соцких бывали, и во всяких нуждах перебывали и в разуме смышленные. Я видел, что и в Мордве разумные люди есть, то как в крестьянах не быть людям разумным?" При этом Посошков оговаривается, что подобным проектом отнюдь не посягает на права самодержавной власти. Мы увидим ниже, как неудачно осуществлялась эта мысль преемниками Петра I. Наибольшего внимания заслуживает комиссия для составления проекта нового уложения, созванная Екатериной II в 1767 г. (манифест 14 декабря 1766 г.). Созваны были представители сословий (дворян, горожан, казаков и свободных сельских обывателей, но не духовенства), чем представительство XVIII в. существенно отличается от территориального представительства земских соборов. Лишь представительство двух городов - Москвы и Петербурга - было всесословное. Но и в других городах сословное начало не могло быть выдержано, потому что мещанский город только что еще создавался: в городах смешивалось дворянство, купечество, казаки и крестьяне, и притом люди разных национальностей; все они, вопреки призыву, избирали отдельных депутатов. Избранные получали от своих избирателей наказы самого разнообразного содержания, от высших вопросов государственного управления до самых мелких местных нужд. Всего явилось 536 депутатов: от дворян - 161, горожан - 208, казаков - 54, крестьян - 79, иноверцев - 34. Были представлены все части империи, не исключая привилегированных, имевших свои особенные узаконения (Малороссии, Остзейского края). Кроме представительства населения были и представители (всего 28) учреждений (сената, синода, коллегий и главных канцелярий). Таким образом, общее число членов комиссии было 564. Большинство членов приходилось на долю городских сословий. Заседания комиссии должны были проходить по изданному императрицей "обряду управления комиссиею". При открытии в комиссии председательствует генерал-прокурор, потом - избранный депутатами маршал. Назначена была частная дирекционная комиссия для упорядочения деятельности комиссий. Но основная деятельность, т. е. обсуждение законов, первоначально совершалась в общем собрании комиссии. Комиссия была призвана к исполнению невозможного дела: ей предстояло не обсуждать готовый проект нового кодекса (как было в 1648 г. и как бывает обыкновенно), а составлять проект, что совершенно немыслимо в 5-сотенном собрании. Притом же трудность составления кодекса в XVIII в. неизмеримо возросла сравнительно с затруднениями, предстоявшими законодателям XVII в: теперь законодательных источников накопились целые тысячи, не приведенные в известность и не собранные в полном собрании законов; но, что всего важнее, законодательство XVIII в. внесло совершенно новые начала, не примеренные и не согласованные с началами московского права. Императрица думала облегчить работу комиссии, дав ей в руководство свой знаменитый "Наказ", но этим только усложнила работу комиссии и сделала ее еще более невыполнимой: наказ не есть проект, ни даже программа кодекса, а общие философские начала права, заимствованные из Монтескье и Беккариа, разумеется, не имевшие ничего общего с фактическим состоянием московского права. Комиссия должна была принять во внимание частные наказы депутатов (числом около!,5 тыс.) Вот почему заседания общего собрания проходили без системы и не имели результата. Это не только должно было случиться в то время, но должно повториться и всегда; председатель комиссии Бибиков совершенно справедливо видел невозможность вести дела в таком большом собрании: дирекционная комиссия поспешила выделить частные комиссии для разработки проектов специальных уложений: вотчинную, юстицкую я о родах государственных жителей (сословное право); не имея общего плана, комиссия не могла сделать более рациональное распределение частных комиссий. Государыня, сознавая свою ошибку, со своей стороны, поспешила дать план нового уложения (8 апр. 1786 г.: "Начертание о приведении к окончанию комиссии проекта нового уложения"): в соответствии с главными частями этого плана для разработки общего права назначено 11 частных комиссий, а для разработки особенного - 4. Эти частные комиссии продолжали долго работать; но "большая комиссия", т. е. общее собрание, была распущена 18 декабря 1786 г. по случаю начавшейся войны с Турцией, впредь до нового созыва, которого не воспоследовало (упоминания о комиссии, как существующей de jure, доходят до 1780-х гг.). Работы частных комиссий (закрытых по указу 4 декабря 1774 г.) еще не все изучены и сличены с последующими актами законодательства Екатерины. Итак, о неудачах Екатерининской комиссии речи быть не может: нельзя назвать неудачей неисполнение того, что не может быть исполнено. Действительное же значение комиссии, т. е. выражение народных мнений по разным отраслям законодательства, ею исполнено в наказах депутатам и их речах. Здесь, конечно, мы находим массу неправильных (по взглядам нашего времени) мнений и партиозно-сословных стремлений, но немало и весьма благородных и ценных заявлений.

______________________

** Впрочем, Д.М. Голицын составил подробный план государственного устройства, в которое, кроме Верховного тайного совета, входит сенат (из 36 членов) и сейм, состоящий из двух палат: шляхетской (из 200 членов) и городских депутатов.

______________________

Император Александр I учредил конституционный образ правления в новоприсоединенных областях - Финляндии и Польше. План общих преобразований в этом смысле, составленный Сперанским, не был приведен в исполнение, потому для истории русского государственного права не имеет никакого значения, за исключением Государственного совета, установленного в 1810 г. (или, правильнее, преобразованного из "постоянного совета", учрежденного в 1801 г.). Государственный совет есть установление законосовещательное; значение его существенно изменено реформой 1842 г.

Г. УПРАВЛЕНИЕ

1) Центральное управление Сенат и другие высшие учреждения

Около 1700 г. Петр В. уничтожил боярскую думу как учреждение, но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (ушш. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярии - уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, вплоть до учреждения сената, Петр во время своих отъездов из столицы поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: "ибо сим дурость всякого явлена будет"). 22 февраля 1711 г., объявляя о войне с Турцией и собираясь уехать на театр войны, он дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства без заимствования сущности дела).

Сенат при Петре I прошел 3 формы:

а) в годы 1711-1718 как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: "Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря" (П. С. 3. № 2328). Инструкция, данная сенату, определяла непостоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако ни в одном роде дел сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа - министры (управляющие войском, флотом и иностранными делами) - распоряжались сами, обращаясь в сенат с "указами" именем царского величества, т. е. требованиями в случае необходимости. Во всяком случае, сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний "для спроса и принимания указов" (П. С. 3., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (кн. М.В. Долгорукого, кн. Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен.

б) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции сената отходят к коллегиям; существование сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер было установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название сената; этот новый сенат является не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, если кто-то из них не может решить дел в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в вопросах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий охватывала (и должна была охватывать) все области государственной жизни, то на долю сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, "каких припадков"); впрочем, сенат баллотирует в высшие чины.

в) В 1722 г. петровский сенат переходит в 3-ю фазу: в указе 12 января (П. С. 3., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство сената, говоря "сие сначала несмотря учинено", а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и к тому же не могут надзирать сами над собой. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в сенат могли быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего при сенате учреждена должность генерал-рекетмейстера. В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим сенатом. В один год с учреждением сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717г.: при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначенный сенатом и ему подсудный; при обер-фискале - 4 помощника, из них двое от купечества, "дабы могли тайно ведать купеческое сословие"; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и "у всякого дела" - фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем.

Сам сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. - обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал. Взамен этого при новом преобразовании сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. 3'., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это управление над управляющими, или "полиция над администрацией" (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При сенате состоит генерал-прокурор - "око наше"; он наблюдает, чтобы "сенат должность свою хранил"; имеет власть останавливать своим вето всякое решение сената; начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений сената. И сам сенат, и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях, Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла а особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль сената становится ничтожною.

Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения боярской думы, не был учреждением политическим, о котором гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень в нем нуждался. Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет (П. С. 3., № 4830), против чего сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не играл. Верховному совету принадлежало право обсуждения вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом.

Уже при Петре В. существовал тайный совет (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех "государственных" коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; все члены этого тайного совета были сенаторами. Затем указом 13 февраля 1720 г. тайный совет был установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительный тайный советник). Петр, однако, находил, что этого недостаточно, и намеривался устроить такую коллегию, которая бы "смотрела", что исправить, отменить, оставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение. При Петре и после него не раз составлялись проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Екатерина I указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: "верховный". Он состоял из определенного (ограниченного 6-8) числа чинов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав боярской думы, но с существенными отличиями: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии). Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть "особливое коллегиум"), а вспомогательное учреждение (подобно боярской думе) при верховной власти ("ее В-ству на облегчение служить"); отсюда:

а) сфера его действий простирается на все вопросы, которыми может непосредственно ведать сама верховная власть ("где власть монарха действует непосредственно"); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов ("новые подати... имеют быть определены в верх. т. совете"), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной - пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда "апелляцией), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически представляет иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). Таким образом, компетенции главы государства и совета совершенно совпадают. Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только от имени государя. Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких "партикулярных доношений" помимо верховного тайного совета; но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без совета. Вообще в учреждении совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., во-первых, тем, что это были "кондиции", т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий верховного тайного совета (простирались на личные отношения правящего государя).

В 1730 г. верховный тайный совет был уничтожен императрицей Анной, но взамен его был учрежден кабинет с подобным значением (1731 г.). Кабинет состоял из трех членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, были равны высочайшим указам *. Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем "государственном совете".

______________________

* Впрочем, кабинет есть не более как личный совет при государе (наименование и предмет, им означаемый, идут от времен Петра В.). Когда Елизавета по восшествии на престол тотчас уничтожила кабинет, то это означает только, что лица, составлявшие его, удалены отдел. Нота же императрица опять образовала свой кабинет из других (более угодных ей) лиц, который, по словам Панина, сделался "злоключительным интервалом между государем и правительством". Однако императрица Елизавета не находила уже возможным управлять только при помощи личного кабинета и, вручив сенату значительную часть политической власти, в то же время учредила конференцию (из 4 членов), сначала только для обсуждения "важных иностранных дел". Но затем, к концу царствования Елизаветы (с 1757 г.), ведомство конференции было расширено на все "весьма важные государственные дела"; в качестве учреждения, ведающего и важнейшими внутренними делами, конференция вступала в коллизию с сенатом.

Екатерина II, подобно Петру I, не нуждалась во вспомогательных политических учреждениях, будучи сама энергичной и талантливой правительницей, а потому проекты, представленные ей в начале царствования (гр. Паниным) об учреждении "императорского совета" (из 6 лиц) как верховного места "лежисляции или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение", ею были отвергнуты. О значении проектов Панина исследователи придерживаются разных мнений, проф. Щеглов видит в них ограничительные тенденции, навеянные шведским образцом олигархии; Чечулин, напротив, не усматривает в них ни того, ни другого. Проектированное учреждение весьма напоминает верховный тайный совет, чего именно императрица не желала. Образованный ею 1768 г. совет при высочайшем дворе, благодаря личности государыни, никогда не имел значения не только верховного тайного, но и конференции. Совет учрежден по случаю войны с Турцией, и потому в его компетенцию входило только "все то, что касается до нынешней войны как по политическим делам, так и военным". Он уцелел и после войны, но имел значение лишь совещательного органа преимущественно по делам внешней политики. Хота императрица обычно предлагала на рассмотрение совета и важнейшие акты внутреннего законодательства, но самые эти акты исходили от нее и в совете могли получать лишь незначительные редакционные поправки; равным образом, административные меры совет" исходят большей частью из инициативы самой государыни; поэтому надо признать правильным выражение указа 1801 г., что совет "носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные". Однако достойно внимания, что совет, тем не менее, не был уничтожен ни самой Екатериной, ни ее преемником, столь ревниво оберегавшим личную власть государя, ни при Александре I, который" первые годы царствования, стремясь к широким реформам, окружил себя близкими и сочувствующими людьми (т.н. comite de salut public) и только через них мог надеяться на беспрепятственное осуществление горячих молодых стремлений. Тем не менее и он не только удержал совет, но и преобразовал (1801), назвав его непременная, или постоянным, в ознаменование того, что это твердое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью. Совету дан наказ с обозначением его функций, причем оказывается, что, хотя совет наименован (подобно предшествующим подобным учреждениям) "местом при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных", но есть установление отдельное как от власти верховной, так и от подчиненных органов управления и суда. Его положение среди других государственный учреждений обозначено (хотя и не вполне удачно) как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать "от себя и своего имени никаких указов", но обсуждает все проекты законов. Он, по-видимому, не должен вмешиваться ни в суд, ни в администрацию; но во вторую половину своего существования (1805-1809) совет постепенно опять пришел к роли администратора и судьи во многих случаях, когда приходилось применять и истолковывать им же составленные законы. Ближе функции совета определяются устройством его канцелярии, которая разделена на 4 отделения: I) иностранное и коммерческое, 2) военных дел, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственного хозяйства; хотя все названные здесь дела подлежат совету лишь с точки зрения законодательной, а не текущей администрации, но так можно заключать лишь по идее этого учреждения; в действительности (как сказано) совет часто выходил из этих рамок в сферу администрации и суда. Лишь в середине царствования императора Александра I по плану Сперанского осуществлено, наконец, учреждение чисто законодательное, без примеси, с одной стороны, политических (верховных) функций, с другой - административных и судебных; идея XVIII в. о разделении властей нашла здесь применение в том смысле, что верховная власть (самодержавие) остается неделимой, а подчиненные высшие учреждения распределяют между собой три главных функции: судебного (сенат), исполнительную (министерства) и законодательную (государственный совет, образованный 1 янв. 1810 г.). Этим окончательно устраняется старинная система органов, разделяющих с верховной властью все ее действия (дума, сенат, верховный тайный совет, кабинет, конференция).

Дата добавления: 2015-09-29