Исполнительная ветвь власти

Структура органов исполнительной власти современных госу­дарств различается, и часто очень существенно. Особое значение имеет разделение между президентской системой исполнительной власти (США, России, в определенной степени — Франция) и пар-

ламентской системой, в которой не связанный с исполнительной властью глава государства (президент) разделен с руководителем правительства, ответственным за деятельность всех органов испол­нительной власти (Германия, Латвия). Однако во всех этих систе­мах мы можем идентифицировать трех ключевых акторов, имею­щих наибольшее значение: политические деятели (главы прави­тельств и министры), бюрократы (лишенные политических функ­ций чиновники) и независимые (квазинезависимые) административ­ные и регулирующие агентства.

Политики и бюрократы

Роль политиков в процессе принятия решений различается в по­литических системах отдельных государств в силу исторических или иных причин. При этом в рамках своего министерства (департа­мента) министры обладают наибольшей властью и правом прини­мать окончательные решения. То есть в административной модели, которая может рассматриваться нами как «современная», в значи­тельной степени «оптимальная» и достаточно «эффективная», ми­нистры обладают политической властью, а также правом руково­дить чиновниками для воплощения своих политических целей в по­вседневной практической работе.

Роль бюрократии в теории состоит в том, чтобы администриро­вать (реализовывать на практике) решения наделенных политиче­ской властью руководителей, а также давать им квалифицирован­ные советы. Бюрократам не рекомендуется действовать по собст­венному разумению, выходить за рамки полномочий, полученных от обоих непосредственных руководителей. Родоначальником ис­следований данной области является немецкий социолог Макс Ве-бер, но функционирование бюрократии изучают представители раз­личных школ: теории организации, бихейвиористской теории, а так­же множества направлений в рамках изучения государственного управления.

За исключением высших должностей, которые занимают поли­тические назначенцы, именно гражданские служащие, которым по­ручена реализация принятых политиками решений, играют веду-Щую роль в управлении всеми сферами деятельности государствен­ной машины. В конце концов, политический назначенец может по­кинуть свой пост ради другой должности, или проиграть выборы и

22 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

автоматически уйти в отставку. Гражданским служащим (бюрокра­там) это не свойственно, они, как правило, защищены от потрясе­ний, происходящих в политической сфере. Вследствие этого граж­данские служащие более чем политики заинтересованы в практиче­ских элементах реализации принятых решений. Они также являют­ся долгосрочными носителями «институциональной памяти», нака­пливая опыт разрешения прежних проблем и поведения в схожих ситуациях, создавших прецеденты для них и их структур власти. Но и в этой сфере ситуация в разных странах отличается. Если в стра­нах Европы сотрудники правительственных органов спокойно пере­живают смены правительственных и парламентских коалиций, то в США смена президента автоматически означает отставку тысяч ру­ководителей не только высшего, но и среднего звена.

В связи с трансформацией существующих форм дипломатиче­ской работы, изменяются и отношения между министрами (не толь­ко министрами иностранных дел, но и их коллегами по кабинету министров) и руководимыми ими департаментами. Министры все чаще играют ведущую (центральную) роль в переговорах, особенно в связи с такими значимыми и важными для СМИ темами, как пере­говоры по сокращению вооружений, расширению сотрудничества в рамках ВТО, а также при проведении многочисленных тематиче­ских саммитов, где они сопровождают лидеров государств. Такое изменение отражает увеличивающуюся политизацию многих при­нимаемых решений, ассоциируемое с усилением влияния государ­ственных деятелей на внутриполитическую ситуацию.

Межминистерские отношения

Отношения между различными министерствами (агентствами) в рамках исполнительной ветви власти также имеют большое значе­ние для изучения эффективности дипломатии. Как мы уже отмеча­ли ранее, в демократических странах ни один из институтов испол­нительной ветви власти не может монополизировать принятие важ­ного решения в дипломатической сфере. Вследствие этого, процесс принятия правительством важных внешнеполитических или внеш­неэкономических решений обязательно включает в себя механизм создания межведомственных комиссий и комитетов, рабочих групп. Их цель — поиск внутри институтов исполнительной ветви власти, каждый из которых преследует свои интересы и занимается своей

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

узкой сферой, консенсуса по поводу рассматриваемого и принимае­мого решения.

Все возрастающее значение межминистерских отношений для формирования консенсуса на национальном уровне по конкретной проблеме или по поводу «национальных интересов» в целом, проил­люстрируем конкретным примером. Остановимся на событиях Уруг­вайского раунда переговоров ГАТТ (1986-1994 гг.), открывшего путь к созданию Всемирной торговой организации (ВТО). Эти переговоры детально изучены, они являются наглядной иллюстрацией масштабов координации дипломатической работы, требуемой внутри правитель­ственных структур для принятия важного решения.

Если ограничиться только изучением действий США и Европей­ского Экономического Сообщества (Европейского Союза), то си­туацию можно представить следующим образом. Со стороны США переговоры велись огромной командой экспертов во главе с Торго­вым представителем США, а со стороны Европейского Союза гла­вой переговорщиков был руководитель Генерального директората по вопросам торговли Европейской комиссии. Но в переговоры бы­ли также вовлечены и другие структуры:

— министерства сельского хозяйства (вопросы снижения сель­
скохозяйственных субсидий, стандарты качества и безопас­
ности продуктов питания, санитарные и фито-санитарные
меры контроля трансграничного перемещения аграрной про­
дукции);

— министерства промышленности, предпринимательства или
экономики (поддержка отдельных секторов национальной
промышленности или экономики в целом; среди наиболее

%арких вопросов повестки дня были тогда квоты на ввоз тек­стильной продукции для защиты национальной промышлен­ности от конкуренции);

— министерства науки или технологий (субсидирование высо­
котехнологических секторов экономики, вопросы защиты
интеллектуальной собственности);

— министерства финансов (снижение тарифов и связанное с
этим сокращение поступлений в бюджет страны, либерали­
зация предоставления финансовых услуг и т.д.);

— министерства коммуникаций, транспорта и здравоохранения
(вопросы либерализации доступа на национальные рынки

24 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткачежо. Эффективность дипломатии

компаний других стран, предоставляющих информацион­ные, коммуникационные, транспортные и медицинские ус­луги);

— министерства внутренних дел (свободное перемещение ра­бочей силы, нелегальная миграция и связанные с ней про­блемы).

На завершающем этапе переговоров в рамках Уругвайского ра­унда особое значение приобрели вопросы защиты окружающей сре­ды, которые требовали включения в состав экспертных групп при правительственных делегациях ученых, профессионально изучаю­щих экологические проблемы.

То есть по мере углубления процесса глобализации уровень спе-

I циализации межгосударственных переговоров постоянно усиливает-

I ся, что выдвигает перед дипломатами новые задачи. Еще одним след-

^1ствием данного процесса является усложнение оценки работы дипло-

/ матов как «эффективной» или «неэффективной» в силу того, что в

данном случае расширяется и даже размывается объект анализа.

Независимые регулирующие агентства

Регулирующие агентства, включающие в свой круг большое число независимых и полуавтономных учреждений, некоторыми исследователями именуются четверной ветвью власти. Их полномо­чия часто напоминают полномочия правительственных структур, хотя в целом они действуют независимо от министерств. Исключе­нием являются важные политические вопросы, когда правительст­венные институты прямо вмешиваются в работу независимых регу­лирующих агентств. В качестве примера мы назовем организацию в Великобритании, известную до недавнего времени как «the Health and Safety Executive». Это независимое регулирующее агентство, контролирующее соблюдение условий труда в экономике Велико­британии, но тесно сотрудничающее со структурами правительства Великобритании.

У таких агентств имеются узкие и четко очерченные полномо­чия, ограниченный арсенал властных инструментов и отсутствие независимого финансирования их деятельности. Но они все же об­ладают сильными организационными и информационными ресурса­ми, особенно если требуется глубокая профессиональная экспертиза отдельных вопросов, которую не могут осуществить структуры пра-

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба?

вительства. В этой ситуации независимые регулирующие агентства играют важную роль в процессе принятия органами исполнитель­ной власти практических решений.

В США имеется многолетняя практика функционирования та­ких агентств. В Европе правительства прежде сами охотно вмеши-вались в функционирование рынков в случае кризисов, особенно после утверждения кейнсианских подходов к государственному ре­гулированию экономики и начала деятельности по построению в странах Западной Европы «государства всеобщего благоденствия». Но вследствие приватизации государственного сектора экономики и растущей популярности независимых агентств в глазах бизнеса и общественного мнения, многие страны стали поощрять их создание и функционирование. Примерами могут послужить независимые центральные банки, строящие свое взаимодействие с правительст­вами и парламентами «на равноправной основе»; регуляторы от-; дельных сегментов финансовых рынков национальных государств; органы, контролирующие конкурентную среду и эффективность ан­титрестовской деятельности правительств; агентства, обеспечиваю­щие безопасность лекарств и продуктов питания; институты, обес­печивающие равный доступ к рынкам телекоммуникаций.

Наличие независимых регулирующих агентств способствует по­вышению эффективности деятельности всех институтов исполни­тельной власти. И хотя на первый взгляд, ныне существующие агентства не имеют прямого отношения к традиционной диплома­тической деятельности, но мы склонны считать, что даже просто фактом своего существования они повышают контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти. Кроме того, акку­муляция опыта в рамках данных институтов позволяет сделать про­цесс выработки и реализации правительством своего курса более сбалансированным и научно-обоснованным.

Законодательная ветвь власти

Основной анализ в данной области касается роли парламентов в ратификации международных дипломатических соглашений, о ко­торых договорились и которые подписали представители исполни­тельной власти. В рамках национального процесса принятия реше­ний законодательная власти выполняет и другие функцииг^ритики^^

26 Д. Н. Барышников, Р. В. Костюк, С. Л. Ткаченко. Эффективность дипломатии

других ветвей власти; контроля за работой правительства; содейст­вия проведению широких общественных дискуссий по важным во­просам жизни государства; выполнения законодательной функции, влияющей на социально-экономическую жизнь страны, утвержде­ния бюджета внешнеполитического ведомства и других институтов.

Парламенты не участвуют в дипломатических переговорах. Од­нако они незримо в них присутствуют, поскольку ратифицируют подписанные соглашения и могут наложить вето на уже согласован­ный договор. Глобальный тренд в современном мире — усиление полномочий исполнительной власти за счет законодательной вла­сти, и парламенты стараются сопротивляться указанной тенденции по мере своих возможностей. В силу этого громкое звучание приоб­рела дискуссия о «демократическом дефиците» в Европейском Союзе и других регионах планеты. Законодатели в национальных парламентах стараются не позволить слишком значительно расши­рить полномочия исполнительной власти. Хотя это им делать не просто, так как для принятия многих решений требуется владение специализированной информацией, которой у законодателей часто нет. Национальные парламентарии практически никак не влияют на многие важные экономические, в том числе валютно-финансовые процессы. Традиционно это рассматривалось как благо для бизнес-климата в конкретном государстве. Но при этом на протяжении многих лет игнорировалось разумное предостережение экспертов о том, что оставленные практически безнадзорными, хаотичные ва­лютно-финансовые рынки могут оказаться подверженными само­разрушению с катастрофическими последствиями для сектора ре­альной экономики, что и подтвердил современный глобальный эко­номический кризис.

По аналогии с исполнительной властью, в законодательной вла­сти функционирует несколько типов акторов, влияющих на дипло­матическую деятельность государства:

Парламенты

Они — главные законодательные институты в своих странах. Все члены парламентов (депутаты) формально равны, а их полно­мочия базируются на свободном волеизъявлении населения страны в их пользу, продемонстрированном на регулярных и свободных выборах.

Глава вторая. Что такое современная дипломатическая служба? 27

Роль парламента в дипломатической деятельности государства также зависит от национальной специфики. Конгресс США облада­ет огромными полномочиями по влиянию не только на стратегиче­ский курс американской дипломатии, но и на конкретные события и кризисы. А вот полномочия Федерального Собрания Российской: Федерации и Европейского парламента в данной области крайне не­значительны. Зачастую они без особых дискуссий просто ратифици­руют соглашения, которые от имени Российской Федерации и ЕС подписывают представители правительства или Европейской ко­миссии соответственно. Зачастую двухпалатные законодательные органы оказывают большее воздействие на дипломатическую дея­тельность своего государства, чем однопалатные.

Политические партии

В рамках систем организации власти в своих государствах поли­тические партии помогают осуществлять представительные функ­ции и служат каналом связи между общественным мнением и пра­вительственными чиновниками. Процесс принятия правительства-! ми решений, касающихся дипломатической сферы, часто также на-i ходится под влиянием партийной политики или доктрин, а также^ диктуется электоральными соображениями. В парламентских рам­ках политические партии выдвигают кандидатов для занятия руко­водящих структур (спикер и его заместители, председатели комите­тов парламента). Партийные лидеры также оказывают влияние на своих членов при проведении парламентского голосования (все фракция в некоторых странах должна голосовать «солидарно», т.е. не учитываются индивидуальные мнения депутатов). В Великобри­тании партийная процедура в Палате общин очень жесткая, в то время, как в Российской Федерации или США такой практики нико­гда не было.

Дата добавления: 2015-08-10