Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.
С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства. Подробнее эти вопросы рассмотрены в разделе 3.4.
Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей. В качестве иллюстрации в табл. 3.1.1 приведены сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием.
Таблица 3.1.1
Базовые характеристики муниципального образования (МО)
и акционерного общества (АО)
Показатели | Акционерное | Муниципальное образование |
Участники | Акционеры | Жители |
Характер участия | Добровольный | Обусловлен местом проживания |
Общий интерес | Дивиденд | Общественные блага (среда |
Способ достижения | Развитие АО, | Социально-экономическое |
Экономическая ос- | Уставный капитал | Муниципальная |
Формирование | Приобретение акций | Выделение из состава госу- |
Финансирование | Самофинансирование | Налоги и сборы, рентные |
Форма участия в | Собрание | Выборы, референдумы, другие |
Способ принятия | Пропорционально | Один человек - один голос |
Орган, опреде- | Совет директоров | Совет депутатов |
Исполнительный | Дирекция | Администрация |
Руководитель | Генеральный | Глава администрации |
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе 3.5.
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.
Особенности процесса управления и принятия решений
на муниципальном уровне
Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.
С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).
┌─────────────────────────────┐
│Характеристики муниципального│
│ образования по восприятию │
│ управляющих воздействий │
└──┬───────────────┬──────────┘
┌───────────────────┴───┐ ┌────┴────────────┐
│ Устойчивые, слабо │ │ Изменяемые │
│поддающиеся управляющим│ │ при управляющих │
│ воздействиям │ │ воздействиях │
└┬──────────────────────┘ └┬────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Географические │ ││ Профессиональные │
├┤и природно-климатические │ ├┤ и иные качества │
││ условия │ ││ трудовых ресурсов │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ │ ││ Взаимоотношения органов │
├┤Социально-демографический│ ├┤ местного самоуправления │
││ состав населения │ ││с бизнесом и гражданским │
││ │ ││ обществом │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
││ Объем предметов │ ││ Организационные │
├┤ ведения и полномочий │ ├┤ структуры управления │
│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘
│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐
└┤ Отношения собственности │ └┤ Мотивация работников │
└─────────────────────────┘ └─────────────────────────┘
Рис. 3.1.3. Характеристики муниципального образования
по восприятию управляющих воздействий
Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.
Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:
- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;
- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;
- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;
- наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.
Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.
Вопросы для самоконтроля
1. Чем различается подход к управлению локальными территориальными системами в СССР и в современной России?
2. Каковы главные отличия муниципального управления от других видов управленческой деятельности?
3. Какова роль человека в системе муниципального управления?
4. Почему муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любой другой вид управленческой деятельности?
5. Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления?
3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
Общая характеристика муниципальной деятельности
Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность населения муниципального образования (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Мы будем называть ее муниципальной деятельностью.
Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятельность, местное сообщество и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле является формой организации муниципальной деятельности. Предмет муниципальной деятельности - благоустройство жизни на территории муниципального образования (благоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность многогранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных ее сферах: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т.д.
В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.
Муниципальная политика - это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.
Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что нет.
Целеполагание в муниципальной деятельности.
Качество жизни населения
На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципальной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики; деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в рамках конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.
В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.
Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.
Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под этим понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д.) и степень их удовлетворения.
Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием его объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.
Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:
- средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов);
- средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения);
- средний уровень образованности населения.
По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и муниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует и, как известно, она во многом не в пользу России (за исключением уровня образования). Мировой банк также проводил расчеты сводного "индекса развития человеческого потенциала" (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю некоего идеального значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0,918 в 1985 году до 0,849 в 1992 году, 0,771 в 2001 году и 0,763 в 2003 году (см.: Жуков В.И. Российский индекс развития человеческого потенциала // Муниципальный мир. 2003. N 1). На самом деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут являться потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.
Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь отчасти. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т.п.
Задача органов местного самоуправления в повышении качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.
Система целей муниципальной деятельности
В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель муниципальной деятельности можно разложить на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин "частные муниципальные политики". Эти политики являются составными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной деятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей муниципальной деятельности и ее подсистемах.
┌─────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐ ┌─────────────┐
│Муниципальное│ │ Муниципальная политика │воздей-│ Государство │
│ право ├>│ (цели и средства) │<─────┬┤ (I сектор) │
│ (законность)│ └─────────────────┬─────────────────┘ствия │└─────────────┘
└─────────────┘ \/ │┌─────────────┐
┌───────────────────────────────────┐ ││Хозяйствующие│
│ Генеральная цель - повышение │ ├┤ субъекты │
│ качества жизни населения │ ││ (II сектор) │
└──────────────────┬────────────────┘ │└─────────────┘
\/ │┌─────────────┐
┌────────────────────────────────────┐ ││ Население, │
│Виды общественных благ для населения│ ││ гражданское │
┌┤ (частные муниципальные политики) ├┐ └┤ общество │
│└────────────────────────────────────┘│ │ (III сектор)│
\/ \/ └─────────────┘
┌───────────────────────────┐ ┌───────────────────────────────────┐
│ Обеспечение благоприятной │ │ Развитие человеческого потенциала │
│ среды обитания │ │ (социальная политика) │
└───────────┬───────────────┘ └─────────────────────┬─────────────┘
┌──────┬────┼────────┬──────┐ ┌───────┬────────┬───────┼─────┬──────┐
\/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/ \/
┌─────┐┌─────┐┌─────┐┌──────┐┌────┐ ┌─────┐┌────────┐┌──────┐┌────┐┌─────┐┌─────┐
│Об- ││Гра- ││Обес-││Обес- ││Эко-│ │За- ││Социаль-││Гума- ││Мо- ││Ох- ││Фи- │
│щест-││до- ││пече-││пече- ││ло- │ │ня- ││ная ││нитар-││ло- ││ра- ││зи- │
│вен- ││ус- ││ние ││ние ││ги- │ │тость││поддер- ││ная ││деж-││на ││чес- │
│ная ││трой-││жи- ││услу- ││чес-│ │на- ││жка ││поли- ││ная ││здо- ││кая │
│безо-││ство ││льем ││гами ││кая │ │се- ││отдель- ││тика ││по- ││ровья││куль-│
│пас- ││ ││(жи- ││город-││по- │ │ле- ││ных ││(обра-││ли- ││ ││тура │
│ность││ ││лищ- ││ского ││ли- │ │ния ││групп ││зова- ││ти- ││ ││и │
│ ││ ││ная ││хозяй-││ти- │ │ ││насе- ││ние, ││ка ││ ││спорт│
│ ││ ││поли-││ства ││ка │ │ ││ления ││куль- ││ ││ ││ │
│ ││ ││тика)││ ││ │ │ ││ ││тура) ││ ││ ││ │
└──┬──┘└──┬──┘└──┬──┘└───┬──┘└──┬─┘ └──┬──┘└────┬───┘└───┬──┘└──┬─┘└──┬──┘└──┬──┘
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 42 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |