значение централизации в европейских государствах. Упускать это из вида, как
делал Токвиль в своей книге о Старом порядке и Революции, есть анти-исторический
прием.
Те же потребности являются и после глубоких потрясений, когда взаимные
отношения общественных классов обострились и по всем концам земли кипит мелкая,
но упорная борьба страстей и интересов. При таких условиях, только усиленная
централизация может водворить мир и упрочить новый порядок. Таково именно
было положение Франции после Революции. Не падение старых преград, как думал
Токвиль, а новые потребности, вытекшие из переворота, вызвали деспотизм Наполеона.
Поэтому, установленная им централизация сохранилась даже после его падения,
когда водворились либеральные учреждения. Именно она дала новому общественному
порядку ту устойчивость, которая позволила Франции противостоять воем последующим
переворотам. Политическая власть ниспровергалась, но администрация стояла
незыблемо, и под ее покровительством общество быстро оправлялось от всех потрясений.
Эту заслугу не следует умалять.
Наконец, централизация необходима и там, где государству грозит постоянная
внешняя опасность. Тут центральная власть должна иметь все государственные
силы под руками и располагать ими мгновенно, при первой потребности. Всякое
промедление или задержка могут быть гибельны. Таково положение Франции в настоящее
время. Мы видим, что не политические заблуждения, не стремление правителей
к деспотизму, а временные и местные условия народной жизни вызывают тот или
другой порядок управления, Критика централизации. упускающая их из вида, по
необходимости будет односторонняя и поверхностная.
Но там, где этих условий нет, несомненно, что избыток централизации может
породить величайшее зло; тут выступает уже не полезная, а вредная ее сторона.
При нормальных условиях, при уравновешенных отношениях, преувеличение одностороннего
начала отражается пагубно на всей государственной жизни. Высшая цель государства
состоит не в усилении власти, а в том, чтобы каждый общественный элемент получил
надлежащее развитие и занял подобающее ему место в общем организме. Эта цель
достигается только ослаблением централизации и предоставлением большей самостоятельности
местному управлению.
Децентрализация не должна однако совершаться в пользу местных агентов
правительства, как это было сделано, например, во Франции при второй Империи.
Такая реформа может нередко принести более зла, нежели пользы. Одна из существенных
выгод централизации состоит именно в том, что она местных правителей подчиняет
высшему контролю. Ибо нет деспотизма хуже того, который действует изблизи.
Произвол множества мелких пашей, облеченных безграничною властью, несравненно
тяжелее ложится на население, нежели какой бы то ни было деспотизм, идущий
из отдаленного центра. В центральной власти, воздвигающейся над мелочными
местными влияниями и отношениями, население ищет защиты против полицейского
вторжения во все мелочи жизни, требующего на каждом шагу беспрекословного
повиновения и не оставляющего ни малейшего простора для самостоятельного движения
сил. В этом отношении требуется не ослабление, а усиление централизации. Полезное
ослабление может состоять только в предоставлении большего простора самостоятельным
общественным элементам. В нормальном порядке деятельность центральной администрации
должна восполняться местным самоуправлением. Эта потребность тем настоятельнее,
чем менее сама центральная власть подлежит общественному контролю в представительных
учреждениях. Только широкое развитие местного самоуправления может восполнить
их недостаток и ввести административные власти в надлежащую колею.
Местное самоуправление, в свою очередь, имеет присущие ему выгоды и недостатки.
Выгоды его громадны:
Во-первых, местные нужды ближе всего местным жителям. Они знают свои
дела лучше, нежели кто-либо другой. Собственный интерес побуждает их делать
то, что полезно для всех, изыскивать для этого наилучшие средства и производить
улучшения с наименьшими тратами. Они способнее всех надзирать и за исполнением,
ибо все дело у них на глазах и близко касается каждого. Всякая деятельность
идет успешнее, когда люди сами делают свои дела, нежели когда они ведутся
посторонними лицами, в них не заинтересованными. Это истина самая простая
и очевидная.
Во-вторых, самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию,
предприимчивость, следовательно ведет к высшему развитию общественных сил.
Люди привыкают полагаться на себя, а не ожидать всего от правительства.
Через это, в-третьих, в провинциях развивается местная жизнь, которая
привязывает к себе людей. Общественная жизнь равномернее распределяется по
всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя члены
бессильными.
В-четвертых, самоуправление связывает администрацию с народом. Принимая
участие в управлении, каждый видит в общественном деле свое собственное и
готов содействовать ему всеми силами. Этим люди отвлекаются от частных интересов
и привязываются к общественным. Развивается общественный дух, который служит
одною из лучших опор разумного правительства.
В-пятых, самоуправление дает гражданам и ближайшее практическое знакомство
с общественными делами. Они научаются знать, чего можно и чего нельзя требовать
от правительства. Политическое образование принимает направление не теоретическое,
а практическое. Безрассудные притязания и легкомысленные суждения разбиваются
об опыт и не находят себе почвы.
В-шестых, самоуправление является школою и для более широкого поприща.
Государство, может набирать отсюда образованных и опытных деятелей; получаются
государственные люди, знакомые с общественными вопросами не кабинетным только
образом, а из практики, видевшие их в приложении, в связи с их собственными
интересами, одним словом, с живым пониманием. В представительном порядке этим
установляется и поддерживается живая связь между избирателями и избираемыми.
Участием в местных делах приобретаются доверие и влияние. Местный деятель
является в парламенте представителем местных нужд и интересов; он знает, как
общие меры применяются к действительной жизни, какое они встречают сочувствие
или противодействие, наконец, каково в данную минуту общественное настроение,
которое центральное правительство. предлагая те или другие меры, всегда должно
принимать во внимание.
Подтверждением сказанного может служить суждение такого великого и вполне
практического государственного человека, как барон Штейн. Выше мы видели (стр.
224 - 5), как он, ссылаясь на свой многолетний служебный опыт, отстаивал пользу
представительных собраний. Позднее он писал- "в тесной связи с учреждением
земских чинов стоят учреждения окружные и общинные. Если они так устроены,
что они в отдельных лицах вызывают свободную жизнь и живое участие в делах
общины, то они заключают в себе самый чистый источник любви к отечеству; они
связывают ее с семейным очагом, с воспоминаниями юности, с впечатлениями,
которые оставляют в нас события и окружающие условия всей нашей жизни. Они
обеспечивают истинную практическую свободу, которая ежедневно и ежечасно выказывает
свое влияние на все вещные и личные отношения людей и ограждает их от начальственного
произвола и самопревознесения"*(96).
Все это однако составляет лишь высшую, идеальную сторону местного самоуправления.
В действительности же оказываются многие другие черты, которые, особенно при
неблагоприятных условиях, выступают наружу и значительно видоизменяют эту
привлекательную картину.
Во-первых, личный интерес, которым люди связываются с местными делами,
далеко не всегда служит надежным руководителем. Общественный интерес все-таки
совсем не то, что свой собственный. Кто с большим рвением занимается своим
делом, тот часто оказывает весьма мало усердия, когда нужно участвовать в
деле общем. Нерадение лиц, облеченных правами, к избирательным собраниям есть
явление весьма обыкновенное. Еще более самопожертвования требуется от тех,
которым вверяется заведывание общественным делом. Жалованье, если оно есть,
обыкновенно так скудно, что не может служить приманкой. Вознаграждением служит
главным образом тот почет, который приобретается общественною службой. Но
местный почет далеко не всем представляется привлекательным. Люди с высшими
способностями ищут более, широкого поприща, где силам их открывается больший
простор, где интересы возвышеннее и они сами стоят на виду; другие предпочитают
покойную частную жизнь общественной деятельности. Хорошо, когда среди местных
жителей находятся самоотверженные люди, которые берут на себя эту обузу; но
нередко местного почета ищут люди тщеславные, для которых видное место в провинции
или в общине составляет высшую цель честолюбия.
Во-вторых, провинция часто не обладает достаточным количеством образованных
сил для хорошего управления. Способнейшие лица стремятся к центру, а на местах
остаются люди, более практически знакомые с делом. нежели широко образованные.
Между тем, для администрации, в сколько-нибудь широком объеме, особенно при
постоянном соприкосновении местных дел и властей с общими, одной практики
недостаточно. Тут нужны более обширные взгляды, знакомство с государственными
потребностями и с юридическими началами управления. Администрация есть наука;
практика же, отрешенная от образования, ведет к рутине, к узкости взглядов,
к предпочтению ближайших интересов отдаленным, хотя и существенным, к погоне
за мелочами в ущерб более важным делам. Оттого местные общества нередко предпринимают
то, что для них вовсе невыгодно, например, истребляют леса и разделяют общинные
земли в ущерб будущим поколениям, затевают разорительные процессы, а между
тем, из скаредности жалеют денег на самые важные и полезные предприятия. В
особенности местности бедные и отдаленные от центра лишены возможности улучшать
свой быт без помощи центральной власти. Предоставленные себе, они коснеют
в завещанном веками состоянии и не в силах из него выбиться.
В-третьих, в провинциальном кругу развивается узкий местный дух. застарелый
и мелочной. Личные отношения играют тут более важную роль, нежели общие интересы.
На широком политическом поприще личные отношения должны, по крайней мере,
прикрываться общими целями; человек может иметь успех только действуя во имя
общей идеи. Б тесном кругу местной жизни, где интересы не довольно значительны,
чтобы умственно и нравственно поднимать людей, где происходят беспрерывные
столкновения, где мелочные сплетни и раздоры получают неподобающее развитие,
личные отношения заслоняют собою общественные. Часто лица выбираются и дело
делается более на основании искательств, интриг, родства и кумовства, нежели
из внимания к общественной пользе. Провинция всегда более или менее заражена
этими недугами, но в еще большей степени она проникается этим мелочным духом,
если она не находится в живом общении с центром и не примыкает к общим интересам.
В-четвертых, каково бы ни было самоуправление, оно во всяком случае утверждается
на владычестве большинства. Вследствие этого, интересы меньшинства всегда
подвергаются опасности оставаться в пренебрежении или быть принесенными в
жертву, Это- слабая сторона всякого свободного правления, где нет высшей,
сдерживающей и умеряющей власти; но в тесном объеме местной жизни, где отношения
мельче и общие вопросы часто заслоняются чисто личною враждою или приязнью,
эта опасность еще гораздо значительнее. Здесь партия. основанная на личных
видах и отношениях может получить перевес и распоряжаться всем для собственных
выгод. Североамериканские города представляют тому ужасающие примеры. Еще
хуже, когда в борьбе местных партий выражается вражда различных общественных
классов. Если большинство в местном управлении принадлежит высшим классам,
они могут пользоваться своим положением для притеснения низших; наоборот,
если последние имеют преобладание, они могут обратить свою власть в чистое
орудие грабежа. Хозяйничанье Негров в южных штатах Северной Америки после
междоусобной войны представляло чудовищную картину расхищения общественного
достояния. Во Франции, только сила центральной власти оберегает зажиточные
классы от ограбления социалистическими муниципалитетами.
Из этого ясно, до какой степени важно для успешного действия местного
самоуправления правильное его устройство. Оно дает преобладание тому или другому
элементу, а с тем вместе перевес получают или выгоды или недостатки учреждений.
В Общем Государственном Праве мы рассматривали разнообразные формы, в которые
слагаются различные сферы местной жизни, области, округи, общины. Здесь мы
не станем вдаваться в эти подробности, а ограничимся общими началами административной
политики в приложении к местному самоуправлению.
Первое и основное правило состоит в том, что местные учреждения должны
быть построены на тех началах, на которых строится самое общество. Здесь,
более нежели где либо, приложим общий закон, что в учреждениях должно выражаться
действительное отношение общественных сил. Местное самоуправление есть именно
организация общества. как оно есть, а потому преобладать в нем должны те элементы,
которые преобладают в самом обществе; остальным же должно быть присвоено то
место, которое принадлежит им по внутреннему их развитию и по той роли, которую
они играют в общественной жизни.
В этот отношении первый вопрос состоит в том, какая должна быть организация
местных учреждений: сословная или бессословная?
дели, что сословный порядок представляет известную ступень всемирно -
исторического развития человеческих обществ. Возникши из средневекового быта,
где гражданские отношения смешивались с политическими. он сохраняется в течении
всего первого периода государственного развития нового времени, пока наконец,
с водворением начал свободы и равенства, он не уступает места общегражданскому
строю. Отмена крепостного права знаменует конец старого и начало нового порядка.
Но переход совершается не вдруг. Если, вообще, исторический процесс представляет
лишь медленное и постепенное развитие учреждений, только изредка прерываемое
катастрофами, влекущими за собою реакцию, то в особенности этот закон прилагается
к жизненному строю, связанному со всем частным бытом, с нравами, понятиями
и привычками людей. Государство должно следить за этим постепенным ходом жизни,
пользуясь теми элементами, которые еще сохраняют в себе крепость, и устраняя
то, что уже отжило свой век.
Сословный порядок заключает в себе многие стороны, выгодные для государства.
Народ не является здесь в виде рассеянной, волнующейся массы, состоящей из
разобщенных друг с другом единиц; он получает прочную юридическую организацию.
Отдельные интересы связываются и группируются в корпоративные союзы. Каждый
из них получает свое законное место в общем организме; он не приносится в
жертву другим, а может стоять и действовать за себя. С интересами связываются
и лица, соединенные общими воззрениями и общественным положением. Они привыкают
действовать сообща. Корпоративные связи служат лучшею школой гражданской и
общественной жизни. Личный интерес подчиняется здесь общему, но не отдаленному,
а близкому, касающемуся всех и знакомому всем. А с другой стороны, в этих
частных союзах лицо находит защиту и покровительство. Оно не теряется в массе,
но, примыкая к корпорации, обретает в ней силу и независимость. Этим самым
государственная жизнь получает необыкновенную крепость. Все права и обязанности
твердо определены. Каждый знает свое место и свое назначение в целом; гражданин
привыкает действовать в пределах закона. На каждой ступени общественного быта
образуется известное, законом определенное сочетание власти и самостоятельности.
и все это связывается с общим. строем не внешними только предписаниями, а
привычками, нравами и понятиями, установленными веками и вошедшими в плоть
и кровь граждан.
Эти громадные выгоды именно и повели к тому, что сословный порядок так
долго и прочно сохраняется даже среди высоко образованных обществ. Однако,
естественный ход жизни неудержимо ведет к его разложению. Этот крепкий строй
держится только чрезмерным стеснением свободы. Когда отдельные интересы группируются
в юридически связанные корпорации, переход из одной группы в другую становится
затруднительным. Свобода занятий стесняется, а когда с этим связывается известное
общественное положение, то к юридическим затруднениям присоединяются предрассудки.
Между тем, свобода занятий составляет источник всякого промышленного развития.
Общество, основанное на сословном порядке, всегда стоит на низкой ступени.
В особенности это вредно отражается на низших классах, которые стесняются
в своей деятельности и в своих правах. Высокое положение привилегированных
сословий приобретается порабощением низших. Крепостное право составляет главную
поддержку сословного быта; а крепостное право в самом корне парализует общественные
силы. Самый политический строй получает через это неправильное развитие. Вместо
справедливости, в государственной жизни водворяется неправда. К этому присоединяется,
наконец, внутренняя рознь. Сословия, особенно привилегированные, обособляются
в своей исключительности. В них частные интересы так переплетаются с общим,
что первые нередко заслоняют последний. Люди, пользующиеся высоким положением
не по заслугам, а по рождению, привыкают смотреть на себя, как на особую породу,
от которой не требуется ни труда, ни серьезного образования для того, чтобы
достигнуть всех почестей. Отсюда, с одной стороны, чванство и презрение к
низшим, с другой стороны зависть и ненависть. С этим связываются противоположность
интересов и борьба за власть и влияние. Разобщение сословий может породить
в обществе раздор, делающий всякую дружную деятельность невозможною.
Нередко правительства пользуются этою рознью в своих собственных видах,
с тем, чтобы, разделял, властвовать. Но такая политика, в конце концов, обращается
против самих ее зачинателей. Истинная польза государства состоит в том, чтобы
соединять, а не разделять общественные элементы. Именно этой цели служат местные
учреждения, в которых последние призываются к совокупной деятельности.
Очевидно, что там, где.существует сословный порядок, на нем должны строиться
и местные учреждения, и наоборот, там, где он окончательно рушился, местные
учреждения могут быть только бессословные. Затруднения возникают лишь при
переходе от одного порядка к другому. Здесь задача государства заключается
в том, чтоб открывать простор новым жизненным силам, не разрушая тех элементов
старого порядка, которые стоят еще крепко и могут оказать существенную пользу.
Два последовательных шага знаменуют собою этот процесс: сближение сословий
в общих учреждениях и полное их слияние. В первом случае отдельные сословия,
сохраняя каждое свою организацию, соединяются для общих совещаний по местным
делам. Здесь?важно определение, как численного состава каждого, так и способов
совещаний. Надобно, чтобы численное отношение их было таково, чтоб один интерес
не был принесен в жертву другим. В особенности это важно, когда происходят
совместные совещания, что и составляет нормальный порядок. Очевидно, что численное
отношение представителей различных групп должно сообразоваться с действительным
их отношением в жизни, не только по числу лиц, входящих в те или другие группы,
но и по важности интересов, которые они представляют. Местные учреждения должны
быть верным выражением жизни и следовать за ее движением.
Важнейшим интересом является здесь собственность, ибо она служит источником
всех расходов на общественные нужды, заведывание.которыми и вверяется местным
учреждениям. Но так как собственность есть элемент общий всем сословиям, то
на этой почве происходит и окончательное их слияние. Сословное деление держится,
пока с привилегиями связано обладание известного рода имуществом. Как же скоро
имущества переходят беспрепятственно из рук в руки, так исчезает и различие
интересов. Класс собственников, по существу своему, есть бессословный, а на
нем именно покоятся местные учреждения. Задача политики состоит в том, чтобы
содействовать этому процессу слияния, не задерживая его, но и не ускоряя.
Преждевременное введение бессословности там, где она не подготовлена жизнью,
может быть столь же вредно, как и задержка. Это может вести к устранению или
подавлению самых полезных элементов, тех, которые носят в себе и высшее образование,
и привычку к общественной деятельности. Но раз этот шаг сделан, в особенности
если в течении некоторого времени учреждение действовало успешно, возвращение
к сословному порядку может принести только вред. Поэтому, реформу земских
учреждений, произведенную у нас в новейшее время, нельзя признать согласною
с требованиями здравой политики.
В самой собственности заключаются однако различные элементы, которые
должны быть приняты во внимание при устройстве местных учреждений. Есть собственность
недвижимая и движимая, крупная мелкая и средняя. Каждая из них имеет свое
место и свое значение в целом. Они дают более или менее прочную материальную
основу и для духовных сил- от собственности зависят и оседлость населения,
и прочность его быта, и средства для образования. Различные сочетания этих
видов в устройстве местных учреждений придают последним большую или меньшую
устойчивость, а вместе и соответствие условиям и требованиям жизни.
В этих сочетаниях выражаются и самые различия общественного строя, аристократического,
демократического и среднего. Эти различия могут сохраняться и без всяких сословных
разделений, при общегражданском порядке. Аристократический строй есть тот,
в котором преобладает крупная собственность. В местных учреждениях он выражается,
главным образом, в несении безвозмездных должностей. Такое служение, когда
оно укоренилось в нравах, всегда полезно, ибо оно упрочивает влияние высших,
образованных классов; но для того, чтоб оно стояло твердо и получило более
или менее широкое применение, необходимо присутствие на местах зажиточного
и независимого класса землевладельцев, как это имеет место в Англии. Где это
условие не существует, аристократический строй не может держаться; он рано
или поздно обречен на падение. В противоположность ему, демократический строй
основан чисто на выборном начале, с устранением всякого ценза. Можно сказать,
что это-худший из всех порядков, ибо здесь преобладание получает неимущая,
необразованная и неустроенная масса, которая или увлекается демагогами. или
покорствует бюрократии. В первом случае местные учреждения делаются орудием
притеснения. во втором они обращаются в призрак. Средину между тем и другим
занимают различные сочетания собственности, с преобладанием среднего ее размера,
при чем, разумеется, этот средний уровень может быть выше или ниже, смотря
по степени материального благосостояния самого общества.
При всех возможных комбинациях надобно признать общим правилом, что голос
в местных учреждениях должны иметь те, которые расходы выплачивают из своих
карманов. Кто не платит местных налогов, тот не должен иметь права голоса
в расходах. Поэтому и пределы налогов должны быть эластические. Кто уплачивает
небольшой налог, выше которого нельзя идти и который взыскивается полностью,
тому всегда выгодно увеличение расходов, ибо он знает, что излишек будет оплачиваться
другими. Соразмерность интереса с правами составляет весьма важное и слишком
часто упускаемое из вида правило при устройстве местных учреждений.
По для успешного действия последних требуется не одна только правильная
их организация. Существенное значение имеет и отношение их к центральной власти.
Связь может быть двоякая: политическая и административная. В первом отношении
важно влияние политической свободы на местное самоуправление. Недостатки последнего,
проистекающие от низкого уровня провинциального быта, в значительной степени
ослабевают под влиянием политических интересов, направляющих умы к высшим
целям. Политическая свобода выводит местную жизнь из того застоя, в котором
она коснеет, когда она остается оторванною от центра; в нее вносится новый
дух; исключительное господство мелких местных интересов уступает место более
возвышенным стремлениям. Рядом с этим однако являются и весьма существенные
невыгоды, которых мы коснемся ниже, при изложении политики партий. Здесь мы
остановимся исключительно на отношениях административных.
И в этой области недостатки, присущие местному самоуправлению, сами собой
указывают на необходимость вмешательства центральной власти. Если центральное
управление, как мы видели, требует восполнения местным, то и последнее, в
свою очередь, требует восполнения центральным. Здесь, как и везде, нужны взаимные
сдержки и соглашение противоположных начал. В этом отношении существенное
значение имеет та доля самостоятельности, которая предоставляется местным
учреждениям, и то подчинение, в которое они ставятся в отношении к органам
правительства.
Нельзя не признать, как общее правило, что местное самоуправление тогда
только получает надлежащее развитие, когда ему предоставляется самостоятельная
сфера деятельности. Выборные собрания, не имеющие собственных исполнительных
органов, а состоящие, с совещательным или с решающим голосом, при органах
центральной власти, как установлено во французских департаментах, представляют
весьма недостаточный и несовершенный способ самоуправления. Только там, где
люди заведывают своими делами сами; можно, в точном смысле, говорить о самоуправлении.
Только там, где есть собственная деятельность и ответственность, могут вырабатываться
люди; только при этом условии общественные силы могут получать самостоятельную
организацию и надлежащее направление. Но при разграничении сфер деятельности
правительственных и общественных органов оказываются значительные затруднения.
Естественную область деятельности местных учреждений составляют хозяйственные
нужды местности; правительство же должно сохранять в своих руках ту принудительную
власть, которая принадлежит ему по самому существу дела и без которой оно
не может обойтись, не потерявши всякой силы. Если эта власть присваивается
ему всецело, то местные учреждения лишаются необходимых способов действия
и часто оказываются бессильными исполнять свое назначение. Таково, например,
положение наших земских учреждений относительно взыскания земских налогов.
Страшное накопление недоимок, проистекающее от того, что взыскание производится
полицией, парализует всю их деятельность и является для них главным источником
зла. С другой стороны, если местным учреждениям предоставляется самостоятельная
принудительная власть, то могут происходить постоянные конфликты, которые
значительно затрудняют и запутывают управление. Разумное и сообразное с местными
условиями разрешение этих вопросов составляет одну из важных задач политики
управления.
Конфликты могут происходить и в чисто хозяйственной области. Местные
нужды находятся в связи с общими; в самых местных учреждениях, как мы видели,
могут быть принесены в жертву интересы меньшинства. Иногда вся масса населения
становится предметом своекорыстного хищения со стороны шайки, успевшей захватить
управление в свои руки. Все это может быть устранено только контролем со стороны
центральной власти, которая является здесь высшим, беспристрастным судьею.
Этот контроль естественно принадлежит органу правительства, состоящему на
месте и близко знакомому с местными нуждами. Но если этот контроль безграничен,
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 44 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |