В-третьих, учитывая то, что градостроительные регламенты как составные части Правил землепользования и застройки, согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов)», сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, более 90% всех земель страны не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а, следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех вышеназванных категорий земель, не охватываемых градостроительными регламентами, планирование использования земель и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности и осуществляться на основе землеустроительной документации.
В-четвертых, территориальное планирование - это инструмент осуществления земельной политики государства. Поэтому оно должно быть сквозным, то есть иерархически взаимосвязанным на различных уровнях государственного управления, реализовывая и увязывая федеральные, региональные и местные интересы через систему логически, информационно и технологически взаимосвязанных документов территориального планирования. Во всем мире разработка документов территориального планирования идет от общего к частному как по вертикали (государство - регион - муниципалитет), так и по горизонтали (вся экономика - отрасли экономики). В этой связи территориальное планирование должно являться или комплексным, или отраслевым.
Вместе с тем Градостроительный кодекс Российской Федерации (ст. 9-19) не предусматривает разработки комплексных документов территориального планирования, что внесет серьезные трудности при балансировании развития отраслей и составлении сводной земельной экспликации обустраиваемой территории. Кроме того, различные виды документов территориального планирования, относящиеся к разным уровням управления, не соотносятся между собой ни по названию, ни по содержанию.
Предусмотренные же ст. 19 Градостроительного кодекса документы территориального планирования муниципальных образований имеют разное назначение, а, следовательно, должны иметь и разное содержание: схемы территориального планирования муниципальных районов -это документы территориального планирования, а генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов - это предпроектные документы.
Из сказанного можно сделать следующие выводы.
1. Градостроительная деятельность в виде территориального планирования, а также Правила землепользования и застройки распространяются на категории земель, подпадающие под действие градостроительных регламентов, а именно: земель городов и населенных пунктов, промышленности, транспорта и ту часть иных категорий, где земельные участки заняты объектами капитального строительства.
Градостроительное зонирование, осуществляемое в рамках градостроительной деятельности, правомочно решать вопросы использования земель лишь в той мере, в какой оно может быть обеспечено информацией о качестве земель, соответствии качества целевому назначению земель и об организационно-хозяйственных предпосылках развития землепользования. Это говорит о том, что территориальная специфика землепользования, отображаемая на градостроительных схемах, имеет вторичный характер, то есть является результатом территориального зонирования земель, которое должно быть осуществлено в рамках землеустройства, поскольку изучение земель находится в его компетенции.
Таким образом, территориальное планирование должно являться не объектом градостроительной, а объектом землеустроительной деятельности. Все документы территориального планирования, за исключением генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов (ст. 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации о документах территориального планирования муниципальных образований), должны относиться к землеустроительной документации.
История прообраза схемы территориального планирования муниципального образования известна в Российской Федерации в виде схем районной планировки. Схемы районной планировки составлялись землеустроительными организациями на территории всех административных районов нашей страны в 1960-х - начале 1970-х гг. Они решали вопросы совершенствования системы расселения, размещения по территории района производительных сил, территориальной организации производства и размещения объектов производственной и социальной инфраструктуры (объектов капитального строительства местного значения).
Всего в этот период было разработано более двух тысяч схем районной планировки. В последующем в развитие этих схем на территории
административных районов землеустроительными организациями были составлены схемы землеустройства, в которых детализировались вопросы освоения, трансформации и мелиорации земель, развития агропромышленного комплекса районов и охраны природы.
2. Отношения, касающиеся зонирования территорий вне черты поселений, должны регулироваться не градостроительным кодексом Российской Федерации, а земельным законодательством. В связи с этим необходимо разработать и ввести в действие Федеральный закон «О зонировании территорий», ввести дополнения и изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» И другие нормативные правовые акты, содержащие в себе положения о зонировании территорий.
3. В связи с тем, что при установлении черты поселений сталкиваются интересы различных административно-территориальных образований между собой, собственников земельных участков, изменяются границы категорий и правовой режим земель, определяются приоритеты развития разных видов землепользования (городского, сельскохозяйственного, лесного, водного и др.), установление черты поселений должно включаться в состав землеустроительных, а не градостроительных действий, что обеспечит независимое и объективное решение данных вопросов. Данное положение уже имело место в нашей стране и оправдало себя на практике. В условиях развивающегося рыночного оборота земель это обеспечит прозрачность, обоснованность и социальную справедливость принимаемых решений. Поэтому соответствующим образом следует изменить п. 2 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации.
4. Учитывая то, что из 19,1 млн га земель поселений под застройкой и дорогами занято всего 5,2 млн га (27,3%), а остальные площади составляют: сельскохозяйственные угодья - 9,1 млн га (47,6%), лесные земли и участки под древесно-кустарниковой растительностью - 2,6 млн га (13,6%), другие земли и водные объекты - 2,2 млн га (11,5%), организация использования незастроенных территорий должна осуществляться на основе планов земельно-хозяйственного устройства городов, относящихся также к землеустроительной документации. Порядок разработки и содержание таких планов, оправдавших себя в практике организации рационального землепользования в городах, хорошо известны в землеустройстве.
В целом для научно обоснованного решения и регламентирования всех вопросов территориального планирования необходима корректировка вновь принятого градостроительного и существующего земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации.
7.11. Рекомендуемая литература
1.Земельный кодекс РФ от 28 сентября 2001. // Российская газета от 31 ноября 2001.
2. Положение о мониторинге земель. Утв. постановлением Правительства 16 июля 1991 г. // Российский вестник. 1992. № 37.
3. Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: МЦУПЛ, 2005.
4. Серых Е.В. Земельное право: Учебник. М., 2005.
5. Бобин П.Н. Участие государства в отношениях природопользования. // Юрист. 2006. № 2.
6. Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений // Журнал российского права. 2006. № 3.
7. Участие государства в отношениях природопользования // Юрист. 2006. № 2.
8. http://www.rosreestr.ru/cadastre/condition/russian_federation/
9. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М., 2003. С.28
10. Чубуков Г.В. Земельное право России. Учебник. М., 2003.С.106.
11. Проблемы территориального планирования в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / С.Н. Волков //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. - 2006. - №3. - С. 10-14.
Глава 8. Управление в области использования и охраны земель
8.1.Понятие государственного контроля за использованием и охраной земель как функции государственного управления земельным фондом
Основная задача контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении исполнения земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по охране земель Органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель осуществляют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органы государственной власти по контролю за использованием и охраной земель, а также органы местного самоуправления.
Общественный контроль за использованием и охраной земель осуществляется общественными объединениями и общественными инспекторами, назначаемыми специально уполномоченными органами государственной власти по контролю за использованием и охраной земель из числа лиц, знающих земельное законодательство и имеющих опыт работы в области охраны окружающей природной среды. На предприятиях, в учреждениях и организациях проводится производственный контроль за использованием и охраной земель. В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. Законодательство о земельной реформе предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции Российской Федерации, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства. Должны также исполняться обязанности, предусмотренные в ст. 53 ЗК, а также указами Президента Российской Федерации, изданными в целях рационального использования и охраны земель: указы Президента Российской Федерации “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” от 27 октября 1993 г. и “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” от 16 декабря 1993 г. Правительство Российской Федерации постановлением от 23 декабря 1993 г. утвердило Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.
Это Положение являлось основным нормативным актом, подробно решающим вопросы земельного контроля. Определяя систему органов государственного контроля, Положение называет органы представительной и исполнительной властей, с одной стороны, и органы, специально уполномоченные выполнять функции государственного контроля, - с другой. К первым относятся палаты Федерального Собрания Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство Российской Федерации, органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местной администрации. Это государственные и местные органы общей компетенции. Они, решая общие вопросы земельной реформы Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, районов, городов и сел, а также другие важные проблемы социально-экономического развития соответствующей территории, выполняют вместе с тем и функции государственного контроля в области использования и охраны земель. В своей контрольной деятельности государственные органы общей компетенции опираются на систему органов, специально уполномоченных заниматься земельным контролем, которые им подотчетны. Положение не определяет компетенцию органов общего руководства и управления и не может этого определять, так как их деятельность регулируется соответствующими законами об этих государственных органах. Данное Положение устанавливает лишь порядок деятельности в этой области специально уполномоченных органов государственного земельного контроля.
Согласно п.3 Положения специально уполномоченными государственными органами, осуществляющими земельный контроль, являются: Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах (бывший Роскомзем); Государственный комитет РФ по охране окружающей среды и его органы на местах (бывший Минприроды РФ); органы санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава Российской Федерации; Министерство строительства Российской Федерации и его органы на местах (бывший Государственный комитет Российской Федерации по вопросам архитектуры и строительства). Названные органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами представительной и исполнительной властей, как в центре, так и непосредственно на местах. Кроме того, они согласовывают свою работу между собой; при этом головной организацией по общим вопросам земельного контроля является Госкомзем. Председатель Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству является главным государственным инспектором по использованию и охране земель Российской Федерации, а заместители председателя и начальник Управления госконтроля - заместителями главного государственного инспектора по использованию и охране земель Российской Федерации. В свою очередь, председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов являются государственными инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий, а заместители председателей и начальники подразделений государственного контроля за использованием и охраной земель этих комитетов - заместителями соответствующих государственных инспекторов по использованию и охране земель. Председатели комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности председателем Госкомзема по согласованию с органами исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации. Другие должностные лица и специалисты Госкомзема, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов Российской Федерации, городов и районов, на которых возложено осуществление земельного контроля, являются инспекторами по использованию и охране земель соответствующих территорий. Они назначаются на должность председателями соответствующих комитетов. Главному государственному инспектору по использованию и охране земель Российской Федерации, государственным инспекторам и инспекторам по использованию и охране земель выдаются органами исполнительной власти удостоверения установленного образца. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственный комитет по охране окружающей среды, органы Минздрава Российской Федерации; Министерство строительства Российской Федерации осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией. Они, каждый в своей области деятельности, организуют проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; участвуют в подготовке нормативных и законодательных актов, касающихся использования и охраны земель; вносят в установленном порядке предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее использование которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции и водных источников; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, некультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель. При решении конкретных вопросов земельного контроля функции специально уполномоченных органов разграничены, чтобы не допускалось дублирование в работе, и обеспечивалась согласованность контрольных действий и мероприятий. Поэтому в Положении определено содержание контрольных функций каждого органа в отдельности. Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и его органы на местах осуществляют государственный контроль за соблюдением предприятиями учреждениями, организациями и гражданами земельного законодательства, установленного режима использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением; недопущением самовольного занятия земельных участков; предоставлением сведений о наличии, состоянии и использовании земельных угодий, а также о наличии свободного земельного фонда; своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ связанных с нарушением земель.
Позже выходит приказ Госстроя России от 2 августа 1999 года N 18 «О порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях». Инструкция предназначается для должностных лиц и комиссий органов архитектуры и градостроительства, должностных лиц госархстройнадзора, осуществляющих в пределах своей компетенции контроль за использованием земель в поселениях.
Контроль за использованием земель в поселениях в соответствии с полномочиями, установленными градостроительным и земельным законодательством, осуществляют: Госстрой России, органы архитектуры и градостроительства субъектов Российской Федерации, органы архитектуры и градостроительства городов, районов и других муниципальных образований, органы госархстройнадзора.
Органы архитектуры и градостроительства осуществляют контроль за:
соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятельности в соответствии с утвержденной градостроительной документацией, федеральными и территориальными градостроительными нормативами и правилами, правилами землепользования и застройки поселений;
соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;
предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, вырубки зеленых насаждений общего пользования в поселениях;
предоставлением земельных участков в поселениях в соответствии с их целевым назначением и градостроительными требованиями;
осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство (за исключением объектов, отнесенных к компетенции органов госархстройнадзора).
Органы госархстройнадзора проводят контроль за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство по тем объектам, контроль за которыми отнесен к их компетенции нормативными правовыми актами Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Органы архитектуры и градостроительства, органы госархстройнадзора осуществляют контроль за использованием земель в поселениях во взаимодействии с соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, комитетами по земельной политике, органами охраны окружающей среды, комитетами природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора, другими органами государственного контроля и надзора, а также между собой.
Органы архитектуры и градостроительства, органы госархстройнадзора взаимодействуют с указанными органами в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и настоящей Инструкцией.
Основным документом по вопросам земли в Российской Федерации сейчас является Земельный кодекс РФ (ЗК РФ) от 25.10.2001 N 136-ФЗ.
Согласно гл.XII статьи 71 ЗК РФ от 25.10.2001 специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Позже были внесены некоторые изменения в законодательный акт, в котором говорится, что Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
8.2.Задачи и функции органов государственного контроля за использованием и охраной земель.
Основной задачей государственного земельного контроля является контроль за соблюдением требований земельного законодательства, использования и охраны земель организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Государственный земельный контроль осуществляет Главный государственный инспектор по использованию и охране земель Российской Федерации – руководитель Роснедвижимости и его заместители. В субъектах Российской Федерации государственный контроль за использованием и охраной земель Российской Федерации осуществляют руководители управлений Роснедвижимости по субъектам Российской Федерации, являющиеся в свою очередь, главными государственными инспекторами по использованию и охране земель в субъекте Российской Федерации, а также их заместители.
Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Основными документами, регулирующими ведение государственного земельного контроля, являются: Конституция Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон Российской Федерации от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», постановление Правительства Российской Федерации от 19.11.2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле».
Основными задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются обеспечение соблюдения всеми государственными и общественными органами, государственными, кооперативными предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами требований действующего законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
8.3. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения
В Уголовном кодексе содержится ряд составов, где объектами наряду с другими общественными отношениями могут быть в определенной степени и отношения по поводу земли. Например, "нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" - ст. 246. В ней говорится о нарушении правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло причинение вреда здоровью человека и иные тяжкие последствия. Под иными тяжкими последствиями понимается в том числе ухудшение состояния объектов окружающей среды, неустранимое в обозримый период или устранимое с большими финансовыми или материальными затратами, в частности деградация земель, препятствующая их эффективному использованию.
Кроме этого следует назвать такие составы, как "умышленное уничтожение или повреждение имущества" - ст. 167, предметом которого может быть и земельный участок, которому в результате данного деяния причиняется значительный ущерб; "уничтожение или повреждение имущества по неосторожности" - ст. 168, при этом речь идет об уничтожении или повреждении чужого имущества в крупном размере; "принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения" - ст. 179 и похожее с ним "вымогательство" - ст. 163.
Если в ст. 179 говорится о принуждении к совершению сделки или отказу от ее совершения, то в ст. 163 - о требовании передачи чужого имущества, или права на имущество, или совершения других действий имущественного характера. В обоих случаях эти преступные деяния совершаются под угрозой применения насилия, уничтожения или повреждения чужого имущества либо распространения сведений, которые могут причинить существенный вред правам и законным интересам потерпевшего или его близких. Уголовный кодекс содержит и некоторые другие составы, которые в определенной ситуации могут быть применены при совершении общественно опасных правонарушений по поводу земли.
Следует отметить, что санкции уголовного и административного права применяются за земельные правонарушения на альтернативной основе, меры ответственности других отраслей права могут быть применены одновременно за одно и то же правонарушение. Поэтому в п. 2 комментируемой статьи определено, что при применении мер уголовной или административной ответственности правонарушитель не освобождается от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный нарушением вред.
Устранение допущенного земельного правонарушения - это восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок. Под обязанностями устранить допущенные земельные правонарушения, или исполнением обязанности в натуре, в частности, понимаются приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, что может выразиться, например, в восстановлении плодородия почв и т.д.; восстановление земельных участков в прежних границах; возведение снесенных зданий, строений, сооружений или снос незаконно возведенных зданий, строений, сооружений; восстановление межевых и информационных знаков; устранение других земельных правонарушений и исполнение возникших обязательств.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
Обязанности устранить допущенные земельные правонарушения выполняются виновными лицами добровольно либо в принудительном порядке на основании решения суда. Согласно п. 2 ст. 62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов, может быть принуждено к исполнению названных обязанностей в натуре.
Поскольку Земельный кодекс не раскрывает понятия земельного правонарушения, то, основываясь на понятиях, содержащихся в юридической литературе, его коротко можно определить как нарушение требований законодательства о рациональном использовании и охране земель, т.е. виновное противоправное деяние (действие или бездействие) со стороны определенных субъектов по поводу земли. Земельное правонарушение, как любое другое, состоит из следующих элементов: субъект, объект, субъективная и объективная стороны. Для привлечения лица к ответственности за совершение земельного правонарушения необходимо наличие всех четырех элементов.
Объектом земельных правонарушений являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель, земельный правопорядок, права и законные интересы собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земли.
Объективная сторона состоит в том, что поведение нарушителя является противоправным, он своими действиями (самовольное занятие земельного участка, самовольное строительство, уничтожение межевых знаков и т.д.) или бездействием (неприведение занимаемых земель в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве, и др.) нарушает требования земельного законодательства.
Субъектами земельных правонарушений могут быть, во-первых, непосредственно сами собственники, владельцы, пользователи, арендаторы земельных участков. Это граждане, юридические лица (или их должностные лица), использующие на любом правовом основании (титуле) земельные участки. Например, сельскохозяйственные коммерческие организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, граждане, имеющие участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального жилищного строительства, и т.д. Правонарушение могут совершить также граждане, юридические лица (или их должностные лица), не являющиеся землепользователями, но причинившие вред собственникам, владельцам, пользователям, арендаторам земельных участков, нарушившие требования законодательства об охране земель и т.д.
Дата добавления: 2015-10-21; просмотров: 25 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |