Тема 11. Понятие стратегического планирования

Тема 11. Понятие стратегического планирования

Актуальность внедрения системы стратегического планирования на муниципальном уровне объясняется следующими причинами:

❖ стратегическое планирование — признанный в мировой практике элемент в системе городского управления и регулирования, позволяющий создавать условия для перспективного развития;

❖ данный подход помогает принимать текущие решения с учетом стратегических целей, в условиях коренных социально-экономических преобразований, предполагающих адаптацию города к требованиям рыночной экономики и открытого международного конкурентного рынка;

❖ стратегическое планирование является наиболее адекватным инструментом, способным консолидировать усилия администрации и общества в решении проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства;

❖ процесс стратегического планирования способствует укреплению взаимоотношений администрации с общественностью, улучшению имиджа города, создает единое поле действий всех активных сил города.

Общая цель стратегического планирования — преобразование неудовлетворительного состояния города в такое состояние, которое становится наиболее удовлетворительным для наибольшего количества людей (его жителей, в особенности), достигается путем сочетания местной политической воли и городского планирования, предлагаемого группами квалифицированных специалистов.

Основными процедурами стратегического планирования являются:

❖ стратегическое прогнозирование — эмпирическое или научно обоснованное суждение о возможных состояниях объекта в будущем, об альтернативных путях и сроках его осуществления. Прогнозирование основывается либо на экстраполяции настоящих тенденций в будущее (генетический подход), либо на базе заранее определенных целей (нормативный подход);

❖ программирование, основывающееся на прогнозных разработках и имеющее своей целью составление проектов целевых комплексных программ, которые включают в себя чётко определенные цель и систему мероприятий, направленных на достижение этой цели, согласованный объем ресурсов, сроки и перечень исполнителей программы;

❖ проектирование, в процессе которого должны разрабатываться различные варианты развития, с тем, чтобы субъект управления имел возможность выбора различных вариантов в рамках единого стратегического направления развития объекта управления.

Характеризуя сущность планирования как функции управления, следует отметить, что все планы имеют три общих элемента — начальное состояние, цель (или конечное состояние) и процессы, связывающие эти два состояния. Цель планирования — соединить эти элементы так, чтобы с наименьшими затратами достигнуть наибольшей эффективности, — т.е. максимизировать результаты.

Первый элемент любого плана — начальное состояние. Начальное состояние людей — обычно это их положение в настоящее время: люди управляют определенными ресурсами, которые позволяют им достигать некоторого другого состояния. Следует учесть все ресурсы и ограничения для обеспечения эффективности планирования.

Вторым элементом является цель. При условии, что остальные два элемента учтены правильно, этот элемент становится просто мишенью. Цели могут быть неясно определены или установлены для недостижимого состояния (нереальны). Не следует ставить цель без точных знаний о силах и влияниях, которые действуют и формируют эту цель. Цель должна быть хорошо поставлена, достижима, а также пересмотрена и изменена в соответствии с требованиями обстоятельств.

Третьим элементом плана являются процессы. Этот элемент — сам план, так как по существу в нем содержится описание метода, с помощью которого происходит переход от начального состояния к цели. Два первых элемента можно в основном рассмотреть теоретически; третий элемент, напротив, более конкретен. Он должен содержать: факторы, действующие на цель; внутренние и внешние силы, действующие на эти факторы; цели операции; логическую последовательность шагов и вероятные состояния, пригодные для принятия решений, которые нужны для управления процессом. Факторы могут быть экологическими, экономическими, культурными, социальными, политическими и технологическими. Эти факторы могут в той или иной степени контролироваться лицами, принимающими решения. Для учета этих факторов необходимо пользоваться любой доступной информацией.

На основе имеющегося зарубежного опыта можно утверждать, что городская власть может эффективно выполнять функции управления при следующих условиях¹³⁴:

❖ определены и намечены миссия, цели, количественные ориентиры развития городского сообщества;

❖ приняты планы и программы достижения поставленных целей;

❖ выполняются общие координирующие и контрольные функции при реализации планов и программ;

❖ определен круг муниципальных услуг, предоставляемых населению;

❖ постоянно ведется наблюдение за качеством предоставляемых услуг;

❖ выявляются и своевременно гасятся конфликтные ситуации;

❖ обеспечиваются своевременность рассмотрения жалоб, поступающих от населения, и реакция на запросы граждан.

Как известно, термин «стратегическое планирование» относился первоначально исключительно к развитию конкретного производства в рамках одной фирмы. Он стал использоваться на рубеже 60-х и 70-х гг. XX в., чтобы обозначить различия между управлением на низовом уровне (предприятие, цех, участок), осуществлявшимся традиционными способами, и управлением на уровне фирмы (корпоративным управлением).

Здесь сразу следует заметить, что внешняя среда предприятия намного проще по сравнению с аналогичной средой существования местных коллективов. Кроме того, цели коллективных мероприятий различны: если на предприятии стратегия преследует в конечном итоге максимизацию прибыли, то территориальная стратегия развития ставит в центр внимания интересы каждого конкретного члена местного сообщества и организует усилия по повышению уровня и качества жизни всего населения территории. Как показывает практика, стратегическое планирование может с успехом применяться не только в коммерческой, но и в других сферах общественной деятельности.

Идея стратегического планирования развития муниципального образования формировалась в 80-е гг. под воздействием концепции городского маркетинга в США. В основе этой концепции лежит использование на практике муниципального управления методов корпоративного стратегического маркетингового планирования. Город рассматривается как экономический субъект, который должен привлечь на свою территорию бизнес, эффективно отрекламировать себя, представив свои ресурсы — материальные, трудовые, финансовые, интеллектуальные. Основная мысль этой концепции сводится к следующему: будущее неопределенно и подвижно, поэтому город должен формироваться как единая система, способная адаптироваться к внешним воздействиям и находить для этого адекватные пути. Основой выживаемости города становится поддержка отраслей, которые соответствуют его конкурентным преимуществам. Наконец, снижение неопределенности будущего достигается, в частности, путем обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников городского развития. Данная концепция подразумевает активное использование возможностей общественного участия в управлении, достижение консенсуса между всеми членами местного сообщества.

Стратегическое планирование и прогнозирование территориального развития в нашей стране имеют давние традиции. Первым значимым событием в становлении советской плановой экономики можно считать план ГОЭРЛО и первые пятилетние планы, содержавшие региональные разделы, а также крупные региональные программы, которые стали разрабатываться с 1930-х гг. (Урало-Кузнецкий комбинат, Ангаро-Елисейская программа, программа «Большая Волга» и другие). С этого периода началась история планового хозяйства СССР, которая в дальнейшем была подвергнута критике, в результате чего с начала 90-х гг. планирование в управлении экономикой страны стало отвергаться как неэффективный инструмент управления. Ответственность за упадок отечественной экономики была во многом возложена на систему директивного планирования, являющуюся основой командно-административной системы.

Сегодня планирование наряду с организацией, мотивацией и контролем является одной из основных функций управления и, как отмечает Э.А. Уткин, занимает среди них «первое среди равных»¹³⁷ место.

Применение стратегического планирования в теории и практике муниципального управления требует от исследователей и практиков четкого понимания сути данного термина. Отсутствие научной методологической базы порождает серьезные проблемы в разработке и реализации стратегии развития муниципального образования. Однако до сих пор в литературе ведутся дискуссии относительно определения понятия «стратегическое планирование». В связи с этим попытаемся в первую очередь выяснить, в чем состоит сущность стратегического планирования комплексного социально-экономического развития города.

Анализ школ стратегического планирования дает нам следующие виды его понимания в практике муниципального менеджмента: стратегия как предписание; стратегия как большая модель; стратегия как план; стратегия как позиция; стратегия как видение; стратегия как процесс мышления; стратегия как обучение; стратегия как политика и власть; стратегия как культура и идеология; стратегия как неизбежность; стратегия определяется временем, местом и контекстом. Такое широкое понимание стратегического планирования способно внести в практику муниципального управления еще больше смятения, поэтому постараемся рассмотреть данный термин еще более детально с целью выявления его специфики в местном самоуправлении.

Первая проблема, вставшая на пути понимания данного термина, — это подмена близких по значению, но не тождественных понятий «стратегическое» и «долгосрочное». Долгосрочный план не является стратегическим, если он не учитывает изменений внешней и внутренний среды и их влияние на состояние управляемого объекта (в нашем случае города), не содержит комплексных мер, направленных на преодоление или смягчение отрицательного воздействия среды, порождаемых разного рода вызовами и угрозами. Ведь «стратегичность» плана социально-экономического развития города состоит, в первую очередь, в предвидении внешних и внутренних изменений среды города и его адаптации к ним.

Таким образом, сущность стратегического планирования заключается в предвидении смены вектора развития города и носит адаптивный характер.

Рассмотрим определения стратегического планирования, наиболее часто встречаемые в научной литературе.

Так С.Ф. Жилкин определяет стратегическое планирование следующим образом. Стратегическое планирование — это вид управленческой деятельности, состоящий в разработке комплексных целей городского развития на перспективу и механизмов их достижения, реализация которых призвана обеспечить эффективное функционирование города на базе своевременной адаптации к изменяющимся условиям внешней среды.

Н.А Латушко характеризует стратегическое планирование как механизм согласования интересов власти, бизнеса и общественности, обобщающая, интегрирующая модель их совместных действий для достижения поставленных целей, способная эффективно включать территориальные ресурсы муниципального образования в экономическое решение общерегиональных стратегических задач развития.

По мнению В.Б. Беневолинского и Ч.А. Кэдвелла, стратегическое планирование — это выбор целей и ориентиров, прорисовка желаемого будущего территории, определения стратегии и направлений развития, обеспечивающих конкурентоспособность территории в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, а также конкурентоспособность отдельных отраслей территориальной экономики и социальной сферы.

Обоснованным представляется понимание стратегического планирования, предложенного А.И. Шишкиным, которое определяется им как самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития, основанное на принципах широкого общественного участия.

Канадские исследователи Ч. Смит и П. Мур определяют современное планирование как «механизм, при помощи которого общество пытается осуществлять процессы изменения и развития городов в соответствии с определенными или общественными целями... планирование составляет неотъемлемую часть сложного процесса управления городом. Цель планирования заключается в том, чтобы городское развитие лучше всего удовлетворяло стремления данного сообщества или, по крайней мере, было самым эффективным в данных условиях».

Таким образом, стратегическому планированию присущи следующие характеристики:

Во-первых, это вид управленческой деятельности, что означает изменение объекта под воздействием субъекта управления в соответствии с поставленными ими целями. Современная управленческая парадигма иначе трактует суть управления, а именно, как процесс взаимодействия субъекта и объекта для достижения определенных ими целей. Понимание стратегического планирования как управленческой деятельности требует выявления его субъекта и объекта.

В качестве субъекта стратегического планирования принято выделять органы местного самоуправления, органы федерального и регионального управления, а также целый ряд других субъектов интересов, оказывающих существенное влияние на социально-экономические процессы, происходящие на территории муниципального образования, и перспективы развития муниципального образования. Однако такое определение субъекта стратегического планирования можно считать неполным без учета влияния местного сообщества на процесс устойчивого стратегического развития города. В соответствии с социальной концепцией стратегического планирования именно местное сообщество является основным субъектом стратегического планирования, поскольку цель любой стратегии развития города — оптимальное удовлетворение потребностей местного сообщества, содействуя достижению общественного согласия.

В качестве доказательства сказанного представим одно из определений территориального стратегического планирования — это самостоятельное определение местным сообществом целей и основных направлений устойчивого социально-экономического развития в динамичной конкурентной среде.

Что касается объекта стратегического планирования комплексного социально-экономического развития города, то в его качестве должны выступать все отрасли и сферы жизнедеятельности города, а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы.

Не следует забывать Также, что деятельность по стратегическому планированию должна «пронизывать» все звенья национальной экономики — от ее первичного звена (хозяйствующего субъекта) до экономики в целом и представлять собой взаимоувязанный комплекс проектов стратегических решений.

Во-вторых, в процесс стратегического планирования четко определяются цели перспективного развития муниципального образования.

В-третьих, стратегическое планирование выступает инструментом согласования интересов власти, бизнеса и общества.

В-четвертых, с точки зрения эффективности использования ресурсов муниципального образования, стратегическое планирование — это инструмент их максимально рационального привлечения в социально-экономическое развитие города.

В-пятых, стратегическое планирование является механизмом повышения конкурентоспособности города, отдельных отраслей экономики и социальной сферы.

Из определения сущности стратегического планирования комплексного социально-экономического развития города вытекает его содержание, которое раскрывают следующие этапы плановых работ:

❖ анализ стартовых условий и исходных предпосылок стратегического комплексного социально-экономического развития города;

обоснование целей и приоритетов стратегического развития и механизма их реализации;

❖ подготовка управленческих решений по достижению намеченных целей в форме концепции стратегического развития города, программы его комплексного социально-экономического развития, инвестиционных проектов и т.п.;

❖ мониторинг хода реализации стратегических целей комплексного социально-экономического развития города. На практике алгоритмы стратегического планирования могут состоять из большего числа этапов, однако суть самого процесса стратегического планирования не меняется. В целом можно выделить следующие подходы к определению этапов стратегического планирования Р. Бейли выделяет следующие шесть ступеней стратегического планирования, применяемого как в частных фирмах, так и в муниципальном управлении:

1. Определение целей организации. В муниципальных структурах такого единого критерия, как прибыль для* частных организаций нет, что затрудняет выбор цели.

2. Описание и прогноз тенденций динамики численности населения, экономического развития и других факторов, влияющих на деятельность организации. На этом этапе у плановиков местных структур возникают трудности с поиском требуемой информации, так как их собственные возможности сбора информации весьма ограничены.

3. Оценка внутренних активов организации. Следует отметить частую недооценку знания качества человеческих ресурсов как потенциального источника повышения эффективности деятельности государственной организации.

4. Адаптация организации к плану. Структура муниципальных организаций отличается меньшей гибкостью, чем частных фирм, поскольку она отражает сложившийся баланс политических сил.

5. Осуществление плана. Это не просто конкретизация шагов по его реализации. Если местное правительство использует определенные рычаги воздействия на частные фирмы (например, предоставление им налоговых льгот), то осуществление плана превращается в политический процесс.

6. Оценка влияния плана на экономические и социальные процессы и внесение в него определенных корректив. Если цели плана не были достигнуты, следует определить, какие изменения должны быть предусмотрены, чтобы добиться их осуществления.

Алгоритм стратегического планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Тольятти¹⁴⁵:

1. Анализ внутренних закономерностей развития города (причины возникновения городского поселения, выполняемых им традиционных функций, исследование комплекса отраслей специализации, экономических связей города, выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных факторами местного характера:

1) качество жизни населения (продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни);

2) величина и эффективность использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического потенциала;

3) экологическая обстановка на территории города;

4) экономическая ситуация (структура экономики, институциональные преобразования в экономической сфере, функционирование рыночных механизмов и инфраструктурное обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата); 5) состояние системы городского самоуправления (правовое обеспечение деятельности, уровень профессиональной подготовки персонала, регламентированность взаимодействия различных ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти).

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие города (исследование влияния геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы государственных минимальных стандартов и их оценка:

1) система минимальных муниципальных социальных стандартов;

2) предложения по системе муниципальных стандартов качества жизни (целей социального развития).

5. Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая основ-' ные факторы внутреннего характера, которые определяют сложившуюся ситуацию в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города).

6. Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города.

7. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора города.

В качестве другого примера рассмотрим алгоритм стратегического планирования развития Санкт-Петербурга:

1. Формирование методического подхода и выявление приоритетных направлений развития города:

❖ совещания по отдельным отраслевым проблемам;

❖ интервью со специалистами;

❖ опросы населения;

❖ анкетирование специалистов;

❖ инвентаризация разработок в области планирования и материалов технической помощи;

❖ анализ зарубежного опыта.

2. Формирование организационных структур разработ-
ки стратегического плана и проведение аналитических работ
по диагностике и постановке целей развития:

❖ анализ конкурентных возможностей города;

❖ обоснование главной цели и стратегических направлений;

❖ создание тематических комиссий.

3. Подготовка частных стратегий в тематических ко-
миссиях:

❖ формирование системы задач и мер стратегического плана;

❖ подготовка первой редакции базовой версии стратегического плана.

4. Обсуждение плана с участием населения, комитетов
администрации, комиссий законодательного собрания, про-
фессиональных ассоциаций, общественных организаций,
профсоюзов. Доработка и согласование текста в темати-
ческих комиссиях.

Чтобы достичь цели, поставленной в ходе стратегического планирования, необходимо использовать следующую методику стратегического управления:

1. Мониторинг социально-экономического положения
муниципального образования, задачами которого являются:

❖ получение объективной информации о социально-экономическом положении муниципального образования;

❖ оценка и системный анализ информации, выявление причин, вызывающих тот или иной характер социально-экономических изменений;

❖ обеспечение органов управления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан полученной информацией.

2. Ресурсный анализ, подразумевающий сбор информа-
ции об имеющихся ресурсах и их движении; построение
организационной модели управления городским хозяйством.

3. Определение проблем и постановка целей, т.е. желаемого состояния с учетом условий и ограничений, выявленных на этапах социально-экономического и ресурсного анализов.

4. Выделение центров финансовой ответственности, которые будут впоследствии точками приложения управленческих воздействий. На этом уровне происходит также анализ бюджета муниципального образования, его расходных и доходных статей.

5. Определение путей достижения целей и задач. На этом этапе генерируются и анализируются возможные направления использования специального финансово-экономического инструментария для достижения выбранных целей.

6. Реализация оперативного управления проектами,
скользящее бюджетирование, управление по отклонени-
ям и пр.

Каждый этап не является обособленным. На практике
в ходе применения методики могут быть произведены коррекция и возврат на предыдущий этап.

Стратегическое планирование может успешно использоваться при проведении антикризисных мер в муниципальных образованиях, при управлении масштабными инфраструктурными проектами, при осуществлении инвестиций в городах, районах. Формирование и закрепление целей деятельности государственных организаций могут принести много пользы, особенно если эти цели удовлетворяют стандартным требованиям измеримости, достижимости, ориентированности во времени и непротиворечивости. Системный анализ преимуществ, слабых сторон, возможностей и угроз для той или иной организации — мощный инструмент стратегического управления, который приносит реальную пользу муниципальным образованиям. Приемы стратегического планирования, формализованные в бизнес-планировании, уже достаточно широко применяются в практике работы государственных организаций. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического планирования еще предстоит внедрить в практику работы муниципального управления.

При внедрении стратегического планирования в систему муниципального управления следует помнить, что общая цель стратегического планирования — преобразование неудовлетворительного состояния города в такое состояние, которое становится наиболее удовлетворительным для максимального количества людей, достигаемое путем сочетания местной политической воли и городского планирования, при помощи квалифицированных специалистов.

Применение методов стратегического правления органами местного самоуправления для развития городов позволит решить значительную часть современных проблем и вывести российские города на новый уровень развития благодаря тому, что обеспечивается:

❖ саморегулирование хозяйственного комплекса города путем непрерывного совершенствования структуры его хозяйства в соответствии с развитием внешней для города среды;

❖ создание благоприятных условий для воспроизводства здоровых поколений людей, воспитанных на прогрессивных культурных традициях, граждан высокообразованных и гармонично развитых;

❖ поддержание экологического равновесия, совершенствование экосистемы города;

❖ рациональное использование природных воздушных, природных и земельных ресурсов города;

❖ оптимальное управление городом на основе согласования интересов горожан, субъектов хозяйствования й органов государственной власти и местного самоуправления;

❖ рациональное формирование высококачественной городской инфраструктуры.

---

Дата добавления: 2015-08-27