Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации 6 страница

Часть и. j

*W

J в постановлении от 23.03.1995 № 1-П по делу о то J статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской вопрос о сроках рассмотрения в Совете Федерации ших обязательному рассмотрению в этой палате conanl^V ституции РФ¹.

В постановлении от 31.10.1995 № 12-П² Констипц* дом РФ был сделан вывод о том, что поправки в смысле ст|к* туции РФ принимаются в форме особого правового акта - ^ сийской Федерации о поправке к Конституции Российской Вопросы о том, какой закон считается «принятым» посмцЛ/ ституции РФ, а также содержание права Президента РФ по^Г нию федерального закона разрешены в Постановлении Конс^Г онного Суда РФ от 22.04.1996.

Возможность регулирования какого-либо вопроса, отнесенного, дению Российской Федерации, законодательным или иным пуи* сматривалась в постановлении Конституционного Суда РФ от 27.0) № 2-П. Конституционный Суд РФ установил, что само по себеоц^, ние того или иного вопроса к ведению Российской Федерации 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможной, урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами.^ случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает* требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерал го конституционного либо федерального закона.

В постановлениях Конституционного Суда РФ нашли отрал* вопросы о порядке голосования депутатов Государственной Думыri принятии законов, о процедуре принятия Государственной Думойjn j шений, о принципах действия законов-".

Соблюдение принципа конституционной законности предпоипг] соблюдение принципа федерализма в процессе создания закона. В® ответствии с частями I, 2, 5 статьи 76 Конституции РФ законы и юн нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не» гут противоречить федеральным законам, принятым по предметами- дения Российской Федерации или по предметам совместного ведет Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В оук

3 взаимоотношение ветвей власти..

‘СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

'СЗ РФ. /995. №45. Ст. 440Я.

^д Постановление Конституционного Судл РФ от 20.07.1999 № 12-П по делу о проком
конституционности Федерального икона от IS.04.I99S «О культурных ценност I
перемешенных! н Сок» ССР и результате Второй мировой иойны и нлмшпш«>1|

н» территории Российской Федерации.; постановление Конституция** I

^{М 10 П} "° ^пелу ° "Р°^пеРке конституционности Федералы*» I

%ститу..ионного икон,.о «несении изменения н дополнения я Фелерш»* I
>срсилучс Российской Фслсшнмм"»

ишворечия между федеральным законом и иным актом, изданным ^^сснйскон Федерации. действует федеральный закон.

Г законодательный процесс на уровне субъекта РФ имеет ряд суше-

„„.т особенностей. Констктуиионной основой законодательного мооесса выступают следующие ключевые положения Конституции РФ.

go-первых, определяющим конституционным принципом для про­цесса законотворчества субъектов РФ является содержащаяся в части

2статьи 4 Конституции РФ норма — Конституция Российской Феде- раиим и федеральные законы имеют верховенство на всей территории российской Федерации.

Во-вторых, правомочие субъектов РФ по созданию собственной системы законодательства закреплено в части 2 статьи 5 Консгиту- I ции РФ — республика (государство) имеет свою конституцию и законо- | дательсгво. а остальные субъекты РФ имеют свой устав и законодатель­ство При этом, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26,251 и 253 ГПК Рос­сийской Федерации, статей 1,21 и 22 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Со­брания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»¹ кон­ституции и уставы субъектов Российской Федерации, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нахо­дятся в особой связи с Конституцией Российской Федерации и не мо­гут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или ад­министративного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции Российской Федерации, которая последовательно разли­чает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации.

В-третьих, в части 3 статьи II, в статьях 71, 72, 73, 76 Конститу­ции РФ установлены: принцип разграничения предметов ведения и полномочии между Российской Федерацией и ее субъектами, сферы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, виды правовых актов, яатяюшихся формой реализации таких полномочий, и их соотношение.

Соблюдение этих принципов выступает условием реализации кон­ституционной законности в процессе создания и последующей успеш­ной реализации закона субъекта РФ. Основополагающие нормы Кон­ституции РФ развиты и конкретизированы в ФЗ «Об обших принципах организации законодательных (представительных; и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Б............. " *1

иститунионный.«кон "О референдуме Российской Федерации

’СЗ РФ. 2003. № J. Ст. 3101.

Насть

В статье 3 указанного закона установлен принцип pgf^U—
ховенства Конституции Российской Федерации и
нодательства¹.______________________________

-----------------------

Глава 5 ФЗ «Об общих принципах организации зако I
(представительных) и исполнительных органов государ^Я^Н
субъектов Российской Федерации», в свою очередь, ЩШмШ
низм обеспечения соответствия Конституции ^российско^^%
и федеральным законам конституций (уставов), законов и и!*^

вых актов субъекта Российской Федерации.

Во-первых, законодательный (представительный) ор^Н

ственной власти субъекта РФ обязан сам обеспечивать при ocJ^

нии своих полномочий соблюдение Конституции PoccHtwS?⁴^

"nv-КОИ ЩЯ I

ции и федеральных законов.;

В целях обеспечения верховенства Конституции РФ _и

ных законов в РФ Указом Президента РФ от 10.08.2000 Ш Щй.

полнительных мерах по обеспечению единства правового щй!?¹
ства Российской Федерации»² и постановлением Правительств?
от 29.11.2000 № 904 «Об утверждении Положения о попялкГп '

Г М1ЧС ВСДРь

федерального регистра нормативных правовых актов субъектов
сийской Федерации»³ определен порядок ведения Федеральной

стра нормативных правовых актов субъектов Российской Федер^

на Министерство юстиции РФ возложена функция по ведениюлаиГ

I регистра.

В федеральный регистр включаются конституции (уставы), зад»

и иные нормативные правовые акты органов законодательной Ц

ставительной) власти субъектов Российской Федерации, а также над
тивные правовые акты высших должностных лиц субъектов Российо

Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российсщ

Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности челок*

и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или и»
юшие межведомственный характер.

Во-вторых, обеспечение законности правовых актов законодатиу ного (представительного) органа государственной власти субъег Российской Федерации контролируется органами прокуратуры пук»

¹ Однако если же выявляется противоречие между федеральным закон и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданных и пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Фелерш и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта России» [федерации. Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешатяш* ^аврального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российан рлераиии (п. 2 мотивировочной части постановления Конституционяо1р|)® ^ [J8 июля 2003 года Ns 13-П),

|СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

IC3 РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

3 взаимоотношение ветвей власти...

I _сеНИЯ протеста на противоречащий закону правовой акт в орган

KL должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий

г* и или вышестоящему должностному лицу, либо путем обращения
■орган

Р^с^.третьих, Президент Российской Федерации вправе обращаться
' онодательный (представительный) орган государственной власти

I Российской Федерации с представлением о приведении в со-

етствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными
[ ⁰¹^ституционными законами и федеральными законами конституции
и°тава), закона субъекта Российской Федерации или иного норматив-
Р правового акта законодательного (представительного) органа госу-
Р° ственной власти субъекта Российской Федерации.

1В случае возникновения разногласий Президент Российской Фе-
I _еоации использует согласительные процедуры для их разрешения.
Поезидент в данном случае выступает как гарант Конституции РФ,
1ппав и свобод человека и гражданина. В случае недостижения согласо-
ванного решения Президент Российской Федерации может передать
{разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Что ка-
рается содержания согласительных процедур, то они законодательно
I не определены. В этом случае, как отмечает Лазарев JI. В., комменти-
руя правовые позиции Конституционного Суда РФ по статусу Пре-
I зидента и Правительства, следует опираться на общие рамки полно-
I мочий Президента РФ, основанные на принципе разделения властей,
на требовании ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, согласно которому указы
и распоряжения Президента Российской Федерации не должны про-
тиворечить Конституции РФ и федеральным законам².

В-четвертых, законы субъекта Российской Федерации, правовые
акты законодательного (представительного) органа государственной
I власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов испол-
нительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их
I должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и граждани-
на, права общественных объединений и органов местного самоуправле-
ния, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Детальное регулирование законодательного процесса осущест-
I вляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом
I базовых норм ФЗ «Об общих принципах организации законодатель-
I ных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации*. В этой части субъекты РФ
I опередили федерального законодателя, поскольку во многих субъек-

'Федеральный закон от 17.01.1992 (с изм. от07.02.2011) «О прокуратуре Российской
I Федерации* // ВСНД РФ и ВС РФ от 07.02.1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 2011. Ns 7. Ст. 901.

¹ Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М-, 2003.

I С.354.

I 7Q Часть II. Локционнц!.

тих действуют шкоиы о правовых актах, что упорядочи мот mконотворческой и правотворческой деятельности субъекте |>ф| ⁽i Итак, федеральный законодатель определяет следующие qj. гольпые составляющие законодатель)юго процесса и субъекте р». круг субъектом законодательной инициативы а законодателе (11рсдста вителыюм) органе субъекта РФ; возможность рассмотри, а иерпоочередном порядке но предложению высшего должное^’ лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего Г ИОЛНИТСЛ1.ИОГО органа государственной власти субъекта Россий_С((_ Федерации); рассмотрение законопроектов, пролусматриип^ расходы, покрываемые за счет средстп бюджета субъекта Росси%ц Федерации по представлению высшего должностного лица еу(Ц та Российской Федерации (руководителя высшего исполнителе го органа государственной власти субъекта Российской Федерцц,, либо при наличии заключения указанного лице; обязательное 'if|J голосов депутатов, необходимое для принятия конституции (уетжи/ законов субъекта РФ. постановлений законодательного органасу^ скта РФ; количество чтений по законопроекту и порядок принял, чакона двухпалатным законодательным органом; порядок обийрц. дования и вступления в силу нормативных правовых актов cyfo. Российской Федерации; порядок одобрения в ранее принятой^ /(акции закона субъекта в случае отклонения высшим должностей липом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего^, полнительного органа государственной власти субъекта Российски Федерации) закона субъекта Российской Федерации,

Соблюдение субъектом РФ вышеперечисленных «г раниц» шщ. щмесквго пронесся служит ггели обеси&шиия елииегш пряпошощ сяграггства в Российской Федерации и режима конституционной шл» иости,

(арянгией соблюдения принципа коист игунионной яг&1Шосги звкшолжелшого органа яклясгся возможность г/ршшт пр^/гиноречяшим Конституции РФ федерального закона, иврмшщц трштк жтоп субъекта РФ, Угу функцию выполним Конституции mud dyn РФ, Сфортрстнше и ряде суТп&кгт РФ квиегтуцтт н уставные сули также обеенечивают режим ти&гтуптиивИ тт- |pfc

Режим т{бггтуцкомвй затино&ги предполагает ршмш# сдержек и ир&гиевешю в процессе реалийо/ии гоеулщкпеМ

Ияяр/.тр, * /Яямяи жйаиусг жтн с/r \1А\Ж№\ к т

Wf2 Я//*, fни/ w/ipwctuvMui, пфлг/нялг ac/ass»,

ИСтм* 6 -А*06r/хнт «{мкш/.пю. up!яии#нши тм/мояхгеяшш(ярмя» Т*/> * /фхт», 1'ку,1яр;1икни** кяяеги cjfner.jw?wg№>

ИВ э ПмаИМООТйОШОЙИО ВРТИРЙ иляоти.,, 70

как сдодот пне, реализацию контрольно)! функции rmivitiMcn-

I (UlllO'!'¹¹ ' ’

I ^toMvv ti функция и обусловленные ею определенные полномочии нри- практически всем парламентам нозаписимо от форм правления. I ^f г'^ктом парламентского контроля чаще всего выступает ИСПОЛНИ* нам власть, но контроль этот может а отдельных случаях распро­страняться и па главу государства, судебную власть, местноесамоунраа SIhHO, вооруженные силы и Др.)

[ федеральное Собрание РФ, а также законодательные (предстааи- I тельные) органы субъектов РФ осуществляют контрольную функцию,

I ^торая реали зустся через опрсдолеппыс виды полномочий,

* федеральное Собрание реализует контрольную функцию а различ- ых формах: решение вопроса о доверии Правителе гну и отрешении Президента от должности; ратификации и денонсации международных договоров; утверждение указа о введении военного и чретычайного по- I ложений; вопросы Правительству (письменны* и устные), иапршеиие I парламентских и депутатских запросов, отчеты Правительства но ис*

| полнению бюджета, парламентские расследовании, парламентские I слушания. Кроме того, российский парламент осунгествляет кошроль через формируемые им комитеты и комиссии, а также через веномота- тельные органы, которые он формирует (Уполномоченный по правам человека, Счетная палата)⁵.

После внесения в 2(ЮН голу поправки в часть I статьи 105, а также

■*«, «а» части I статьи 114 Конституции РФ Государственная Дума поду, чила дополнительное контрольное полномочие ■= шнушишш &Ш-- голнмх отчетов I (равительства Российской Федерации о резулкнгш его деятельности, в том числе но вопросам, поставленным (осуларстиениой Думой, а также обязанность Правительства нредставлягь fосу,1арстген­ной Думе ежегодные отчеты о результатах своейпешлшши, той шле поморосим, поставленным (ЬсударстсииггйДум^тй,

Ътюл&гслыше органы су&мюои РФ всущшшт шщтше фувкнии гг/гем реализации полномочий, связанных с фориирошннеч (участием в <\>ормироиннии) органов госумрансиной шш cyfrutc- к РФ, с назначением должност ныхдин и осв<Л»жлеиисм н* отл/,тж*к» «,е участием в шшевтчт назначения на должность, с населением шиоио'гиями должностных лин, с выражением иеяонерияяолжиоет- ш«л<шм,

Например, и соответствии с Уставом Ульмиоиской об.шти W 2У,12,Ш)5, с изменениями <я ()НМ.Я)11, к «едению ЗЗШШЯШ''

Носударст1мг»оме) лрмю W

*АС|1рммуи М., р/уй, с, 425,

/»</»<: Итишм С,Н„ Ншш/ршкт И А,, Маян* HJL Петициям)** ***>> гошм: гмйник, М,, 2011, С, 37I-JXO,

ного Собрания Ульяновской области относятся: наделенц_е [ч.,
на Российской Федерации полномочиями губернатора

области; принятие решения о досрочном прекращении ПоЩшУ
губернатора Ульяновской области; принятие решения о

(доверии) губернатору Ульяновской области; заслушиваний^]

ных отчетов Правительства Ульяновской области о шМЙШМ

полномочий, осуществляемых ojjpl

вопросам, поставленным Законол

пйполтм' мячняченме попппт,..

деятельности в пределах

государственной^

ятельно, в том числе по

Собранием Ульяновской области; назначение половины

бирательной комиссии Ульяновской области^{- т}'"^е'"

члена р

Федерации Федерального Собрания Российской Федерации iffl

ставителя от Законодательного Собрания Ульяновской облает»' Ж

чение на должность и освобождение от должности Угтолномо^Н

по правам человека в Ульяновской области; назначение на

М®

мировых судей Ульяновской области; назначение предстзДЦ

щественности в квалификационной коллегии судей Ульщ^

ласти; избрание представителей Законодательного Собрания

®луйц1

^ОВсКоЙж|

ской области в состав квалификационной комиссии при адрЯН!

палате Ульяновской области; согласование кандидатуры на до^Г*!

прокурора Ульяновской области¹.

Кроме этого, в законах субъектов РФ о правовом статусе

законодательного органа урегулированы институты депутатского и

ламентского запросов, являющихся формами контроля законИ^
органа.

На уровне субъектов нашел законодательное закрепление и инщ

тут финансового контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона Pecnyfe.

ки Марий Эл от 07.12.2001 «О Государственном Собрании Респуйщ
Марий Эл», с изменениями от 08.06.2011, Государственное Собрав

самостоятельно, а также через Государственную счетную палату ft®

блики Марий Эл и иные создаваемые им органы осуществляете,

троль за соблюдением и исполнением законов и постановлений, п
нятых Государственным Собранием; исполнением республиканок
бюджета Республики Марий Эл, бюджетов территориальных госуд?

ственньгх внебюджетных фондов республики, за целевым исполш

шием финансовых средств, поступающих из федерального бюда

[выполнением программ экономического и социального развили»
[спублики; соблюдением установленного порядка управления ирэск-J

■ряжения собственностью Республики Марий Эл².

3 взаимоотношение ветвей власти..

власти субъектов Российской Федерац_Ии "^н'^а\|

1Т<

избрание

приниип конституционной законности в деятельности законода-
ного органа реализуется в неразрывной связи с принципом кон-
т^еЛЬ ц_Ионно-правовой ответственности¹.

! ^конституционно-правовая ответственность выступает необходи-
элементом правового статуса представительного органа государ-
^МЬ'_енной власти. Формой реализации такой ответственности является
[ пус^к представительного органа.

Р° и_а федеральном уровне в отношении Государственной Думы пред-
мотрен ее роспуск в определенных Конституцией РФ случаях. Эти
У^с*_и перечислены в ч. 4 ст. 111 и ч. 3,4ст. 117 Конституции РФ. Кон-

'титуционно^-правовой смысл положений Конституции РФ, закре-

пляюших

основания роспуска Государственной Думы, был выявлен

Конституционным Судом РФ в постановлениях о толковании соот-

Г етствуюших _стаТей Конституции РФ².

I законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов РФ могут прекратить свои полномочия досрочно
по нескольким основаниям, которые закреплены «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: ро-
I спуска³ высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации

Г /руководителем высшего исполнительного органа государственной вла-

I сти субъекта Российской Федерации); вступления в силу решения суда
I о неправомочности данного состава депутатов законодательного (пред-
I ставительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе-
I дерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномо-
чий; роспуска Президентом РФ в случае неисполнения законодательным
органом решения суда о признании нормативного правового акта зако-
I нодательного органа противоречащим федеральному закону и недей-
ствующим, а также в случае если законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта Российской Федерации в уста-
новленный законом срок дважды не принял решение о наделении пред-
ставленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя выс-

I¹ Ульяновская правда. 2005.24 мая; 2011. 12 авг. Г Марийская правда. 2001. 18 дек.; 2011. 10 июня.

¹ Институт конституционной ответственности в теории конституционного I права понимается как отрицательная оценка государством деятельности граждан,

I государственного органа, должностного лица и т.д., а также мера принуждения,

I реализация санкций правовой нормы // Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2010. С. 34, 35.

² Постановление Конституционного Суда РФ от I1.J2.1998 М? 28-П по делу отолковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации; постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 № 15-П по делу о толковании ст. 84 (пункт «б»), 99 (части 1,2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

⁾ Основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ является и саморослуск.

Часть I

-ЛвКЦИо

шего исполнительного органа государственной власти субъекп» ей-
ской Федерации) полномочиями высшего должностного mu?

[Российской Федерации (руководителя высшего исполнитель^ ^ек

"государственной власти субъекта Российской Федерации) °^Г°%?

Соответствие Конституции РФ возможности регулцр© I

раеральным законом оснований и процедуры роспуска зак

ного органа субъекта РФ рассматривал Конституционный*⁰^^
и подтвердил, что федеральный законодатель — с учетом ^ h

ционного принципа федерализма и вытекающих из него

прав и обязанностей федеральных органов ^г°сударственн йИЬ
и органов государственной власти субъектов Российской ФамУК

необходимости их согласованной деятельности по обеспечетЯ^И
ветствия нормативных актов субъектов Российской Федерац ^

ральной Конституции и федеральным законам — должен **

такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эфл \

исполнение органами государственной власти субъектов Рос S
Федерации их конституционной обязанности соблюдать Kcrett
цию Российской Федерации и федеральные законы и не л ^Н<^

принятия противоречащих им законов и иных нормативных ain*
Вместе с тем остается ряд вопросов о гарантиях деятельн J
конодательного органа при использовании тех или иных осн ]
его роспуска. В частности, требует корректировки процедура по

законодательного органа субъекта РФ высшим должностным I

этого субъекта².

¹ Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 № 8-П «По

о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Обоб^ принципах организации законодательных (представительных) и исполнители органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с запроса^ Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республки Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея».

² По мнению И.С. Сурковой, позиция федерального законодателя, установивши такую простую процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ tuct*. должностным лицом этого субъекта по сравнению с установленной процеддо Iроспуска законодательного органа субъекта Президентом РФ, не од (последовательна и логична. Простая процедура роспуска законодательного opruj

пьекта Федерации усиливает вероятность действий высшего должностного щ [энного субъекта в своих политических или личностно-субъективных интереса Пр JOM создастся угроза нарушения баланса властей. Логичнее было бы п Федерала иконе № 184 предоставить высшему должностному лицу субъекта Федерациипря испускать законодательный орган этого субъекта только при наличии установлен^ Ш судебном порядке последствий, указанных в ст. 3.1 Федерального закона № 184, о там ■Лепить судебную процедуру признания факта уклонения законодательного opis) Шбъекта РФ от исполнения решения соответствующего суда // Суркова И. С. Право» Ир шрование роспуска за ко и одател ьного органа субъекта Российской фИИ рысшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010.№3

I ^_иЯ з. взаимоотношение ветвей власти... 83

Таким образом, принцип конституционной законности высту-

_еТ основой формирования и деятельности российского парла­мента, законодательных органов государственной власти субъектов | российской Федерации, гарантирует независимость и ответствен-

_сТЬ указанных органов, определяет содержание законодательно­го пр°^цесса'

рекомендованная литература

Абрамова А. И. Законодательный процесс в Российской Федерации: Проблемы и перспективы: науч.-практ. пособие. М.: Юристь, 2005.

Чиркни В. Е. Законодательная власть. М.: Норма, 2008.

Научно-методическое пособие по разработке законопроектов в со­временной России. М.: Издание Государственной Думы, 2009.

Законотворчество в Российской Федерации: науч.-практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000.

Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 9: „Зт.М.,2009.

Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-мс- тод. пособие / под ред. Ю. Г. Арзамасова. М., 2007.

Лебедев В. А. Ройзман Н.В. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса Российской Федерации: монография. Че­лябинск, 2010.

Контрольные вопросы

1. Какое значение имеет обеспечение конституционной законно­сти для работы органов законодательной ветви власти?

2. Перечислите элементы механизма реализации принципа закон­ности в работе органов законодательной ветви власти.

3. Имеет ли Федеральное Собрание РФ какие- либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне осуществле­ния государственной власти в субъектах РФ, местного самоуправле­ния?

4. Какими полномочиями обладает Федеральное Собрание РФ | по обеспечению конституционной законности в деятельности законо­дательных органов субъектов РФ?

5. Какие формы контроля конституционной законности в работе законодательных органов власти в Российской Федерации вы знаете?

6. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в работе орга- нов за ко н одател ь н о й ветви власти?

_______________________________________________ ЧастьН^^^И

Лекция 3.3. Система исполнительной власти

в обеспечении конституционной законности

В системе государственной власти исполнительная власн' ' мает доминирующее положение. Контроль пронизывает вс^Ь деятельности государственного управления; он присущ^ ^ ям как внутри управляющей системы (внутренний, или домственный контроль), так и отношениям управляемой сЧ (внешний, или надведомственный, контроль). «С точки Ч концепции разделения властей исполнительной власти — по выполнению законов, по реализации их в жизни любыми ными мерами, включая принуждение. Однако ни в прошлом Ч более теперь исполнительная власть не замыкается только** ‘ полнении законов. Для исполнения необходимы организаций меры, распорядительная деятельность, издание индивидВ и нормативных правовых актов. В современных условиях исп тельная власть является все чаще исполнительно-pacnop^J?* ной, выступает как организующая деятельность государ_СТВаj| эти аспекты составляют собственно управленческую деятеле государства, являются ее наиболее отчетливым выражением»'

Основные организационно-правовые принципы взаимоо^ ний законодательной, исполнительной и судебной власти:

а) каждая власть имеет точно определенную компетенцию, безп ва той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;

б) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти конодательная власть вправе только в случае противоречия их Конец,, туции и законам;

в) не допускается отмена актов исполнительной власти по мотив* их нецелесообразности;

г) осуществляется взаимоконтроль представительной, исподни, тельной и судебной властей с целью, чтобы одна власть не превыст

i полномочий в отношении другой;

д) гарантией взаимоотношений между властями служит власть q.

i дебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на оси*

, ве Конституции;

| е) для исполнительной власти характерно в основном правопр? шенение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требоваюо ■аконодательства в целях нормальной и эффективной работы всех» Водящихся под ее воздействием объектов.

I Исполнительная власть — инструмент защиты и обеспечения» адресов гражданского общества и его отдельных членов. Функции!

щБельский К. С. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало,^

3. Взаимоотношение ветвей власти,,, _______________________________________________ J55

мнительной власти связаны с практической реализацией законов,

! tfcro используется определенная часть государственно-властных

I полномочий. Данные органы можно классифицировать по ряду при-; ₃^аков и прежде всего в зависимости от государственного устройства,

; р_Гаиизационных форм, характера компетенции, порядка решения поДВСД°^{мственных} вопросов. «В соответствии с федеративным го- сударственным устройством различаются федеральные органы ис­полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов российской Федерации: республик, краев, областей, городов респу­бликанского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной об­ласти и автономных округов.

По организационно-правовым формам различаются: а) правительства; б) советы министров, имеющие статус прави­тельства; в) министерства; г) государственные комитеты; д) коми­теты; е) службы; ж) главные управления, управления; з) инспекции;

и) агентства; к) департаменты; л) администрации; м) мэрии; н) отде­лы и др.»¹* Организационные формы органов исполнительной власти сами по себе не всегда определяют их место, назначение, характер компетенции, принципы, лежащие в основе порядка разрешения подведомственных им дел. Часто эти параметры закрепляются в нор- мативно-правовых актах, устанавливающих правовой статус тех или иных органов.

По общему правилу, правительства, советы министров, министер­ства, государственные комитеты образуются на уровне Российской Федерации, республик. Но в настоящее время министерства созданы в других субъектах Российской Федерации (Москве, Санкт-Петер­бурге и др.). Органы исполнительной власти других организацион­ных форм создаются и действуют на различных уровнях. На базе дей­ствующих нормативно-правовых актов по организационным формам сложно определить функциональное назначение, компетенцию и ор­ганизацию работы органов одной и той же формы. Ее выбор нередко является произвольным.

Действующие нормативно-правовые акты, касающиеся организа­ционных форм органов исполнительной власти, имеют тот недоста­ток, что к органам относят иногда образования, ими не являющиеся. Нередко одну и ту же форму имеют органы исполнительной власти и их структурные подразделения. «По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компе­тенции. Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие.

¹ Трущенко О. С. Государство ведение. М., 1999.

ее____________________________________________

К ним относятся правительства, администрации субъектов Федерации и др. Органы отраслевой компетенции осуществляв!?^ водство подведомственными им отраслями, например, Мини путей сообщения. Министерство здравоохранения и др.

Органы межотраслевой компетенции выполняют обцще ализированные функции для всех или большинства отрафЩ управления»¹. Среди них своим статусом выделяются органы т ваюшие руководящее воздействие на группы специализирдЗ® отраслей (комплексы), выполняя различные функции; полняюише специализированные функции межотраслевого зиа ’ ^ органы, выполняющие функции по определенным проблемам!^ Органы внутриотраслевой компетенции руководят в {ШН раслей порученными участками работ. «По порядку разрешен»?⁰¹- ведомственных вопросов различаются коллегиальные и единощ^ ные органы. Коллегиальные органы — организационно и |ор|||р| объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет тии решений по всем вопросам компетенции данных органов. ]j летальных органах решения принимаются большинством их в сочетании с персональной ответственностью за их неполна!? за руководство порученными участками работы. Коллегиальнадщ ляются правительства, многие государственные комитеты и др. j* ноначальными являются органы, в которых решающая власть по в», вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный» ган руководителю*². Единоначальными могут быть органы какобщ* так и отраслевой компетенции (министерства, администрации кр*. областей и т. д.).

Чтобы осуществить свои задачи, в государственном аппарщ во-первых, необходимы особые структуры. Исполнительная влагг обладает наиболее разветвленной системой разнообразных госузц. ственных органов с многочисленным кадровым составом госуи. L ственных служащих в центре и на местах. Во-вторых, для этого ней |г холима исполнительная вертикаль. В отличие от законодательна К и судебных органов государства, которые, конечно, связаны опрел ■ ленной субординацией (законы федерального парламента попрс метам ведения федерации и по предметам совместного велено ^обязательны для субъектов федерации, а вышестоящий суд впрж [отменить решение нижестоящего суда), органы исполнительной!» Ъти подчинены строгой иерархии, основанной на подчинении. Ов ■вправе непосредственно обязывать подчиненные органы, указню щм, как следует действовать, как именно решать тот или иной вопрос

К Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1998. ЩрЮрьев А. С. Вопросы семантики права. М., 1997.

. Взаимоотношение ветвей власти... 87

его не вправе делать органы законодательной, судебной власти или ⁴ ганы местного самоуправления, обладающие определенной авто-

⁰ _мИей (они не вправе давать указания нижестоящим органам мест­ного самоуправления).

утверждение конституционной законности для России имеет осо­бое значение, учитывая тот факт, что она является федеративным _сударством и в последние десятилетия в российском федерализ- наблюдалось нарастание проблем, связанных с суверенизацией убъектов Российской Федерации, наличием противоречий между; ^онодательством регионального и федерального уровней, которые _во многом не преодолены, хотя на протяжении ряда лет в федеральных рутах была проведена значительная работа по обеспечению един- _{ства и} непротиворечивости законодательства Российской Федерации субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 15 Конституции РФ определено, что органы го­сударственной власти, органы местного самоуправления, должност- _ные дица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конститу­цию РФ ^и законы. Конституционную законность можно определить ^! ик неукоснительное соблюдение всеми субъектами права требований Конституции и законодательства, за неисполнение которых должна следовать юридическая ответственность.

Проблема консолидации и совершенствования контрольной дея­тельности исполнительной власти заключается в необходимости упо­рядочения системы контрольных полномочий (присущих указанной «етви власти), которые выступают в качестве внешней по отношению к гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам контрольно­надзорной государственной функции (властно-принудительной и на­правляющей силы). Именно в этом контексте (подходе) может быть, как пишет Ю.А. Тихомиров: «Оправданно создание единой системы государственного контроля с сетью специализированных контроль­ных органов (инспекций), сохраняющих ведомственную подчинен­ность лишь в методическом отношении»¹.

В настоящее время в России существует не столько система, сколь­ко совокупность контрольных органов и их подразделений. Поэтому нередко допускаются параллелизм и дублирование целей, задач, функ­ций, и, как следствие, недостаточно высокая эффективность работы органов контроля и нерациональное расходование ресурсов¹. Ослож­няет ситуацию и то обстоятельство, что в Конституции Российской Фе-

'См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 519. ’См.: Материалы совещания по вопросам совершенствования системы государственного контроля в Российской Федерации// Президентский контроль. 2007. №11. С. 6.

Часть I

I дерации вопросыпрезидентского, парламентского, правит© ^

го и судебного контроля не нашли достаточно полного отра^¹^
Определение конституционной законности, под котоп I

дической науке понимается соответствие законов Kohcthtv! ⁸

| дует дополнить положением о единообразном применени*! Ч

^1,тУи^Ч

Ни j. ’ ^

ционных норм. Это вытекает из понимания законности к
и ее принципов, среди которых соблюдение законов яаля^^^Ч
из основных. Поэтому под конституционной законностью C# °%
нимать соответствие законов Конституции РФ и их един ^*4

применение. Или, другими словами, под конституционном!^*

стью следует понимать политико-правовой режим, харакгерц^3а*°Ч
ся соответствием и не противоречием федеральных законов/*^
субъектов Федерации Конституции Российской Федерации ^За%
единообразное применение норм конституционного законод»^^

всеми субъектами права. 1111

В своем Послании Федеральному Собранию Российской <ь*
ции Президент Российской Федерации Д. А. Медведев cnemjf^P
ращал внимание на «значение Конституции для формирована^*

ственно новой правовой системы и независимого суда для изба ***
от коррупции и правового нигилизма»¹.

Контрольная деятельность в сфере исполнительной власщ
выполнение соответствующими государственными органами
по обеспечению законности в сфере государственного УправлещГ?
бые управленческие циклы содержат функцию отслеживания исп I

ния принятых решений и достижения поставленных целей.Эпл?¹
ция присуща любому управлению и получила название контрощд?

Вопрос о необходимости усиления государственного контп!
в последнее время выдвинулся в число самых актуальных и

важных в условиях современной модернизации экономики и закон-
датедьства России². Решения, принятые на всех этих уровнях, дщ

ны неукоснительно исполняться соответствующими органамгвлаа?

I должностными.типами. При этом все решения вышесгояпшюрщ^

I принятые в пределах их компетенции, обязательны ятпг исполнен^

(Нижестоящими. Не должно бьггь бесконтрольных яолжносшыхлиц
Однако, несмотря на признанность значения конституционной^
[квнности. нельзя сказать, что организация и деятельность органов пт

Г ¹ См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному CofeJ |вг 05.113)08 / Российская газета. № 230. 06.07.2008.

-Ряд ученых при этом подчеркивают, что деятельность jo гонов гаццНВЯ ■актроля должна быть направлена на проверку прежде всего законов гостят! иг указав Президента Российской Федерации. Эго связана с аазоым спрс| и полажен нем Президента Российской Федерации в системе органов гашарсп^] рта. епхфршкшшми а полномочиями а сфере лепоянип л«нш шли ni. Щ

/10КОИЙ

3. взаимоотношение ветвей власти...

арственной власти в России, в том числе органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации, полностью находится в се русле.

рассматривая концептуальные вопросы государственного управ­ления через призму публично-правовых отношений, Ю. А. Тихомиров [ ьорь¹>^{,лирует след}У^ющее определение: «Государственное управление ⁽,_сТЬ организованный процесс руководства, регулирования и контроля _г0сударств^енных органов за развитием сфер экономики и культуры, ных ^сФ^еР государственной жизни».

¹¹ Важно, чтобы в системе государственного управления контроль был своего рода элементом обратной связи, по каналам которой субъ­екты управления получают необходимую информацию о фактическом состоянии реализации принятых государственных решений подкон­трольными объектами. Таким образом, основная цель государственно­го контроля — обеспечение единства решения и исполнения; повыше­ние эффективности деятельности органов, организаций, учреждений, их должностных лиц в различных сферах общественной жизни. Ее достижение способствует успешному выполнению стоящих перед го- сударством задач, улучшению качества управления и работы органов исполнительной власти, общественных организаций и коммерческих структур» осуществляющих различные виды деятельности как в целом, так и по различным их направлениям.

Наличие действенной нормативной базы — одно из важнейших ус­ловий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и це­лостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несове р- ■шенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы Г контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В насто- I яшее время особенно четко проявляется зависимость эффективности I контроля от качества соответствующего нормативно-правового обе- I спечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов.

Как стадия управленческого процесса контроль способствует вы­явлению обоснованности поставленных целей, качества самого управ­ленческого решения* эффективности предпринятых для его исполне­ния организационных мер, соответствия организации объекта целям точного выполнения полученных предписаний, эффективности дея­тельности кадров, исполняющих управленческое решение

Сущность контроля как относительно обособленной части управ­ленческой деятельности состоит в наблюдении за. соответствием действии объекта контроля программе, предписаниям, подученным от управляющего субъекта Сбор сведении и передача управляющему органу данных о результатах наблюдений, стоящих перед; контрольной деятельностью, допущенных отклонениях, от требований управлен­ческих решений, причинах этих отклонений, позволяют определить

90 Часть I

пути преодоления имеющихся препятствий для эффективно^ I
ционирования всей системы. ^

Задами государственного контроля в сфере исполнителъв н
сти связаны с проверкой состояния законности, а также с про %
результатов исполнительно-распорядительной деятельности ₀ ^eNj I

исполнительной власти по реализации ими требований нормИЕГ
правовых актов. Важную роль в осуществлении контроля в сщЯК
полнительной власти играют процедуры контрольной Деятель^^,,с'
которые определяют его этапы (стадии)¹. ^

К числу основных задач государственного контроля следует оти

— проверку исполнения федеральных, в том числе конститущ»₀
законов Российской Федерации и других нормативных правовых
относящихся к важнейшим сферам государственной деятельное^^4,
домственных нормативных актов и решений, принимаемых Дол^’
ными лицами органов, осуществляющих государственное управлени

— выявление отклонений от принятых стандартов, норм и ппя^С>
нарушений законности, а также оценка законности, целесообрааГ^
и эффективности расходования государственных средств; ц

— анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информ^

I ние высших органов государственной власти и общества о резулщ

проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок;

— предупреждение и пресечение нарушений, в том числе слу*^
ной дисциплины; изучение причин, а также разработка мер по
устранению и недопущению.

Отличительные особенности органов исполнительной власти:

— самостоятельны в осуществлении исполнительной и распору
тельной деятельности, в отношениях с субъектами представитель^

| и судебной властей. В целях нормального функционирования (бсу.

дарства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуй

I с другими ветвями власти;

i — обладают государственно-властными полномочиями строго

■^пределах установленной для них компетенции;

§ — их деятельность носит подзаконный характер; ж — находятся на бюджетном финансировании.

ВОсновы правового статуса, порядок деятельности и компетенция; Встема органов исполнительной власти регулируются Конституци- ей ИРФ. Правосубъектность органа исполнительной власти возника­ем одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением. Образование, структура, по- Ваок деятельности и компетенция органов исполнительной маета ■хвадачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятель-

1СмМарков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. М., 2005. С.54-$

_а q взаимоотношение ветвей власти... 91 jieKL^rLx:—------------------- -"" — -------------------------------------

ти) определены и закреплены в соответствующих законах, положе- Н°^с _{и иных} нормативных актах.

^н1,я^_аК известно, в исследованиях многих юристов (особенно — адми- _ативистов) контроль определяется как способ обеспечения за- ^Н11 ости и дисциплины в управлении государственными и обществен- _и делами, а также как функция властеотношений, специфическая И*я юридического процесса, руководства, форма демократии, метод ^Савления, элемент, правовая форма деятельности государственных ^уПр‘нов и т.д. Широкое распространение получило институциональ­но (п рофессиональное) понимание контроля, определение его в каче- ^Н° е заключительной фазы управленческого процесса¹. ^сТ рр_и осуществлении процедур государственного контроля в сфе- исполнительной власти нельзя допускать недооценку значимости Р отовительного этапа. В процессе подготовки к проведению про- оки необходимо обстоятельно анализировать и на основе анализа гнозировать возможные результаты в случае проведения контроль­но мероприятия. Цель прогноза результатов проверки на подгото­вительном этапе к проведению проверки связана с необходимостью становления возможности выявления в ходе проверки сущностных отклонений в деятельности подконтрольных органов. При подготовке проверке и в ходе ее проведения необходимо постоянно проводить глубокий анализ состояния работы органов, подлежащих проверке, результатов их деятельности, за прошедшие периоды времени (как правило, три—пять лет).

В государственно-правовом значении контроль рассматривается автором, с одной стороны, как специфическая правовая форма дея­тельности государственных органов, а с другой — как организацион­но-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении)². Как отмечали еще дореволюционные государствоведы, сущность контроля как госу­дарственной деятельности состоит в проверке соблюдения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что- либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении³. Исходя из того, что законность — это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции Россий­ской Федерации и заключающийся в точном, неуклонном и единоо­бразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправле-

'См.: Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система. СПБ., 2004. С. 101.

² См.: Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 156-158.; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ соч, С. 26-29.

³Там же.

Дата добавления: 2015-08-27