нах большинство законопроектов, принимаемых парламентом, составляют правительственные законопроекты. Даже в тех президентских республиках, где глава государства не имеет права законодательной инициативы, он по существу является главным законодателем, используя для внесения своих законопроектов депутатов своей партии. Второй путь, часто встречающийся в парламентской практике, — прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона (так называемое делегированное законодательство). В некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства. Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и осуществляется на основе практики, а иногда даже и вопреки конституции (США, Япония). Третий путь — фактическое или конституционное ограничение круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Во многих странах он четко не установлен, что позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются правительственными постановлениями или президентскими декретами (Великобритания, Финляндия). Согласно ст. 34 Конституции Франции 1958 г. Парламент законодательствует только по определенному, ограниченному кругу вопросов. Четвертый и весьма распространенный путь — принятие "законов-рамок" или "законов-принципов". Парламент издает законы в самом общем виде, предоставляя правительству или президенту право развивать их и дополнять. Это право нередко используется исполнительной властью для придания закону под видом его конкретизации и дополнения иного смысла, чем тот, который заложен в него законодателем. Используются и другие пути. Так, Основной закон ФРГ предусматривает состояние "законодательной необходимости", позволяющей президенту после двухкратного отклонения Бундестагом законопроекта, с которым правительство связывает вопрос о доверии, вводить его в действие с согласия Бундесрата, включающего представителей правительств земель. При "чрезвычайном положении" права парламента передаются так называемому общему комитету •— его узкому по составу органу, в который входят 33 члена. Парламенты ограничиваются и в своих финансовых правах, в праве контроля за деятельностью правительства. В то же время следует отметить, что на характер взаимоотношений парламента и исполнительной власти в значительной мере влияет форма правления. В парламентарных республиках и монархиях представительный орган играет важную роль в формировании правительства, хотя и не во всех странах может оказывать непосредственное |
влияние на его состав. В некоторых государствах (например, в Италии и Швеции) правительство приступает к исполнению своих обязанностей после получения парламентской инвеституры. В ФРГ роль Бундестага сводится лишь к избранию главы правительства — федерального канцлера. Аналогичное право принадлежит японскому Парламенту. Процедура инвеституры отсутствует и в большинстве других стран. Но во всех случаях правительство формируется в соответствии с соотношением сил в парламенте. В большинстве стран парламент не определяет политическую программу правительства. Обсуждение правительственных заявлений (или тронной речи) сводится лишь к выражению пожеланий кабинету. Важным средством воздействия на правительство в парламентарных республиках и монархиях является право парламента выразить ему недоверие, и тогда оно уходит в отставку. Однако возможность использования такого средства ограничена тем, что парламент подвергается риску досрочного роспуска, к которому может прибегнуть правительство. В республиках со смешанной формой правления премьер-министр и министры назначаются президентом, но определяется состав правительства обычно с учетом соотношения партийных сил в парламенте. Однако это не является обязательным условием функционирования правительства, которое в большей степени зависит от главы государства, чем от парламента. Парламент может выразить недоверие кабинету, правда, процедура принятия резолюции недоверия является довольно сложной. Кроме того, она, как и в парламентарных государствах, может привести либо к его отставке, либо к роспуску парламента. В президентских республиках парламент и президент, стоящий во главе правительства, формально независимы друг от друга. Не имея возможности непосредственно влиять на деятельность президента и его администрации, на формирование последней, парламент может, однако, в определенной мере использовать такое средство воздействия на них, как собственные финансовые и контрольные полномочия. Но фактически государственные органы действуют не изолированно друг от друга, а представляют собой единый механизм власти. Главной задачей высших органов государственной власти, президента и парламента, является выработка общей стратегии для обеспечения интересов тех социальных слоев общества, которым эта власть принадлежит. Тенденция к ограничению парламентских полномочий отчетливо проявляется и в большинстве освободившихся стран. В одних это происходит путем прямого ограничения сферы законодательной деятельности парламента (Шри Ланка, Индонезия, Сенегал), в других указанной цели служит разграничение компетенции федерации и ее субъектов (Малайзия). Используются также и другие средства. В странах упомянутой группы парламентские учреждения играют, как правило, второстепенную роль во всех сферах регулирования общественной жизни. В то же время опыт |
ряда развивающихся стран, например государств Латинской Америки, подтверждает, что борьба за демократию связана обычно с повышением роли представительных органов.. |
§ 2. Структура парламентов
Палаты парламента Для буржуазных парламентов в период их возникновения была характерна двухпалатная структура. В унитарных государствах она отразила прежде всего компромисс между стремящейся к власти буржуазией и дворянством. При этом нижние палаты формировались путем прямых выборов. Представительным нижним палатам противостояли верхние, назначаемые главой государства, либо формировавшиеся по наследственному признаку, либо образованные тем и другим путем. По такому принципу до сих пор формируется Палата лордов Великобритании, состоящая из наследственных пэров, духовных пэров (архиепископов и некоторых епископов), высших судей и пожизненных пэров, которым этот титул пожалован монархом. После второй мировой войны от двухпалатной системы отказались ряд европейских стран (например, Дания и Швеция), некоторые страны Азии и Африки с унитарной формой государственного устройства. Объясняется это тем, что верхняя палата призвана выступать как средство сдерживания демократических тенденций, проявляющихся в нижней палате. Это отмечают многие государствоведы, признавая, что если верхняя палата перестает играть такую роль и становится аналогичной по своему составу нижней палате, то она превращается в бесполезный дубликат последней. В то же время наблюдается и обратная тенденция. •Так, в некоторых странах Восточной Европы (Польша, Румыния) в результате проведенной там перестройки государственных институтов восстановлена двухпалатная система. Но все же следует признать, что такая структура парламентов более обоснованна для федераций, где верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Срок полномочий нижней палаты каждого созыва колеблется от двух до семи лет. Так, в США Палата представителей избирается на два года, Бундестаг ФРГ и Палата представителей Японии — на четыре года, Национальное собрание Франции — на пять лет, Палата представителей Ирландии — на семь лет. Вторая палата, если она не является назначаемой, как правило, избирается на более длительный срок, чем первая. При этом в одних странах она обновляется целиком, а в других — по частям. Например, Сенат США обновляется каждые два года на одну треть. Консервативности верхних палат способствует более высокий возрастной ценз, установленный для их членов. Иногда он составляет 30—40 лет. |
Чаще всего верхние палаты образуются путем косвенных или двухстепенных выборов (Австрия, Франция, Нидерланды). В некоторых странах они избираются непосредственно населением (США, Япония, Италия), в ряде государств применяется смешанная система, при которой сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности (Бельгия, Ирландия). Используются и другие методы формирования верхней палаты. Так, в ФРГ Бундесрат состоит из членов правительств земель. Поэтому партии, не участвующие в правительствах земель, не могут получить места в Бундесрате. Даже в пределах одной страны порядок выборов членов верхней палаты может быть различен. В Швейцарии, например, члены Совета кантонов выбираются в одних кантонах непосредственно населением, в других — кантональными парламентами. В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента, досрочно могут распускаться только нижние палаты. Следует отметить также парламенты с особой структурой. Это относится к Стортингу Норвегии. Сначала он избирается целиком, затем 1/4 из его состава выбирается в верхнюю часть — Лагтинг, остальные же депутаты составляют нижнюю часть — Одельстинг. При этом соотношение политических сил в обеих частях одинаково. Все вопросы, кроме принятия законопроектов, решаются парламентом в целом. Постоянные комиссии являются общими для всего парламента. Поэтому Стортинг нельзя безоговорочно отнести к двухпалатному парламенту. До недавнего времени такую же структуру имел Альтинг Исландии. В настоящее время он является однопалатным органом. |
Партийные фракции парламента (палат) В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы). В современный период в ряде новых конституций, и особенно в регламентах парламентов (палат), получили закрепление порядок формирования и права парламентских фракций. Во многих регламентах установлено минимальное число депутатов, которые вправе образовывать фракцию. Так, во Франции оно составляет 30 членов в Национальном собрании и 14 — в Сенате, в Бундестаге ФРГ — 15 депутатов, в Бразилии — 1/10 всех членов Палаты депутатов. В результате введения такого минимума небольшие по численности группы депутатов лишаются возможности активно влиять на различные стороны парламентской деятельности, участвовать в формировании внутрипарламент-ских органов. Установление подобных минимумов принято оправдывать необходимостью усиления работоспособности парламента. Партийные фракции занимают важное место в парламентском механизме. По согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат, |
подготавливаются списки председателей и членов постоянных и временных комиссий и других органов парламента. Все эти органы образуются обычно на основе пропорционального представительства от парламентских фракций. Фракции оказывают большое влияние на работу представительного органа — выработку повестки дня пленарных заседаний, направление прений, голосование, использование различных форм контроля за исполнительной властью. На уровне фракций ведутся переговоры об образовании правительства. Но значение фракций выходит за рамки чисто парламентской деятельности, поскольку они активно влияют на формирование руководящих органов своих партий и на проводимую ими политику. В различных странах и партиях фракции создаются по-разному. Как правило, проводится общее собрание депутатской группы (кокус, конференция), задачей которого является выработка единой политики, решение организационных вопросов. Крупные фракции могут делиться на группы, секции. Фракцией обычно руководит правление, комитет, в который входят лидеры партии, парламентские организаторы ("кнуты"), секретари. Практически в руках лидеров сосредоточены основные полномочия фракции, рядовые же депутаты ("заднескамеечники") существенного влияния на ее работу не оказывают. |
Руководящие органы парламента Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с двухпалатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламента (палат) осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом, конференцией). Председатель нижней палаты, вице-председатели, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но в некоторых странах имеются свои особенности. Так, в Нидерландах председатель нижней палаты формально назначается монархом из числа трех предложенных палатой кандидатур. Но в некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает глава государства. Пост председателя верхней палаты замещается по-разному. В одних странах он избирается самой палатой (Франция, Италия, Япония). В некоторых президентских республиках, в том числе в США, председателем верхней палаты по должности становится Вице-президент. В Великобритании Палатой лордов руководит лорд-канцлер — представитель исполнительной власти. В Канаде Спикер Сената назначается актом генерал-губернатора по рекомендации Премьер-министра. Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет |
парламент во взаимоотношениях с другими органами, обладает дисциплинарной властью. По договоренности с вице-председателем или советом председателей (там, где таковой есть) он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, руководит прениями, устанавливает на основе регламента процедуру обсуждения вопросов и порядок голосования, координирует работу парламентских органов, ведает парламентским бюджетом и внутренней полицией. Большие права в области процедуры дают председателю возможность активно влиять на решения парламента. В его распоряжении имеются различные средства ограничения инициативы неугодных правящим партиям депутатов, он может не дать согласия на внесение депутатских запросов правительству или его отдельным членам, сократить время выступления, лишить слова на основании "неуважения к собранию", а в отдельных случаях запретить депутату участвовать в заседаниях на определенный срок. В некоторых странах председатель палаты (парламента) признается фигурой внепартийной. Исходя из этого он не вправе выступать по существу обсуждаемых вопросов и участвовать в голосовании, что не лишает его, однако, дискреционных прав. Но чтобы сохранить соотношение партийных сил в парламенте, его депутатские функции осуществляет лицо, которое является его заместителем как депутата. Такой порядок установлен, например, в Скандинавских странах. По сложившейся традиции Спикер Палаты общин Великобритании также должен находиться в стороне от бывших коллег по партии или каких-либо группировок, обязан воздерживаться от высказывания своих позиций по обсуждаемым вопросам, защищать права меньшинств в Палате. На Спикера возлагается задача регулирования разногласий между фракциями правящей и оппозиционных партий. Но в отличие от руководителей парламентов Скандинавских стран Спикер Палаты общин продолжает оставаться депутатом, выполняя часть своих депутатских функций: работает с избирателями, письмами граждан и даже в исключительных случаях может голосовать, например, если голоса "за" и "против" законопроекта разделились поровну. |
Парламентские комиссии (комитеты) Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии. Почти во всех двухпалатных парламентах свои комиссии создает каждая палата, хотя могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная среди последних — согласительная комиссия, задачей которой является выработка согласованных решений при возникновении разногласий между палатами по тому или иному вопросу. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но помимо |
этого в некоторых могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или иного вопроса либо для подготовки сложных вопросов, относящихся к ведению нескольких комиссий (смешанные). Состав комиссий (а соответственно и их председателей), как правило, пропорционален численности парламентских фракций. Заседания комиссий в большинстве стран проходят за закрытыми дверями, отчеты о них не печатаются и, следовательно, деятельность их не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты, не являющиеся членами этих комиссий, могут присутствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руководства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Правда, в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий. В то же время комиссии вправе приглашать на свои заседания в качестве экспертов государственных чиновников и других лиц, в том числе представителей делового мира, что дает им возможность оказывать давление на членов комиссий без опасения оказаться под огнем критики со стороны общественности и средств массовой информации. В комиссиях легче провести обработку депутатов группами давления, а также достичь межпартийных компромиссов. Именно поэтому деловое обсуждение вопросов проходит в постоянных комиссиях парламентов, а не на их пленарных заседаниях. Члены комиссии обязаны сохранять в тайне сведения, полученные ими во время работы в ней, если правительство объявляет их не подлежащими разглашению. По существу постоянные комиссии являются не вспомогательными органами парламента, а органами, которые присвоили себе ряд парламентских полномочий. Их роль неодинакова в различных странах, не все они обладают правом законодательной инициативы, правом контроля за правительством и административным аппаратом. Однако во всех парламентах постоянные комиссии предварительно рассматривают внесенные в парламент законопроекты, хотя в регламентах некоторых парламентов такая процедура признается необязательной. Выполняя эту функцию, постоянные комиссии могут существенно влиять на судьбу и на содержание указанных проектов. В некоторых странах, например в Италии и Испании, парламент на основании конституции и регламента может предоставлять им право не только рассматривать, но даже утверждать те или иные законопроекты. Палата общин Великобритании для рассмотрения наиболее важных вопросов, которые не передаются в постоянные комиссии, преобразуется в комитет всей Палаты, не связанный строгими процедурными правилами, характерными для работы Палаты. До недавнего времени она преобразовывалась при рассмотрении бюджета в комитет по ассигнованиям и комитет путей и средств. Но теперь для обсуждения бюджета создан специальный комитет по государственным расходам. |
В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При этом роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется немало примеров из парламентской практики, когда их образование было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти. К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.
Иные органы парламента (палат) В парламентах создаются и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсманы, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки счетов и отчетности о расходовании государственных средств. В ряде стран некоторые полномочия парламента при определенных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в случае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять его военная делегация. Аналогичную роль кризисной ситуации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ. |
Для оказания помощи председателю парламента (палаты) могут создаваться советы старейшин, конференции при председателе и т. д. В них кроме председателя парламента входят вице-председатели, представители парламентских фракций, иногда также председатели постоянных комиссий парламента. В некоторых странах создаются для контроля за исполнительной властью и иные органы. Так, во Франции в 70—80-е гт. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократическим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необходимую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои рекомендации. Для организации выборов во внутренние органы парламента (палаты) в некоторых из них создаются специальные комитеты по подготовке выборов на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Эти комитеты подготавливают списки членов постоянных и временных комиссий, а также иных органов, и если не возникает возражений среди депутатов, то предложения комитетов одобряются обычно без голосования. Большую помощь депутатам в их работе и всему парламенту оказывают различные парламентские службы (канцелярии, секретариаты, административные конторы), состоящие из профессиональных чиновников и работающие под руководством генерального секретаря парламента. Контроль за их деятельностью осуществляют председатель парламента (палаты) и некоторое число избранных депутатов, образующих бюро или управление. Некоторые особенности имеет внутренняя структура парламентов в странах с монократическими режимами. В них формирование внутрипарламентских органов зависит преимущественно от главы государства либо высших партийных органов. Пост председателя парламента, как правило, занимает один из представителей- руководства партии. Иногда он входит в состав руководства по должности. Специальные контрольные органы за исполнительной властью в таких парламентах обычно не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит по существу чисто формальный характер, так как они лишь одобряют предложения партийного руководства. |
§ 3. Компетенция парламентов. Парламентский контроль Конституционное закрепление компетенции Для определения места парламента в системе государственных органов важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного уст- |
ройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов. Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти. В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами. В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными. Изменение соотношения политических сил во Франции в 50-х гг. привело к принятию Конституции 1958 г., которая существенно урезала права Национального собрания в сфере законодательства и контроля. Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Тем не менее все они предоставляют право высшему представительному органу страны издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе. В некоторых же конституциях компетенция более детализирована. Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований. В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран — Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ). В демократических государствах парламенты выступают центральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты. В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и денонсация междуна- |
родных договоров, дает согласие на назначение высших лиц американской администрации. В парламентарных республиках и монархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты. Однако из этого правила имеются исключения. Так, ст. 84 Конституции Швейцарской конфедерации гласит: "Национальный совет и Совет кантонов принимают решения по всем вопросам, которые настоящая Конституция предоставляет в ведение Конфедерации и которые не относятся к ведению другой федеральной власти". |
Законодательные права парламента По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией. К первой группе относятся парламенты, юридически обладающие правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Ирландия, Греция, Япония). Ни в основных законах, ни в других актах не дается перечня вопросов, которые должны рассматриваться парламентами и решаться в принимаемых ими законах. Перечисление в конституции Швеции вопросов, которые решаются только путем принятия законов Риксдагом, не является ограничением его законодательной компетенции: конституция определяет его исключительные права, но одновременно устанавливает, что Риксдаг может принимать законы и по вопросам, отнесенным к компетенции Правительства. Во вторую группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетенции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законодательную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов. На современном этапе эта вторая группа пополнилась парламентами некоторых унитарных государств. К их числу относится Франция. Конституция Франции жестко ограничила перечень вопросов, по которым может законодательствовать парламент (ст. 34). Причем даже в этих ограниченных областях по одним вопросам он может принимать законы, а по другим — лишь устанавливать общие принципы (например, в социально-экономической сфере). Третью группу составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы ав- |
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 26 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |