ли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имеющихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопросов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламентской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта. В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять, если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство". В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручившись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе потребовать перехода к голосованию сразу после получения заключения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имеющие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства. В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетинга потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребовать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупотреблять своим преимуществом. |
Принятие законопроекта палатой После третьего чтения при наличии кворума проводится голосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный —квалифицированное большинство. В Финляндии требование квалифицированного больший- |
ства распространяется и на финансовые законопроекты. Во многих странах при равенстве голосов проект считается отклоненным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится жеребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим. Голосование в палатах может проводиться различными способами. В последнее время все чаще стали использоваться машины для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различные двери в зависимости от того, как они голосуют — "за", "против" или воздерживаются. |
Преодоление разногласий между палатами В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматривается в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть. Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в других — квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно простого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого решения. Во Франции для преодоления разногласий создается смешанная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью удается прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Национальное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат. Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногласий между ними применяются два метода. Метод "челнока" заключается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создается согласительная комиссия, которая вырабатывает согласованный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут принять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию. В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (Велико- |
британия, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не признается, и для его прохождения в парламенте установлена иная процедура. Так, в финляндской Эдускунте бюджет рассматривается только в одном чтении, не передается для обсуждения в большую комиссию, предложения депутатов по увеличению расходов должны содержать указания на источники финансирования. Они рассматриваются как "условная часть бюджета". Президент Республики должен в течение двух месяцев решить вопрос об их подписании. Неодобрение Президента парламент может преодолеть повторным голосованием. В Норвегии законопроекты рассматриваются в обеих частях Стортинга, а бюджет — на объединенном заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов. Внесение проекта государственного бюджета является обязанностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г. Проект государственного бюджета вносится в нижнюю па-дату, а после принятия ею передается в верхнюю. Но, как правило, окончательное решение остается за нижней палатой. Поскольку бюджет затрагивает все стороны деятельности государства, то его обсуждение в парламенте превращается обычно в рассмотрение различных направлений деятельности исполнительной власти, и отчет об исполнении бюджета является важной формой контроля парламента за правительством и его администрацией. |
Утверждение и опубликование закона Принятый парламентом законопроект направляется на подписание главе государства. В парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс. Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевается по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присутствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, |
Болгарии и Румынии — большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган конституционного надзора для получения заключения о его конституционности. В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опубликовать закон в официальном издании (промулъгироватъ). Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу. Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200—300 законов или поправок к ним за одну сессию. |
§ 5. Правовое положение депутата |
Требования, предъявляемые к депутату Официально депутат приступает к исполнению своих обязанностей после утверждения его полномочий парламентом. Проверка их осуществляется специальной мандатной парламентской комиссией, судом или иным уполномоченным на то органом. В разных странах к депутатам предъявляются различные требования. Безусловным признается требование гражданства данного государства. Возрастной ценз депутата в одних странах приравнен к цензу избирателя (например, в Скандинавских странах), в других — более высокий. Так, для члена Национального собрания Франции он составляет 23 года. Депутаты — профессиональные парламентарии. Поэтому, как правило, они не могут одновременно находиться на невыборных государственных должностях, а также занимать другие выборные должности, например членов органов местного самоуправления. Однако в некоторых странах депутат может быть избран еще только в один выборный орган. В то же время парламентарии вправе сочетать депутатские обязанности со своей профессиональной деятельностью, но с определенными ограничениями. Так, согласно правилам, действующим в Национальном совете Австрии, запрещено использовать мандат депутата в пользу его фирмы или в пользу его партнеров. В последнее время в связи с широким распространением лоббизма, т. е. прямого воздействия на депутатов со стороны отдельных лиц и различных группировок в целях проведения через парламент выгодных для этих лиц и группировок законов, в регламентах некоторых парламентов или в специально принятых законах были введены особые требования, предъявляемые к депутатам. Например, член Национального собрания Франции сразу же пос- |
ле своего избрания должен предъявить финансовые счета, определяющие расходы на его предвыборную кампанию (в противном случае Конституционный совет объявляет его избрание недействительным). Затем в течение 12 дней депутат обязан представить "декларацию чести", т.е. сведения о размерах своего личного состояния. То же самое требуется от него и по окончании срока его мандата. В ФРГ в соответствии с "кодексом члена Бундестага" каждый депутат обязан сообщать данные о своем прежнем участии или сотрудничестве с теми или иными союзами и равным образом своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях, контрактах с фирмами и др. В то же время Конгресс США официально признает лоббизм, лишь ограничивая побочные доходы депутатов определенными процентами от их заработной платы. |
Депутатский иммунитет Депутат с момента утверждения его полномочий наделяется особыми правами и преимуществами, к числу которых относятся его неответственность и неприкосновенность (иммунитет). Они призваны гарантировать независимость депутата при осуществлении им своих полномочий. Содержание иммунитета и методы его обеспечения неодинаковы в различных странах. Однако можно выделить наиболее общие его черты. Парламентарий не несет ответственности за действия и высказывания, непосредственно связанные с его парламентской деятельностью как в период осуществления депутатских полномочий, так и после истечения их срока. Предполагается, что депутат высказывается на пленарных заседаниях, в органах парламента и вне его стен, но в связи с депутатской деятельностью в соответствии со своим свободным волеизъявлением, что он голосует, руководствуясь своим внутренним убеждением, и за это он не должен нести ни уголовной, ни какой-либо иной ответственности. В действительности депутат связан партийной дисциплиной, обязательствами перед своими лоббистами, определенными рег-ламентарными правилами, жесткими требованиями соблюдения государственной тайны. Депутат является лицом неприкосновенным. Он не может без согласия парламента или его руководящих органов быть привлечен к ответственности или подвергнут аресту за совершение правонарушения, за исключением случаев, когда он застигнут на месте совершения преступления. По представлению следственных органов парламент может дать такое согласие либо простым, либо квалифицированным большинством голосов. |
Статус депутата Депутату предоставлены широкие возможности для активного участия в работе парламента и его органов. Он имеет право |
участвовать в заседаниях парламента (палаты), выступать в прениях, вносить законопроекты или предложения, предлагать поправки к законопроектам, входить с запросами к представителям исполнительной власти, участвовать в обсуждении и принятии бюджета и осуществлять иные полномочия. Депутат может быть членом постоянных и временных парламентских комиссий и других органов парламента. Он вправе участвовать в работе комиссий, членом которых он не является, но в которых обсуждается его предложение. В таком случае он обладает правом совещательного голоса. Обычно наибольшую активность депутаты проявляют перед окончанием срока полномочий парламента и новыми парламентскими выборами. В то же время следует отметить, что предложения депутатов, не поддержанные их партийными фракциями, имеют мало шансов на принятие. За св1ою деятельность депутат получает специальное вознаг-раждение1. Это вознаграждение приравнивается к окладам служащих высших разрядов и включает суточные, оплату транспорта, корреспонденции, командировок, особые средства выделяются на представительские расходы, содержание аппарата и офиса. В некоторых странах депутаты, пробывшие на своем посту определенный срок, приобретают право на льготное пенсионное обеспечение. Часть депутатского вознаграждения освобождается от налогов.2 Таким образом, место в парламенте является весьма до-ходным2. |
Депутат и избиратели Государственно-правовая доктрина, воспринятая в конституциях многих стран, не признает "императивного мандата", т. е. юридической зависимости депутата от выбравших его избирателей, и не допускает возможности его досрочного отзыва избирателями. Она рассматривает депутата как представителя всего народа. Об этом прямо записано, например, в ст. 67 Конституции Испании: "Члены Генеральных Кортесов не связаны императивным мандатом". Аналогичная формулировка содержится в § 56 Конституции Дании. Из этого же исходит ст. 67 Конституции Италии: "Каждый член парламента представляет нацию и выполняет свои функции без обязывающего мандата". |
1 Такое вознаграждение иногда называют индемнитетом. 2 В качестве примера можно отметить, что в 1998 г. конгрессмен США получал 133 тыс. 600 долларов в год, помимо компенсации на содержание своих бюро и служащих. Годовой оклад депутата Бундестага ФРГ составлял 141 тыс. 900 марок, но с данной суммы платятся налоги. К этому добавляются средства на оплату депутатского бюро в избирательном округе и на пребывание парламентария во время его работы в Бундестаге, зарплату секретарей и помощников. Эти средства не облагаются налогом. Не платит депутат взносы в страховой и пенсионный фонды. |
Необходимо, однако, отметить, что большинство парламентариев поддерживают связь со своими избирателями, организуют их прием в своих офисах, выезжают в свои избирательные округа. Это особенно важно для тех из них, кто рассчитывает на последующее переизбрание, а также тех, кто действительно намерен учитывать интересы избирателей в своей депутатской деятельности. Но, конечно, в наибольшей зависимости депутат находится от партии, по списку которой он прошел в парламент, и от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию. Неподчинение их воле чревато для него неизбранием на следующий срок. В ряде стран выход из партии, по списку которой депутат был избран, влечет за собой утрату депутатского мандата. А 52-я поправка к Конституции Индии предусматривает утрату мандата при переходе из одной партии в другую. |
Прекращение депутатских полномочий Существуют следующие виды прекращения депутатских полномочий: истечение срока полномочий парламента или его досрочный роспуск, лишение депутата прав по специальному решению парламента или суда, отказ депутата от своего мандата по причинам личного порядка или в связи с получением поста, который согласно закону несовместим с депутатскими полномочиями. Такая несовместимость может устанавливаться конституцией или специальными законами (например, ст. 56 и 57 Конституции Греции). В некоторых странах подобная несовместимость устанавливается для министерских постов, дипломатической службы и др. При этом в одних странах депутат возвращается к исполнению своих депутатских обязанностей после ухода с того поста, который несовместим с депутатским (например, в Швеции), а в других (например, во Франции) министр, ушедший в отставку, не может вернуться к исполнению депутатских полномочий, если только он не будет избран депутатом повторно. В ряде стран, в частности в ФРГ, избирательный закон предоставляет Конституционному суду право лишать депутатов полномочий в том случае, если они признаются членами запрещенной, т. е. "неконституционной" партии. В практике зарубежных стран имели место случаи лишения депутатов их полномочий по политическим мотивам. В соответствии с Конституцией Японии (ст. 58) каждая палата "может применять наказания в отношении своих членов за поведение, нарушающее дисциплину. Однако для исключения члена палаты из ее состава необходимо принятие резолюции об этом большинством не менее 2/3 голосов присутствующих членов". |
Глава 10. Правительство в зарубежных странах |
§ 1. Место правительства в системе высших органов государства Правительство и руководимый им аппарат управления — важнейшая составная часть и центральное звено всего государственного механизма. В различных странах высший орган правительственной власти может иметь различные наименования. Наиболее распространенное из них — совет министров, государственный совет, федеральный совет и т. п. В качестве собирательного используется термин "правительство". Правительство как носитель исполнительной власти Правительство в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы. Оно выступает как основной государственный орган, обеспечивающий проведение внутренней и внешней политики государства, охрану и защиту конституционного строя. Правительство играет главную роль в разработке и формулировании основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления. Усиливается независимость правительства от парламента. Практика последних десятилетий подтверждает, что зачастую парламентарии даже не информируются о важнейших правительственных решениях, а правительство далеко не всегда считается с настроениями масс. Многочисленные опросы общественного мнения, проводимые в развитых странах на сравнительно высоком профессиональном и техническом уровне, нередко свидетельствуют об отрицательном отношении большинства населения к правительственной политике или отдельным акциям, о падении ее популярности. Однако подобные результаты опросов обычно весьма мало сказываются на практической деятельности правительства. Конечно, современное демократическое государство не может себе позволить исключить контроль за правительственной политикой. Это находит отражение и в системе государственно-правовых норм, которые в большинстве развитых стран закрепляют институт парламентской ответственности правительства и возможность привлечения к судебной ответственности его членов на основе специальной процедуры и в порядке особого судопроизводства. Однако ни применение системы "сдержек и противове- |
сов", ни прокламируемое на доктринальном уровне ограничение правительственной власти при помощи публичных прав и свобод не исключают стремление бюрократического аппарата к умножению управленческих структур, его бесконтрольности и самостоятельности. Рост бюрократизма — одна из главных угроз демократии. Обоснованию растущей роли и самостоятельности правительства служит сформулированная в Великобритании и получившая сравнительно широкое распространение теория "самостоятельного мандата". Согласно этой теории, избиратели на всеобщих выборах высказываются не столько за того или иного кандидата в депутаты, сколько за правительственную политику или против нее. Тем самым они дают определенный мандат правительству, которое действует по воле избирателей и не должно зависеть от капризов парламентской борьбы. Голосованию на парламентских выборах придается значение плебисцита по вопросу о доверии определенному лицу (президенту, премьеру) или правительству в целом. Иначе говоря, избираются депутаты, но на голосование ставится вопрос о доверии правительству. В отдельных странах даже само правительство (Швейцария) или его глава (Израиль) избираются населением. Совершенно очевидно, что концепция "самостоятельного мандата" служит дальнейшему умалению значения "представительного травления" и оправданию усилен] я исполнительной власти. Органы правительственной власти в развивающихся странах занимают доминирующие позиции. В определенной мере это связано с необходимостью максимальной концентрации усилий в целях преодоления отсталости, унаследованной от эпохи колониализма. Важную роль играет также узость социальной базы и опоры правящего режима. В большинстве этих стран носителем исполнительной власти является глава государства, а роль правительства как коллегиального органа сравнительно невелика. Главное звено государственного механизма в данном случае — единоличный держатель правительственной власти. |
Виды правительств Осуществление правительственной (исполнительной) может составлять прерогативу одного лица (в президентских республиках, странах с монократическими режимами) или коллегиального органа. Правовой статус правительства как органа, объединяющего руководителей центральных министерств и ведомств, в этих случаях неодинаков. Различны процедуры формирования правительства, источники и объем полномочий. Когда правительственная власть является прерогативой одного лица, правительство выступает как совокупность ближайших советников и помощников главы государства, а их полномочия являются производными от власти главы государства. В странах, где носителем исполни- |
тельной власти выступает правительство как коллегиальный орган, оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента, должно пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладает собственными полномочиями, хотя на практике они нередко предоставляются не коллегиальному органу, а руководителю правительства. Весьма важное значение для характеристики и прогнозирования правительственной политики имеет классификация правительств по основанию их структуры и состава. Во многих странах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода внутреннего кабинета, который и является зачастую действительным носителем правительственной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждаются и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек), или еще более узкого по составу внутреннего кабинета. По партийному составу различают однопартийные и коалиционные правительства. Однопартийные правительства формируются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.). В освободившихся странах с однопартийными системами принадлежность к правящей партии является обычно обязательным условием участия в правительстве. Коалиционные правительства создаются обычно там, где ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте или в нижней палате. Например, коалиционные правительства формируются и функционируют в Италии, странах Бенилюкса и др. В освободившихся странах коалиционные правительства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия и ряде других. В некоторых странах известны случаи формирования правительства меньшинства. Оно возникает, как правило, тогда, когда отсутствует одна доминирующая партия, а создание коалиции в силу межпартийных противоречий оказывается невозможным. Согласно общепризнанной государственно-правовой доктрине, такое правительство не должно принимать принципиально важные решения. Законодательство и практика устанавливают, что правительство, оказавшееся в меньшинстве (например, получив вотум недоверия в парламенте), занимается лишь текущими делами и продолжает свою деятельность до тех пор, пока не сформировано новое правительство. Подобное правительство именуют "служебным" или "переходным", иногда используется термин "деловой кабинет". Государственно-правовая практика ряда стран знает также существование института временного правительства. Оно создается обычно в условиях смены режима, когда отменяется |
ранее действовавшая и разрабатывается новая конституция. Такое правительство функционировало, например, во Франции в 1944—1946 годах и в 1958 году. Временное правительство может наделяться зачастую весьма обширными и даже чрезвычайными |
Возрастание роли главы правительства Изменения, происходящие в структуре правительства, находят свое проявление в концентрации широкой правительственной власти в руках все более узкого круга лиц или даже одного лица. В парламентарных республиках и монархиях им является глава правительства. В различных странах он именуется по-разному: премьер-министр, председатель совета министров, федеральный канцлер и т. п. Решающая роль главы правительства в осуществлении исполнительной власти наиболее отчетливо проявляется в странах с парламентарными формами правления. Процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает в ряде стран законодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, "федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность". Аналогична ст. 95 Конституции Италии. Она гласит, в частности: "Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность". Нередко в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма не закрепляются в законе. Однако и тогда общая для большинства государств тенденция получает активное развитие. Наиболее типична в этом отношении британская практика. В Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью. Он формирует кабинет и устанавливает порядок его работы, формулирует его решения. Премьер-министр обладает широкой распорядительной властью, издает и подписывает правительственные указы. Он осуществляет большинство полномочий, номинально принадлежащих монарху, включая право досрочного роспуска Палаты общин. Сложившаяся практика свидетельствует о том, что премьер-министр, как правило, лично руководит внешней политикой государства. Объем полномочий премьер-министра и сконцентрированная в его руках правительственная власть настолько обширны, что некоторые госу-дарствоведы даже именуют его "некоронованным" или "выборным" монархом. Глава британского Правительства по объему осуществляемой им власти и своему фактическому положению в системе высших государственных органов иногда мало чем отличается от президента в США. В то же время его положение как лидера партии, |
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 26 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |