Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По Закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.
Муниципальное имущество, в зависимости от его назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.
Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с Законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы.
Муниципальная собственность признается и защищается государством, наравне с государственной, частной и иными формами собственности.
Местные бюджеты
Каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Основные требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления следующим образом:
- достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;
- свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;
- поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;
- защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;
- предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.
Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся:
- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;
- финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.
Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.
В соответствии с законодательством в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов РФ.
При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов в порядке, установленном представительным органом. Право осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом не предусмотрено иное.
Доходы и расходы местных бюджетов
Доходы и расходы местных бюджетов формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом "О бюджетной классификации в РФ", с использованием единой методологии и нормативной базы.
Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Однако следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.
Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К первым относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает:
- расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;
- расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
- ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;
- иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.
В местных бюджетах в качестве составной части могут быть предусмотрены сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.
Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большинство муниципальных образований вынуждено принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита.
Более подробно вопросы доходов, расходов и сбалансированности местных бюджетов рассматриваются в главе 6.
Выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований
Муниципальные образования существенно различаются по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях - "донорах" собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования - "реципиенты" нуждаются в бюджетных дотациях. "Донорами", как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Пока подавляющее большинство муниципальных образований - "реципиенты". В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.
До последнего времени эта задача решалась с помощью так называемых регулирующих налогов, т.е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулировала органы местного самоуправления к наращиванию собственных источников доходов, порождая иждивенческие настроения.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ предусматривают установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, рассмотренных в главе 6.
Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.
Новый механизм бюджетного выравнивания направлен на укрепление экономического потенциала муниципальных образований и наращивание ими собственной доходной базы.
Вопросы для самоконтроля
1. Что составляет экономическую основу местного самоуправления?
2. Что входит в состав муниципального имущества?
3. Какими правами обладают органы местного самоуправления в отношении муниципального имущества?
4. Что такое местный бюджет?
5. Для чего необходима сбалансированность местных бюджетов?
1.12. Межмуниципальное сотрудничество
Союзы и ассоциации муниципальных образований. Мировой опыт
Многие местные вопросы муниципальные образования могут более эффективно решать совместными усилиями. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться также для совместной защиты общих интересов перед органами государственной власти, обмена опытом работы и т.п. Оно может принимать формы союзов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.
В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 10) указано, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве. Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы.
В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. В каждом штате имеется также своя лига городов, так что крупный город может входить одновременно и в лигу штата, и в Национальную лигу. Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).
В Германии в состав Немецкого союза городов входят 745 членов, в том числе 144 города - непосредственные члены и 601 город - косвенные члены (входящие в 11 земельных союзов). Кроме того, в Союз входят 8 региональных и специализированных союзов в качестве чрезвычайных членов. В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.
Авторитетными неправительственными международными форумами местных властей являются:
- Международный союз местных властей, основной задачей которого является создание благоприятных условий межмуниципального сотрудничества, защита интересов местного самоуправления в собственных государствах и на международном уровне;
- Конгресс местных и региональных властей Европы, в составе которого имеется палата местных властей.
Союзы и ассоциации муниципальных образований в России
В России союзы и ассоциации местных властей стали создаваться сравнительно недавно, с началом перестройки. Первой в 1986 году была создана Ассоциация сибирских городов, преобразованная в дальнейшем в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Большую роль в развитии межмуниципального сотрудничества и защите интересов местного самоуправления сыграл образованный в 1991 году Союз российских городов, объединивший в основном столицы субъектов РФ и другие крупные города. По состоянию на 2006 год в России создано и действует несколько десятков различных союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Согласно действующему законодательству, союз (ассоциация) органов местного самоуправления является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Учредителями союзов и ассоциаций являются органы местного самоуправления. Учредительными договорами устанавливаются вид деятельности союза (ассоциации), права на долевое участие и пользование результатами деятельности, организационные формы управления, порядок и процедура принятия решений по всем вопросам работы. Союзы и ассоциации создаются без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами.
Большое разнообразие, многочисленные параметры, используемые для описания сфер и видов деятельности союзов и ассоциаций, вызывают необходимость их классификации (рис. 1.12.1).
┌───────────────────────────────────────────────┐
│ Союзы и ассоциации муниципальных образований │
└──────────────────────────┬────────────────────┘
┌─────────────────┬────────┴───────┬─────────────────┐
┌────────┴─────────┐┌──────┴─────┐┌─────────┴────────┐ ┌─────┴─────┐
│ По ││По профилю ││ По территории │ │ По основе │
│представительству ││деятельности││ действия │ │ создания │
└───┬──────────┬───┘└───┬─────┬──┘└──┬──────┬──────┬─┘ └──┬─────┬──┘
┌───┴───┐┌─────┴───┐ ┌──┴─┐┌──┴─┐ ┌──┴──┐┌──┴──┐┌──┴─┐ ┌───┴─┐┌──┴──┐
│Объеди-││ Объеди- │ │Ши- ││Спе-│ │Ре- ││ Меж-││ Об-│ │ На ││ По │
│няющие ││ няющие │ │ро- ││циа-│ │гио- ││ ре- ││ ще-│ │ до- ││пред-│
│муници-││ предста-│ │ко- ││ли- │ │наль-││ гио-││рос-│ │ бро-││писа-│
│пальные││ витель- │ │го ││зи- │ │ные ││наль-││сий-│ │воль-││ нию │
│образо-││ ные или │ │про-││ро- │ │ ││ ные ││ские│ │ной ││ │
│вания в││ иные │ │фи- ││ван-│ │ ││ ││ │ │ ос- ││ │
│целом ││органы МО│ │ля ││ные │ │ ││ ││ │ │нове ││ │
└───────┘└─────────┘ └────┘└────┘ └─────┘└─────┘└────┘ └─────┘└─────┘
Рис. 1.12.1. Классификация союзов и ассоциаций
муниципальных образований
По территории действия союзы и ассоциации муниципальных образований подразделяются на региональные, межрегиональные и общероссийские.
Региональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования, расположенные в границах одного субъекта РФ.
Межрегиональные союзы и ассоциации объединяют муниципальные образования в рамках крупных макрорегионов. К ним относятся АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований "Города Урала".
Общероссийские союзы и ассоциации представляют интересы муниципальных образований на всей территории Российской Федерации. Основными из них являются Союз российских городов и Союз малых и средних городов России.
По профилю деятельности союзы и ассоциации муниципальных образований делятся на представляющие интересы всех муниципальных образований соответствующей территории и специализированные (обычно общероссийские) ассоциации по отраслевым или иным направлениям деятельности. К числу специализированных ассоциаций относятся Союз шахтерских городов, Ассоциация развития наукоградов, Союз закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), Ассоциация городов Заполярья и Крайнего Севера, Союз малых исторических городов и др.
По уровню представительства выделяют союзы и ассоциации, объединяющие муниципальные образования в целом и объединяющие только отдельные органы местного самоуправления (например, представительные органы, жилищно-коммунальные службы, органы здравоохранения и т.п.).
Союзы и ассоциации муниципальных образований принимают участие в разработке и обсуждении проектов законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, реализации государственных программ поддержки местного самоуправления, участвуют в парламентских слушаниях и международных форумах по проблемам местного самоуправления, осуществляют взаимодействие с зарубежными союзами и ассоциациями. Многие положительные результаты, достигнутые за последние годы в России в ходе муниципальной реформы, явились следствием совместной работы союзов и ассоциаций муниципальных образований.
В 1998 году по инициативе ряда союзов и ассоциаций муниципальных образований был учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации - единая общенациональная организация, своеобразный "союз союзов", представляющий интересы всех типов муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными и международными организациями по вопросам местного самоуправления.
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ внес ряд существенных изменений в деятельность союзов и ассоциаций муниципальных образований России. Согласно ему, в каждом субъекте РФ в 2006 году был образован единый совет муниципальных образований. В связи с этим наряду с союзами и ассоциациями, создаваемыми на добровольной основе, появляются создаваемые по предписанию. Организация и деятельность таких советов осуществляется в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях применительно к ассоциациям. Совет должен иметь свой устав и органы управления. Он определяет размер и порядок уплаты членских взносов на осуществление своей деятельности. Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований или ограничивать ее. Существование такого совета не препятствует созданию и деятельности в субъекте РФ или на части его территории иных союзов и ассоциаций муниципальных образований.
Региональные советы муниципальных образований могли бы рассматривать следующий круг вопросов:
- предварительное рассмотрение и согласование проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;
- выработку согласованных подходов к вопросам, связанным с установлением системы муниципальных образований на территории субъекта РФ, порядка их создания, объединения и упразднения, изменения их границ, границ и правового режима пригородных зон;
- выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности, включая землю и другие природные ресурсы;
- выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, системы межбюджетных и иных финансовых взаимоотношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями;
- участие в разработке и реализации региональных программ государственной поддержки местного самоуправления;
- согласование порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансирования и контроля их исполнения;
- согласование порядка и формы участия муниципальных образований в выполнении федеральных, региональных и других программ, с компенсацией расходов.
На момент выхода в свет настоящего учебника региональные советы муниципальных образований только накапливают опыт, и судить об их эффективности преждевременно.
Федеральным законом 2003 года установлено, что указанные региональные советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований, в которое могут также входить иные объединения муниципальных образований. Создание такого объединения было провозглашено в июне 2006 года.
Для совместного решения хозяйственных вопросов местного значения Федеральным законом 2003 года N 131-ФЗ впервые установлена возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Вопросы межмуниципальных хозяйственных обществ подробнее рассматриваются в главе 6.
Для совместного решения социальных задач Федеральным законом 2003 года разрешено создавать межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Данные нововведения открывают новые возможности для межмуниципального хозяйственного сотрудничества в интересах местных сообществ.
Значительную роль в организации межмуниципального сотрудничества играет Российская муниципальная академия. Она была создана в 1999 году и имеет статус общероссийской общественной организации. Она способствует развитию научных знаний о муниципальном управлении, их пропаганде, выработке практических рекомендаций для муниципальных образований, решению задач подготовки и переподготовки специалистов в области муниципального управления.
Международные связи муниципальных образований
Многие города России имеют значительный опыт сотрудничества с городами других государств в экономической, культурной, образовательной, спортивной и других сферах деятельности. Существует Международная организация породненных городов, в которой участвуют российские города. Некоторые из них имеют по несколько городов-побратимов в различных странах. Дальневосточные города активно участвуют в побратимских связях с городами Японии, проводят совместные конференции, обмениваются опытом работы. Конгресс муниципальных образований РФ сотрудничает с международными союзами и ассоциациями местных властей, организует реализацию совместных программ и проектов, способствует получению международных грантов и распространению в России опыта лучшей практики зарубежных муниципалитетов.
Многие города активно участвуют в международных экономических связях как с целью закупок ряда необходимых товаров (подвижной состав транспорта, медикаменты, медицинское оборудование и многое другое), так и для привлечения инвестиций, в том числе путем создания совместных предприятий.
Опыт кооперационных и внешних экономических связей российских муниципальных образований пока еще невелик, но достигнутые результаты позволяют надеяться на расширение этой сферы деятельности и повышение ее эффективности.
Вопросы для самоконтроля
1. С какими целями создаются союзы и ассоциации муниципальных образований?
2. Какие основные типы союзов и ассоциаций муниципальных образований существуют в современной России?
3. В чем сущность новой системы союзов и ассоциаций муниципальных образований РФ, предусмотренной Федеральным законом 2003 года?
4. Какие возможности межмуниципального хозяйственного сотрудничества открывают нормы Федерального закона 2003 года?
5. Каковы возможные направления международных связей муниципальных образований?
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 38 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |