- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц;
- виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
- виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно Федеральному закону 2003 года, устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом.
Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием. За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан.
Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции.
Вопросы для самоконтроля
1. Каков состав правовой базы местного самоуправления?
2. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?
3. Какие компоненты деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?
4. Почему устав называют основным законом жизни или конституцией муниципального образования?
5. Каков порядок разработки и принятия устава муниципального образования?
1.4. Территориальная организация местного самоуправления
Муниципальное образование - территориальное звено местного самоуправления
Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов. Этот вопрос по-разному решался на отдельных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Так, Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 год) и Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в РФ" (1991 год) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование" и дано его определение: "Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".
Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 1.4.1.
┌────────────┐ ┌─────────────────────────┐
│ Населенная │ │ Органы │
│ территория │ │ местного самоуправления │
└─────┬──────┘ └──────────┬──────────────┘
└───────┬───────────┘
┌─────────┴─────────────────┐
│ Муниципальное образование │
└─────────┬─────────────────┘
┌────────┼───────────┐
┌────┴────┐┌──┴────┐┌─────┴─────────┐
│ Местный ││ Устав ││ Муниципальная │
│ бюджет ││ ││ собственность │
└─────────┘└───────┘└───────────────┘
Рис. 1.4.1. Признаки муниципального образования
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Принципы и практика территориальной организации
местного самоуправления
При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположных тенденции. Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.
1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.
2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.
3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Вторая, противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.
Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2 - 3 тысячи человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.
В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов. Так, в Англии и Индии в крупных поселениях и населенных территориях (муниципальные корпорации) и более мелких (муниципалитеты) разнятся объемы полномочий и структуры органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем известно, какие услуги жителям оказывает город и какие - округ. Соответственно, житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.
В разных субъектах РФ к концу 1990-х годов сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.
1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ при данной модели измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и была принята в большинстве субъектов РФ. Однако она лишает низовые территориальные единицы, в том числе города районного значения и крупные поселки, муниципальной собственности, своего бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главной особенностью данной модели является наличие в субъекте РФ не одного, а двух уровней государственной власти - центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте РФ измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.
Тенденцией начала XXI века стало укрупнение муниципальных образований в субъектах РФ и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 год общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тысячи.
Реформирование территориальной организации
местного самоуправления
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие "поселение" как самоуправляемая территория от понятия "населенный пункт". Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - "межселенная территория". Система муниципальных образований на территории субъекта РФ представлена на рис. 1.4.2.
┌─────────────┐
│ Территория │
│ субъекта РФ │
└───────┬─────┘
┌───────┴───────┐
┌────┴──────┐ ┌──────┴────────┐
│ Городские │ │ Муниципальные │
│ округа │ │ районы │
└───────────┘ └──────┬────────┘
┌───────────┴───┐
┌───┴───────┐┌──────┴──────┐
│ Поселения ││ Межселенные │
│ ││ территории │
└───┬───────┘└─────────────┘
┌────┴──────┐
┌─────┴─────┐┌────┴─────┐
│ Городские ││ Сельские │
└───────────┘└──────────┘
Рис. 1.4.2. Система муниципальных образований
на территории субъекта РФ
Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Практически это требование во многих субъектах РФ выполнить оказалось невозможным.
Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.
Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории.
Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ.
Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 года, наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 года не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
В результате проведенной реформы территориальной организации местного самоуправления в России с 1 января 2006 года функционирует около 24,4 тысячи муниципальных образований, что более чем вдвое превышает их количество в 2005 году. Количество муниципальных образований по типам и по субъектам РФ приведено в Приложении 2 и в дальнейшем может уточняться.
В соответствии с Федеральным законом 2003 года внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Предусмотрен переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему, с тем чтобы и поселения, и муниципальные районы имели собственные, закрепленные за ними источники доходов. За городским округом закрепляются совокупные источники доходов поселения и муниципального района.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы основные признаки муниципального образования?
2. Какие тенденции и принципы необходимо учитывать при формировании территории муниципального образования?
3. Какие модели территориальной организации местного самоуправления были использованы в субъектах РФ, их достоинства и недостатки?
4. Каковы основные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления, предусмотренные Федеральным законом 2003 года?
1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Основные определения и принципы
Применительно к органам публичной власти предметы ведения - это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Органы власти каждого уровня осуществляют по закрепленным за ним предметам ведения соответствующие виды деятельности - функции.
Полномочия - это права, которыми наделен каждый уровень власти и управления для выполнения возложенных на него функций. Но одновременно это и обязанность выполнять данные функции. Таким образом, полномочия - это права, совмещенные с обязанностями. Под компетенцией понимается сочетание предметов ведения и полномочий.
Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти определены в Конституции РФ, разграничивающей предметы ведения РФ, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов и предметы ведения субъектов РФ. Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения, установленный статьей 76 Конституции РФ, состоит в том, что по ним издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, предметы ведения и полномочия местного самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут конкретизироваться законами субъектов РФ.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом.
Этот принцип европейцы называют субсидиарностью. Согласно ему, все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за ним. На верхний уровень управления передаются только те вопросы, которые не могут эффективно решаться на нижнем. Он несет субсидиарную ответственность за деятельность нижнего уровня, и его представители обязаны вмешиваться, когда неудовлетворительная деятельность последнего может создать угрозу для благополучия населения.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин "вопросы местного значения". К ним принято относить такие вопросы:
1) которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2) последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т.е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Основными предметами ведения местного самоуправления во всем мире являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), ее социально-экономическое развитие и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг). Подробно вопрос о муниципальных услугах рассматривается в главе 3.
В Европейской хартии местного самоуправления провозглашены следующие принципы установления компетенции органов местного самоуправления:
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако это положение не исключает предоставления отдельных конкретных полномочий в соответствии с законом.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
3. Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из них иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены иным органом власти, центральным или региональным, только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.
В силу специфики государств и местных традиций перечень предметов ведения и полномочий местного самоуправления в отдельных странах существенно различается.
Вопросы местного значения и полномочия
местного самоуправления
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
К вопросам первой группы можно отнести, например, такие, как формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, экологический контроль и др.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной Закон употребляет термины "организация", "содержание", "обеспечение", что предполагает полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местных бюджетов. К таким вопросам относятся, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация службы скорой медицинской помощи, организация библиотечного обслуживания населения и др. Для другой группы вопросов в Законе используются термины "создание условий" и "участие", что предполагает осуществление соответствующих функций иными субъектами деятельности, отсутствие обязательного бюджетного финансирования и возложение на органы местного самоуправления лишь части ответственности за их решение. К их числу относятся создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания, для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, массового отдыха, развития массовой физической культуры и спорта и др.
В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов. Он не был исчерпывающим. Органы местного самоуправления имели право принимать к рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других органов. Эта норма давала органам местного самоуправления право решать вопросы жизнеобеспечения населения в случаях, не урегулированных законодательством.
В Федеральном законе 2003 года предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений.
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметом ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплены все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения. Это: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, организация в границах поселения тепло- и водоснабжения, водоотведения, снабжения топливом, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, благоустройство и озеленение территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установка уличных указателей и т.п.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы - муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания в границах поселения, а к вопросам муниципального района - организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, библиотечного обслуживания населения, ритуальных услуг и содержание мест захоронения, к уровню муниципального района - организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор), содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т.д.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К ним относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории и ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения и т.д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 21 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |