<2> См.: Типовая форма охранного обязательства по сохранению, содержанию и использованию объекта культурного наследия (утв. Постановлением администрации Тверской области от 9 сентября 2004 г. N 181-па).
С другой стороны, взаимосвязанность правового регулирования охраны объектов культурного наследия и занимаемых ими земельных участков несет в себе возможность осложнений реализации земельно-правовых норм в связи с существующей пробельностью нормативно-правовой базы охраны памятников истории и культуры, вызванной непринятием ряда документов, предусмотренных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ <1>, например отсутствием порядка выдачи разрешений на право проведения работ определенного вида на объекте археологического наследия.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 18 июня 2008 г. N 221-СФ "О парламентском запросе Совета Федерации".
Правовой режим земель историко-культурного назначения характеризуется также тем, что значительная их часть ограничивается в обороте: это находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (подп. 4 п. 5 ст. 27 ЗК РФ).
К особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся историко-культурные и природные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитектуры, науки и искусства <1>. Отнесение указанных объектов к числу особо ценных осуществляется указом Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 6 ноября 1993 г. N 1847 "О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации" в Государственный свод особо ценных объектов включены: Государственный академический Мариинский театр (г. Санкт-Петербург); Государственный историко-архитектурный и этнографический музей-заповедник "Кижи" (Спасо-Кижский погост, Республика Карелия); Госфильмофонд Российской Федерации (Московская область); Государственный мемориальный и природный заповедник "Музей-усадьба Л.Н. Толстого "Ясная поляна" (Тульская область); Жостовская ордена "Знак Почета" фабрика декоративной росписи (Жостовский промысел, Московская область); Российский государственный исторический архив (г. Санкт-Петербург); Российский государственный архив древних актов (г. Москва). Принят и ряд других указов Президента РФ аналогичного содержания. Внесенные в Государственный свод <2> особо ценные объекты являются исключительно федеральной собственностью; изменение формы собственности указанных объектов либо их перепрофилирование не допускается.
--------------------------------
<1> Положение об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487, с изм.).
<2> Положение о Государственном своде особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. N 1143).
Содержание правового режима данной подкатегории земель включает также ряд требований к землеустроительным, земляным, строительным, мелиоративным, хозяйственным и иным работам, направленных на обеспечение охраны объектов культурного наследия (ст. ст. 35 - 37 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения. Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству определяются уполномоченными органами охраны объектов культурного наследия, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.
Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ (далее также - работ) осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо при обеспечении заказчиком работ требований к сохранности расположенных на данной территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в проекты проведения работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности обнаруженных объектов до включения их в реестр, а действие положений землеустроительной, градостроительной и проектной документации, градостроительных регламентов на данной территории приостанавливается до внесения соответствующих изменений. В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, зарегистрированных или выявленных объектов культурного наследия работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации.
Земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы должны быть немедленно приостановлены исполнителем работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия. Исполнитель работ обязан проинформировать орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, об обнаруженном объекте. Аналогичное требование применительно к строительству содержится в п. 8 ст. 52 ГрК РФ.
В случае угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта РФ.
2. С данной нормой Земельного кодекса о целевом характере использования земель историко-культурного назначения корреспондируют нормы Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ (ст. ст. 52, 53), который, в отличие от законодательства об особо охраняемых природных территориях, не устанавливает перечня запрещенных видов деятельности на соответствующих земельных участках, формулируя запреты общего свойства. Физические и юридические лица осуществляют право пользования зарегистрированным либо выявленным объектом культурного наследия, право пользования земельным участком или участком водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, по своему усмотрению с учетом требований, установленных названным Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Использование объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, с нарушением Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ и законодательства субъектов РФ об охране и использовании объектов культурного наследия запрещается. Например, Государственный комитет Псковской области по культуре остановил строительство зданий жилого и административного назначения на предоставленном в соответствии с договором аренды земельном участке, чем, по мнению арендатора, было нарушено его право на свободу экономической деятельности. Между тем в границах земельного участка находится культурный слой древнего Пскова VIII - XVII вв. - объект исторического и культурного наследия федерального значения. Требования заявителя об оспаривании нормативного правового акта о статусе культурного слоя суд не удовлетворил <1>.
--------------------------------
<1> Решение ВС РФ от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-124; Определение ВС РФ от 22 июня 2006 г. N КАС06-194.
Обязательными требованиями к использованию объектов культурного наследия являются обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения, а также согласование осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия.
Мерой превентивного характера, позволяющей предотвратить нецелевое использование земель историко-культурного назначения, является обязательность историко-культурной экспертизы земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению.
В случае если собственник объекта культурного наследия, включенного в государственный реестр, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, не выполняет требований к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения, уполномоченные органы (в зависимости от значения объекта - Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления) имеют право обращаться в суд с иском об изъятии у собственника бесхозяйственно содержимого объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия. В случае принятия судом решения об изъятии такого объекта культурного наследия либо земельного участка или участка водного объекта соответствующий орган по управлению государственным или муниципальным имуществом выкупает его или организует его продажу с публичных торгов. Собственнику объекта культурного наследия возмещается стоимость выкупленного объекта в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ.
Если объект культурного наследия уничтожен по вине собственника данного объекта или пользователя либо по вине владельца земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, то земельный участок, расположенный в границах территории объекта культурного наследия, являющийся неотъемлемой частью объекта культурного наследия, либо земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, может быть безвозмездно изъят по решению суда в виде применения санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискации) в соответствии с законодательством РФ.
О целевом использовании данной категории земель см. также комментарий к п. 6 ст. 94 Кодекса.
3. По общему правилу земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, а случаи изъятия устанавливаются законодательством.
Особенностью правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения без изъятия их у собственников, владельцев, пользователей, является установление существенных ограничений в пользовании такими участками.
В отношении объекта культурного наследия, включенного в реестр и находящегося в федеральной собственности, либо земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, в целях обеспечения сохранности и использования данного объекта и соблюдения прав и законных интересов граждан Правительством РФ могут быть установлены ограничения при использовании данного объекта культурного наследия либо данного участка. Ограничения при использовании объекта культурного наследия, земельного участка или участка водного объекта, в пределах которых располагается объект археологического наследия, действуют до момента полного устранения обстоятельств, явившихся основанием для их введения. В случае несогласия с введением установленных ограничений заинтересованное лицо может обжаловать такое решение в суд.
Кроме того, права пользования земельными участками, отнесенными к землям историко-культурного назначения, ограничиваются условиями охранного обязательства.
Если в пределах земельного участка или участка водного объекта обнаружен объект археологического наследия, то со дня обнаружения данного объекта собственник земельного участка или пользователь (водопользователь) владеет, пользуется или распоряжается принадлежащим ему участком с соблюдением условий, установленных Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ для обеспечения сохранности выявленного объекта.
Лицо, владеющее на праве аренды объектом культурного наследия, находящимся в федеральной собственности, либо земельным участком или водным объектом, в пределах которых располагается объект археологического наследия, и обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат. Порядок предоставления указанной компенсации и ее размер определяются договором аренды.
Установление ограничений при пользовании объектами культурного наследия и земельными участками или водными объектами, в пределах которых располагаются объекты археологического наследия, отнесено преимущественно к числу полномочий федеральных органов государственной власти. Органы исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия, могут устанавливать ограничения в отношении некоторых объектов регионального значения и местного значения (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ).
На отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность, что связано с необходимостью проведения исследований таких земель или их консервации. С данной нормой корреспондирует положение подп. 1 п. 4 ст. 36 ГрК РФ: действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также вновь выявленных.
Распорядительные полномочия собственников земельных участков зависят от конкретного вида особо охраняемых земель. Как видно из подп. 4 п. 5 ст. 27 настоящего Кодекса, не все земли историко-культурного назначения ограничены в обороте: к таковым не отнесены достопримечательные места, земельные участки, занятые объектами культурного наследия народов Российской Федерации, не отнесенными к числу особо ценных, не включенными в Список всемирного наследия, не являющимися историко-культурными заповедниками либо объектами археологического наследия. Соответственно, такие земельные участки могут быть объектом сделок.
Имеют место споры о приватизации земельных участков под строениями в исторических городах, где значительные городские территории (бывшие городские посады) могут быть отнесены к памятникам истории и культуры местного значения, имеющим археологическое значение. Судебная практика противоречива: относит к изъятым из оборота все такие территории либо только те из них, где доказано нахождение в толще земли на территории конкретного участка объектов археологического наследия (частично или полностью скрытых в земле или под водой следов существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки).
4. Пункт 4 устанавливает две группы правил, касающихся: а) правового режима охранных зон объектов культурного наследия и б) правового режима земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов.
Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. Градостроительным кодексом РФ зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (п. 4 ст. 1 ГрК РФ).
Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия определяется ст. 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" следующим образом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Из приведенных положений Закона есть несколько важных следствий: 1) зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются на сопряженной с охраняемым объектом территории, следовательно, на них не распространяется в полной мере правовой режим земель историко-культурного назначения, к которым, как было сказано, относятся "земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия"; 2) особый режим использования земель зон охраны объектов культурного наследия включает различной степени запреты и ограничения хозяйственной деятельности и строительства; 3) поскольку особый режим использования охранных зон не включает ограничения оборота земельных участков и охранные зоны располагаются вне границ территорий объектов культурного наследия, то земельные участки в пределах охранных зон не относятся к ограниченно оборотоспособным. Учитывая, что целью установления зон охраны является обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, законодатель не посчитал нужным ограничивать формы собственности и оборот соответствующих земельных участков, возлагая на них только необходимые обременения в части запрета или ограничения застройки и иной хозяйственной деятельности.
Областной арбитражный суд, рассмотрев заявление общества с ограниченной ответственностью к администрации муниципального образования о признании незаконным отказа в предоставлении земельных участков в собственность и об обязании ее подготовить проект договора купли-продажи, установил, что спорные земельные участки, на которых находится принадлежащий заявителю комплекс нежилых строений (функциональное назначение - эксплуатация под базу отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность), расположены в зоне охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова. Суд сделал правильный вывод о том, что включение земельного участка в состав зоны охраны объекта культурно-исторического наследия означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте <1>. Правовая ситуация меняется, если в результате продажи или совершения иных сделок с земельными участками в охранных зонах нарушается их целевое использование. По данным прокуратуры, районная администрация незаконно распорядилась землями музея-заповедника, который отнесен к объектам исторического и культурного наследия федерального значения: участки, расположенные в охранной зоне, выделялись в собственность и в аренду предпринимателям для строительства ресторанов, гостиниц и других хозяйственно-бытовых строений. Решением Арбитражного суда Московской области удовлетворены требования прокурора о признании недействительными постановления главы района о предоставлении земельных участков, а также сделки купли-продажи и аренды земельных участков, находящихся в охранной зоне Государственного историко-художественного и литературного музея-заповедника "Абрамцево". Земельные участки на территории музея-заповедника неправомерно выделялись администрацией района также под индивидуальное жилищное строительство <2>. Основания для признания постановления и сделок недействительными состоят здесь не в допущении оборота земельных участков, а в нарушении особого режима использования охранной зоны.
--------------------------------
<1> Решение Арбитражного суда Тульской области от 25 сентября 2007 г. N А68-1698/07-98/15.
<2> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7712/.
Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального и местного значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Например, Постановлением администрации Тверской области от 13 марта 2008 г. N 52-па утверждены границы зон охраны и режимы использования земель объектов культурного наследия исторического квартала центральной части города Твери. В охранной зоне установлен особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объектов культурного наследия. Возможно научное воссоздание или компенсационное восполнение утраченных исторических объектов. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности в целях обеспечения сохранности и восстановления исторической системы планировки и пространственной структуры, для закрепления и восстановления градоформирующего значения объектов культурного наследия, возобновления нарушенной цельности композиции охраняемых архитектурных комплексов, для обеспечения архитектурного единства исторически сложившейся среды и объектов нового строительства предусматривается необходимое сохранение и восстановление исторической планировки XVIII - первой четверти XX веков, сохранение, реставрация и реконструкция участков и фрагментов ценной исторической застройки, а также сложившихся участков городского озеленения с ценным или характерным для исторической среды породным составом. Допускается новое строительство с требованиями композиционного, объемно-пространственного, масштабного, стилистического и цветового соответствия ближайшим объектам культурного наследия и исторически ценной средовой застройке XVIII - середины XX веков при условии применения характерных скатных крыш, а также материалов и приемов деталировки фасадов, типичных для исторической застройки. Допустимый процент застройки - до 60% от площади соответствующей подзоны.
Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <1>. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может проводиться также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315.
Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и в установленном порядке представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.
Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.
Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории.
Проекты зон охраны объекта культурного наследия подлежат историко-культурной экспертизе.
Названное Положение определяет требования к установлению режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах всех трех возможных охранных зон.
С правовым режимом зон охраны объектов культурного наследия связан вопрос их категориальной принадлежности (относимости к одной из категорий земель, определенных ст. 7 ЗК РФ). В приведенном примере об охранной зоне музея-заповедника суд отнес спорные земельные участки к землям рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов, сославшись затем на ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земли рекреационного назначения не относятся к числу изъятых из оборота. Очевидно, что сопряженные территории, на которых находятся зоны охраны, могут относиться к любой категории земель, чаще - земель населенных пунктов. Установление режима использования зон охраны и градостроительных регламентов изменяет не категорию земель, а содержание разрешенного использования соответствующих земельных участков.
Положение комментируемой статьи о том, что использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки, соответствует абз. 3 п. 10 ст. 85 ЗК РФ: в населенных пунктах земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Положение об особом правовом режиме использования земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов, во-первых, акцентирует запрещение деятельности, несовместимой с основным назначением этих земель, что соответствует положению п. 2 настоящей статьи о целевом использовании, а во-вторых, презюмирует наличие различий в использовании земель под объектами культурного наследия в населенных пунктах и за их пределами. Однако по общему правилу земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий в населенных пунктах, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 - 100 настоящего Кодекса (абз. 2 п. 10 ст. 85 ЗК РФ), т.е. применительно к рассматриваемой подкатегории земель - в соответствии со ст. 99. При этом на земельные участки в границах территорий памятников истории и культуры не распространяется действие градостроительного регламента (подп. 1 п. 4 ст. 36 ГрК РФ). В свою очередь, использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, определяется уполномоченными органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).
Дата добавления: 2015-08-28; просмотров: 20 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |