Основным вопросом (проблемой) является разграничение налоговых полномочий между Федерацией и субфедеральными единицами.

Важным элементом бюджетного механизма является разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы должно основываться на следующих принципах:

• Прогрессивные перераспределительные налоги (как, например, прогрессив­ный подоходный налог) должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на децентрализованном уровне и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения появятся стимулы для миграции.

• В общем случае органы власти децентрализованного уровня должны избе­гать налогов, имеющих мобильную базу. Децентрализованное управление такими видами налогов может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей.

• Если налоговая база распределена между территориями крайне неравно­мерно, то такой налог должен собираться централизованно (налоги на при­родные ресурсы, сконцентрираванные в отдельных регионах страны).

• Доходы от платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, приемлемы в качестве источника доходов для бюджетов всех уровней, но более всего — для децентрализованного уровня бюджетной системы. Раз­мер платежа обычно соответствует стоимости предоставления услуги, что способствует эффективному распределению ресурсов.

• Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, ко­торые "экспортируются" в другие регионы, т. е. оплачиваются их жителями. Примером такого налога может служить налог с продаж в муниципальном образовании, которое является туристическим центром. Этот налог в значи­тельной степени оплачивается жителями других муниципалитетов, которые не потребляют локальных общественных благ в большом количестве. Они фактически субсидируют местный бюджет, т. е. происходит неоправдан­ное перераспределение ресурсов в пользу населения муниципалитета.

Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (налог на недвижимость) и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреж­дениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня — за счет налогов, име­ющих выраженную перераспределительную природу (прогрессивный подоход­ный налог или налог на расходы). Анализ налоговых систем разных стран по­казывает, что эти принципы в значительной степени реализуются.

Шах формулирует два основных критерия, с помощью которых можно оп­ределить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные до­ходные источники:

1. Эффективность управления. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обла­дают наиболее полной информацией об их величине. Например, в случае с на­логом на прибыль корпораций наиболее точные сведения о размере прибыли, полученной ею в разных регионах страны и за границей, имеют федеральные органы. В случае с налогом на имущество информационное превосходство на стороне местных властей, так как им проще оценить стоимость имущества. В соответствии с этим критерием налог на прибыль должен устанавливаться фе­деральными органами власти, а налог на имущество — местными.

2. Соответствие доходных источников расходным полномочиям.

СЛАЙД 7

Распределение расходной нагрузки на бюджеты соотв. уровней непо­средственно связано с распределением полномочий и функциями, закреп­ленными за тем или иным уровнем бюджетной системы. При прочих рав­ных условиях за федеральным центром должны быть закреплены те виды гос. расходов, к-рые удовлетворяют одному из след, требований:

(1) осу­ществление этих расходов федеральным центром обеспечивает максим, эффект масштаба с точки зрения макроэкон. эффективности (напр., нац. оборона, общенац. транспортные коммуникации);

(2) эффект от осуще­ствления этих расходов носит размытый характер и не является узколока­лизованным (напр., расходы по финансированию фундамент, науки);

(3) осуществление этих расходов не испытывает на себе влияния местных традиций, вкусов и предпочтений, а является достаточно однородным по всей стране.

За субъектами федерации при пр. равных условиях считается целесо­образным закрепить те расходы, к-рые удовлетворяют одному из ниже­следующих условий:

(1) при осуществлении этой категории расходов от­сутствует эффект масштаба (напр., расходы на детские дошкольные уч­реждения или начальное образование);

(2) расходы, при к-рых практиче­ски отсутствует явление размывания эффекта данных (напр., содержание дорог местного значения);

(3) расходы, по к-рым существуют весьма зна­чит, различия во вкусах и предпочтениях, жителей разл. регионов (напр., нек-рые расходы по статье «культура»).

В идеальной схеме Ф.б. объем налоговых (или доходных) полномочий субъектов федерации полностью адекватен расходным полномочиям, за­крепленным за данным уровнем власти. Однако практически всегда су­ществует разрыв между расходными полномочиями и доходными возмож­ностями по реализации данных полномочий. В результате формируется т.н. вертикальный дисбаланс, или вертикальный разрыв, к-рый необходи­мо покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти.

С др. стороны, всегда имеет место неравномерное распределение доход­ной базы по разл. терр., соответственно может существенно различаться до­ходный потенциал. В результате во всех федерациях (равно как и в унитар­ных гос-вах) существует горизонт, дисбаланс между доходными, или налого­выми, возможностями разл. субъектов федерации (регионов).

Наличие двух указанных выше дисбалансов, или разрывов, требует формирования в системе Ф.б. разл. механизмов выравнивания (сглажива­ния или устранения) этих дисбалансов. Целью сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в системе Ф.б. является обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня гос. услуг независимо региона, в к-ром они фактически проживают

Централизация налоговых доходов на федеральном уровне производит­ся:

- для выполнения общегосударственных экономических и со­циальных программ,

- обеспечения устойчивости государствен­ных финансов

- также перераспределения финансовых ресур­сов между регионами.

Отчисления от федеральных и региональных налогов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок.

Суть метода квотирования в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении той административ­ной единицы, на территории которой они собраны. Преимуществами данного метода являются его простота и на­личие гарантий в получении определенной части поступлений территориальными бюджетами.

Метод присоединения ставок состоит в том, что территори­ям разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, поскольку дает простор в выборе конкретных ко­личественных значений надбавок в зависимости от потребно­сти в средствах, а также решаемых в данный период проблем. При этом территориальные органы заинтересованы в наиболее полном выявлении платежеспособности налогоплательщиков и в своевременном поступлении платежей. Примером использо­вания метода присоединения ставок может служить распреде­ление налога на прибыль предприятий по ставкам: ………….

Налоговые полномочия субнациональных властей включают три направления:

- введения собственных налогов;

- установления налоговых ставок;

- предоставления льгот по налогам.

Введение собственных налогов

Законом РФ от 16.07.1992 г. № 3317-1 "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" была установлена норма, в соответствии с кото­рой органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополни­тельные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодатель­ством Российской Федерации. Однако Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г." (имевший тогда статус федерального закона) предоставил региональным и мес­тным властям право вводить налоги, не включенные в список, установленный За­коном РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Уплата этих налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, ос­тающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.

В результате в России стало быстро расти число дей­ствующих налогов. По оценкам, к 1996 г. оно достигло 200. Налоговая "свобо­да" привела к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов относились к числу "раздражающих" и не оправдывали даже затрат на их сбор. В некоторых регионах были созданы весьма специфичные налоговые системы, ос­нованные на дублировании федеральных налогов (например, вводились региональ­ные аналоги экспортных и импортных пошлин, подоходного налога, акцизов). Региональные налоги, вводимые якобы с целью содействия региональных властей развитию местного предпринимательства, подчас противоречили фе­деральному законодательству, запрещавшему установление межрегиональных барьеров, в том числе фискальных, на внутрироссийском рынке, нарушение принципа равной конкуренции.

В ряде регионов появились различные целевые налоги и сборы, предназна­ченные для субсидирования тех или иных отраслей экономики (главным обра­зом сельского хозяйства). Такого рода налогами и сборами облагалась в основ­ном ввозимая на территорию региона алкогольная продукция (в условиях рас­цвета ее теневого оборота федеральное правительство сквозь пальцы смотрело на подобные действия региональных властей). Однако были примеры введения и более существенных региональных "таможенных пошлин" (например, на все ввозимые подакцизные товары). К этому стоит добавить, что дополнительные налоги и сборы уплачива­лись из прибыли и в ряде случаев представляли собой непосильное бремя. Законодательство в сфере местного налогообложения было нестабильным, что создавало проблемы для инвесторов. Местные органы не всегда были достаточно компетентны для разработки ясного и понятного налогового законодательства.

Поскольку полная налоговая "свобода" региональных и местных властей имела гораздо больше недостатков, нежели достоинств, 18.08.1996 г. был под­писан Указ Президента РФ № 1214 "О признании утратившим силу п.7 Указа Президента Российской Федерации от 22.12. 1993 г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюд­жетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.", предложивший региональ­ным и местным властям с 01.01.1997 г. отменить налоги и сборы, не предусмот­ренные федеральным законодательством. Этот шаг был весьма болезненно вос­принят субъектами Федерации. Республика Коми, Алтайский край, Владимир­ская, Волгоградская и Иркутская области попытались оспорить в Конституци­онном суде РФ право федеральных властей ограничивать перечень региональ­ных и местных налогов. Однако суд подтвердил конституционность соответ­ствующей нормы Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Фе­дерации", дающего Президенту РФ это право.

Таким образом, в настоящее время существует так называемый закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов. Это означает, что региональные и местные органы власти не имеют права устанавливать налоги или сборы, не предусмотренные Законом "Об основах налоговой системы..." (а в дальнейшем — Налоговым кодексом). О рганы власти субъектов Федерации и местного самоуправления получили право лишь не взимать все предусмотрен­ные федеральным законодательством налоги.

Ставки налогов

В соответствии с действующим законодательством региональные и мест­ные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пре­делах. Из федеральных налогов региональные власти могут определять лишь ставку налога на прибыль в части, поступающей в их бюджеты. Это право было предоставлено им Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюдже­тов разных уровней". Данным Указом регламентировалась лишь максималь­ная величина ставки, снижать ее региональные власти могли неограничен­но (вплоть до 0%).

Часть регионов использовала предоставленное им право вполне эффективно (например, для привлечения на свою территорию реальных инвестиций). Одна­ко наряду с этим рядом регионов были предприняты попытки (и вполне успеш­ные) по созданию своего рода внутрироссийских оффшоров (этому же способ­ствовали и неограниченные права на предоставление налоговых льгот в части налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты, об этом см. ниже). К числу таких регионов относятся республики Алтай, Ингушетия, Калмыкия, а в последние годы — также Мордовия. Поэтому при принятии в 2001 г. главы по налогу на прибыль второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2002 г. был установлен не только верхний предел в 14,5% для ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, но и нижний — ставка налога на прибыль не может быть ниже 10,5%.

Налоговые льготы

Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему Рос­сии" была введена норма, в соответствии с которой региональные органы вла­сти получили право предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты. Поскольку налоговые льготы, как прави­ло, использовались для поддержания неэффективного производства, в недобро­совестной конкуренции, федеральный бюджет был вынужден компенсировать выпадающие доходы дополнительной финансовой помощью. Со вступлением в силу с 1 января 1999 г. первой части Налогового кодекса региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федераль­ным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении на­лога на прибыль (Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесе­нии изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о на­логах"), но с принятием главы Налогового кодекса по налогу на прибыль с 1 января 2002 г. и эта норма отменена.

Поскольку теоретически наличие определенных свобод в налоговой сфере способствует повышению эффективности бюджетной системы, в Программе раз­вития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предложено расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Фе­дерации и местного самоуправления, но при этом предположено ввести право­вые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налого­вой конкуренции, обеспечению единого налогового пространства, ликвидации внутренних оффшорных зон.

Задание: объяснить сложившееся соотношение доходов консолидированного бюджета РФ, установив разграничение видов доходов на основании БК РФ и НК РФ по ставкам и нормативам отчислений.

Основные тенденции:

1 Повышение зависимости территориальных бюд­жетов, а особенно местных бюджетов, от бюджетов вы­шестоящего уровня, о чем свидетельствует:

Дата добавления: 2015-08-27