Разграничение расходных полномочий и доходных источников в РФ

Поскольку бюджетное устройство любого государства основывается на его государственном устройстве, то это имеет значение и для разграничения доходных источников в бюджетной системе. Так, для федеративного государства доходы по уровням бюджетной системы подразделяются на федеральные, доходы бюджетов федеративных единиц (региональные, бюджеты субъектов РФ) и местные.

Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджет­ной системы: горизонтальная и веерная.

С 1931 г. в нашей стране сущест­вует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы — веерная. В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотноше­ниях бюджетов в Российской Федерации.

В то же время существовала попытка реализовать горизонтальную модель. Так, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Феде­рации на период до 2005 г. также сказано, что «целью данного направле­ния реализации Программы является существенное повышение роли соб­ственных доходов в региональных и местных бюджетах, в том числе — региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюдже­тов каждого уровня в основном за счет собственных налогов».

Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог — один бюджет». Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюд­жетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюд­жет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня⁴.

Видимо, следует согласиться с последними авторами. Более того, не исключено, что территории ослабят внимание к собираемости всего спектра налогов, а акцентируются на собираемости «своего» налога. Схе­ма «один налог — один бюджет» требует долговременного разграниче­ния полномочий органов власти, что нереально в условиях постоянного изменения налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим, одним из перспективных направлений укрепления доходной базы бюд­жетов территорий является использование дифференцированного под­хода при установлении нормативов налоговых отчислений и расщепле­ние налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории.

Существующие способы разграничения доходов определяют степень самостоятельности органов власти. В первом случае самостоятельность реализуется в полном объеме; во втором случае – частично; в третьем случае – самостоятельность ограничена.

Каждый из этих способов имеет свои недостатки и преимущества:

- преимущества есть у такого мето­да, как закрепление нормативов отчислений от эко­номически весомых налогов на длительный срок. Эти преимущества заключаются в том, что таким образом для местных органов власти создается ре­альная возможность более уверенно прогнозировать свои доходы на достаточно долговременный период и, соответственно, формировать и осуществлять долгосрочные программы социально-экономичес­кого развития своих территорий;

- реальный стимулирующий эффект имеет такая мера, как замещение дотационного механизма меж­бюджетного регулирования системой отчислений от конкретных видов налоговых поступлений (стиму­лирование как наращивания налоговой базы, так и более высокой собираемости налогов). При этом за­метный стимулирующий компонент может содер­жаться не только в системе единых, но и даже в до­пускаемых законом дифференцированных нормати­вах налоговых отчислений при условии закрепле­ния этих нормативов за местными бюджетами на среднесрочной основе;

- дифференцированные нормативы, устанавлива­емые на формализованной основе в счет замены фи­нансовой помощи, позволяют учитывать особен­ности каждого типа муниципальных образований и налогового потенциала их территорий, обеспечивая горизонтальное и вертикальное выравнивание и од­новременно являясь препятствием для иждивенчес­ких настроений (как бывает при предоставлении до­тации).

Однако применение данного инструмента меж­бюджетного регулирования целесообразно только тогда, когда речь идет о передаче долей налогов, в достаточной мере "управляемых" на местном уров­не, т. е. когда указанными долями действительно создаются дополнительные стимулы для муници­пальных образований по наращиванию и более эф­фективной мобилизации своего налогового потен­циала.

Впервые понятие собственных источников доходов было применено в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". При этом понятие собственных и регулирующих доходов не было разграничено. В то же время просматривалась попытка выделить в составе собственных доходных источников в особую группу закрепленные доходы.

Дальнейшее развитие терминология доходов бюджетов получила в Законе РФ "Об основах бюджетных прав...", где впервые были разграничены понятия закрепленных и регулирующих доходов бюджетов и сформулированы их определения. Достоинством этих формулировок (которые в дальнейшем были утеряны), на наш взгляд, было то, что в них содержалась попытка разграничить эти понятия на основе установления длительности периода, в течение которого доходы зачислялись в тот или иной бюджет: для закрепленных доходов – это постоянная или долгосрочная основа, для регулирующих – один финансовый год.

Серьезным недостатком закона стало то, что состав доходов был определен обобщенно без разделения на закрепленные и регулирующие для каждого уровня бюджетной системы.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" года содержал попытку преодолеть недостаток предыдущего правового акта путем установления конкретного перечня собственных доходов и средств бюджетного регулирования. Закон также содержал определения собственных и регулирующих доходов (в редакции до 1 января 2000), которые были практически продублированы в Бюджетном кодексе РФ в редакции до декабря 2004 года. Период установления этих доходов в определениях присутствует, однако он не был согласован с обозначенным составом доходов.

Новая редакция Бюджетного кодекса, где законодатели отказались от понятия регулирующих доходов, содержит попытку стабилизировать нормативы отчислений практически по всем налоговым доходам на долгосрочной основе. Но подмена терминологии не сопровождается реальным разграничением налогово-бюджетных полномочий и их закреплением. Элементарный несложный анализ содержания правовых норм покажет, что регулирующие доходы по-прежнему существуют, но теперь – в скрытой форме. Более того, Бюджетный кодекс РФ устанавливает возможность формирования доходов местных бюджетов за счет налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Иначе и не может быть, поскольку само бюджетное регулирование объективно существует, отменить его невозможно, так же, как и его инструментарий.

Дата добавления: 2015-08-27