Принципы организации и деятельности публичной администрации

Организация публичной администрации в зарубежных странах основывается на основополагающих идеях, разработанных в каж­дой стране.

Так, в ч. I ст. 103 Основного закона Испании закреплены следующие принципы деятельности публичной администрации: беспристрастное служение общим интересам; эффективность; иерархия; децентрализация; деконцентрация; координация; подчинение закону и праву.

Рассмотрим основные и наиболее часто закрепляемые в различных странах принципы организации и деятельности публичной администрации.

1.2.1. Принципы организации публичной администрации

Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации строятся на основе принципов централизации и децентрализации.

Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчинены вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать лю­бые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции ниже­стоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения ниже­стоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требо­вать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.

На основе централизации строятся взаимоотношения между правитель­ством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами.

С точки зрения управленческих, административных задач расширение сферы применения принципа централизации наиболее целесообразно в кризисные эпохи, когда необходимо мобилизовать все имеющиеся ресурсы и направить их на решение ограниченного круга самых острых проблем. Однако как ведущий принцип функционирования государственного аппарата централизация эффективна лишь при консолидации общества, которой нередко добиваются путем подавления политических противников правительства.

Децентрализация предполагает передачу части функций публичной ад­министрации на места, закрепление относительной самостоятельности де­централизованных органов, имеющих право окончательного решения во­просов своей компетенции.

Децентрализация, как указывают английская и французская государст­венно-правовые доктрины, основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. При этом их полномочия строго определены в соответствии с доктриной intra vires (в рамках прав): децентрализованные учреждения вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. В противном случае вступает в силу принцип ultra vires (против прав): действия, предпринятые вне пред­писанных полномочий, считаются совершенными с превышением власти и потому незаконными.

У органов центральной пуб­личной администрации складываются особые отношения с децентрализованными учреждениями. Как указы­вал профессор Ноттингемского университета Д. Гарнер, при децентрализа­ции каждый орган существует независимо и по закону наделен полномо­чиями самостоятельно принимать решения и даже имеет право на ошибки в пределах предоставленных ему полномочий. Центральное правительство контролирует только способ, которым органы власти осуществляют свою деятельность[7].

На основе децентрализации создаются такие функциональные органы, как независимые агентства в США, публичные учреждения во Франции, кванго и публичные корпорации в Великобритании. Кроме того, принцип децентрализации кладется в основу местного самоуправления.

Децентрализация создает возможности для более эффективного поиска путей оптимизации управления, формирует гибкие механизмы, способные учитывать изменяющуюся политическую ситуацию и быстро реагировать на запросы и потребности общества.

На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим. Чтобы сохранить целостность управляемой системы, государства при осуществлении децентрализации управления в одних сферах проводят более строгую цен­трализацию в других областях.

Отношения с различными элементами единой административной струк­туры (горизонтальные взаимоотношения между органами управления од­ного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управ­ления) регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации.

Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредото­чены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.

В современном административном праве принцип концентрации утра­тил значение универсального и используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях. Так, все полномочия по принятию решений от имени муниципалитета в Дании сконцентрированы в руках соответствующего совета.

Так, в большинстве муниципалитетов Англии совет концентрирует в своих руках все полномочия по принятию решений от имени муниципалитета. Ограниченное действие принципа концентрации определяется многими причинами, но прежде все­го возросшей сложностью публичного управления.

При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между раз­личными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответст­венности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоя­тельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, факти­чески реализовавшее полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспе­чивает специализацию и представляет собой технический прием управления.

Применение принципов концентрации и деконцентрации во многом связано с традициями управления в той или иной стране. Публичная администрация в США, например, практически во всех сферах управления строится на началах деконцентрации - полномочия как по принятию, так и по реализации решений вверяются нескольким административным учреждениям. В Великобритании сильны традиции концентрации властных полномочий территориальной единицы в руках совета.

Принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная админи­страция. В ряде стран их дополняет принцип единства и неделимости пуб­личной администрации.

1.2.2. Принципы деятельности публичной администрации

Принцип законности является ведущим для определения границ и основных направлений деятельности публичной администрации. С одной стороны, администрация связана существующими законами, должна руко­водствоваться законодательными предписаниями и не может предприни­мать действия, противоречащие положениям закона. С другой стороны, парламент и суды контролируют публичную администрацию с точки зре­ния законности.

Администрация все же должна иметь определенную свободу действий, иначе детальная регламентация не позволит ей эффективно работать. В связи с этим полномочия администрации могут быть разделены на две основные группы: императивные (связанные) и дискреционные полномо­чия (полномочия по усмотрению).

Императивные полномочия жестко связаны нормами закона, адми­нистрация обязана исполнить их так, как это предписано в законе. Если при этом используемые в законе понятия не определены однозначно четко, у администрации появляется право учитывать особенности каждого конкрет­ного случая, но она обязана принять только одно предписанное законом решение. Императивные решения обжалуются в суд.

Дискреционные полномочия предполагают, что администрация вправе выбрать по своему усмотрению любое допускаемое законом решение, при­чем она сама оценивает не только решение, но и его последствия. Прини­мая дискреционные решения, администрация более свободна, чем при принятии связанного решения.

Однако и для этого вида решений есть определенные ограничения. Ад­министрация должна учитывать:

действительное положение вещей;

все обстоятельства дела;

весь спектр общественных интересов;

общие принципы права.

Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное требование, предъявляемое к администрации. Политические власти не контроли­руют администрацию по мелочам, но в конечном итоге требуют от нее профессиональных, эффективных, целесообразных и по возможности оп­тимальных действий. В административном праве разрабатываются крите­рии оценки эффективности административной деятельности, такие, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем.

Дата добавления: 2015-08-02