Формирование идеи (концепции) законопроекта

Законотворчество — творческий социальный процесс, находящийся под влиянием мно­жества политических, экономических, правовых, демографичес­ких, идеологических и иных факторов. В этих условиях выявить и проследить первоначальные истоки идеи о необходимости раз­работки и принятия того или иного закона — далеко не простая задача.

Эта идея может быть сформулирована в ранее принятых зако­нах. Например, Конституция Российской Федерации (1993 г.) со­держит прямые ссылки на более чем два десятка федеральных кон­ституционных и федеральных законов. Значительное количество федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей первой и второй Гражданского кодекса Российской Федерации.

На первый взгляд, закрепление идеи о необходимости принятия закона в ранее принятом законе — наиболее простой и эффектив­ный способ воплощения ее в жизнь. Однако на практике все оказы­вается не так просто. В законодательном процессе прослежива­ются не только стимулирующие, но и тормозящие социальные фак­торы. В результате законодательная программа, вытекающая из Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации, до сих пор не осуществлена в полной мере.

Идея принятия нового закона или целого пакета законов мо­жет содержаться в программе политической партии, обществен­ного движения, предвыборного блока. Так, практически все из­бирательные объединения на выборах в Государственную Думу в 1999 г. в той или иной форме обозначили свои приоритеты в области законотворчества, а предвыборная программа блока «Оте­чество — Вся Россия» первоначально так и называлась — «100 за­конов для России».

Идея принятия нового закона, пакета законов или поправок к действующему законодательству может родиться в общественной дискуссии. Например, дискуссия о смысле и необходимости ин­ститута депутатской неприкосновенности дала старт обширному пакету законодательных инициатив на эту тему.

Достаточно часто принятие законопроекта инициируется назрев­шей экономической или социальной потребностью, острой ситуа­цией в экономике, политическим кризисом. Например, обвальная инфляция в 1992—1993 гг., которая привела к уничтожению вкладов граждан в Сберегательном банке, породила пакет законодательных предложений о восстановлении сбережений. Крах многочислен­ных финансовых «пирамид» в 1995—1997 гг. вызвал к жизни мно­гочисленные законопроекты о защите и гарантировании прав вклад­чиков, неурегулированность отношений «продавец-покупатель» в условиях формирующегося рынка привела к созданию ряда зако­нопроектов о защите прав потребителей и т.д.

Во многих случаях законопроекты инициируются, разрабатыва­ются и поддерживаются экономически влиятельными группами — риэлтерами, нотариусами, страховщиками, участниками рынка цен­ных бумаг и т.д. в целях защиты своих экономических интересов. По мнению многих ученых, подобная практика вполне соответствует нормам гражданского общества. Важно лишь, чтобы частные экономичес­кие интересы защищались открыто, публично, в рамках законода­тельного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем дачи взяток и покупки депутатских голосов.

Естественно, есть существенная разница между идеей «теку­щего» законопроекта или поправки к действующему законода­тельству и идеей крупного кодифицированного нормативного акта, систематизирующего целую область общественных отношений. В последнем случае можно вести речь о развернутой системе идей, другими словами, концепции, лежащей в основе нормативного правового акта. Если идею «текущего» нормативного акта можно изобрести в одиночку, то концепция крупного законопроекта, как правило, опирается на новейшие достижения юридической нау­ки, учитывает результаты других общественных наук, наличный уровень технической и производственной практики и требует для своей разработки достаточно больших коллективов ученых и спе­циалистов.

В разработке концепций нормативных правовых актов хорошо зарекомендовали себя методы «мозгового штурма», концептуаль­ного проектирования, имитационные и организационно-деятельностные игры.

Появление на свет идеи законопроекта отнюдь не обязательно означает, что это — правильная идея. Жизнь современного об­щества складывается из взаимодействия множества «слоев» об­щественных отношений и найти внутри этой системы единствен­но правильное нормативно-правовое решение — не про­сто.

Справедливой и убедительной выглядит позиция Ю.А. Тихомирова, выразившаяся в следующем: «Автору законотворческой идеи можно дать единственный со­вет: Сомневайся! Многократно проверяй свою идею, какой бы простой и внешне убедительной она ни казалось. Вынеси идею на обсуждение специалистов различных отраслей знаний, отдай ее на растерзание заведомым противникам — они скорее обнару­жат уязвимые стороны замысла. Не огорчайся, если в ходе дис­куссии обнаружится, что в законодательстве уже есть все необхо­димое для достижения поставленных целей. Надо разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы, но не торопиться засорять законодательство все новыми и новыми юри­дическими нормами, полезность которых сомнительна».

Серьезная и объективная проверка законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от тысяч часов беспо­лезной работы, а общество — от множества принятых, но реально не работающих нормативных актов.

Пакет идей и предложений о необходимости разработки и при­нятия тех или иных законов в конечном итоге оформляется в Про­грамму законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

Как и во всей сегодняшней общественной жизни, в россий­ском законотворчестве отсутствует научное предвидение, куль­тура постановки целей и объективная оценка достигнутых ре­зультатов. Недооценка идейной, концептуальной основы зако­нотворчества приводит к тому, что законотворческая деятельность заполняется слабо подготовленными «законодательными экс­промтами», формирование правовой базы гражданского обще­ства затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они впра­ве рассчитывать.

Дата добавления: 2015-08-09