Тема 3. Законодательная техника

3.1 Понятие и значение законодательной техники. Высокий уровень законодательной техники как непременное условие необходимого качества законов, их действенности.

3.2 Языковые (общелингвистические, терминологические, синтаксические, стилистические), логические и гносеологические правила законодательной техники.

Правовая сфера государственной и общественной жизни наполнена многими явлениями и процессами. В ней действует множество юридических лиц и граждан. Усилия властей направлены преимущественно на принятие законов и соблюдение законности. В обилии юридических событий мало замеченным остается такой элемент законотворчества и правоприменения, как законодательная техника. Многим эта деятельность кажется вполне доступной и несложной. В то время как его использование избавляет от ошибок и способствует повышению качества законов.

Данное обстоятельство давно было замечено учеными-юристами, но их интерес к законодательной технике далеко не всегда побуждал юридическую практику к признанию роли этого правового инструмента.

Уместно вспомнить книгу Р. Иеринга «Юридическая техника», изданную в Санкт-Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью более крупного труда о римском праве 1883 г. Р. Иеринг писал: «То, что должно каждого профана убедить в его невежестве... составляет юридический метод... он именно и создает юриста». В этом и заключается разница между обыденным и юридическим пониманием. В субъективном смысле «техника» означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном — механизм права. Р. Иеринг выделил три основных приема юридической техники — юридический анализ (алфавит права), логическая концентрация, юридическая конструкция (повеление, толкование — правовой институт и правовое понятие, правовое положение и правовые принципы).

Показательно, что законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. К ним относятся требования к форме актов, изменению или отмене ранее принятых актов, устранению противоречий, оформлению новой редакции статей и т.п., а также формальные реквизиты, структурные членения, специфический язык, определение терминов, специальные средства обеспечения норм.

В других научных трудах речь идет о юридической технике как совокупности правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации всех нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом юридической техники является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель прилагает интеллектуальные усилия.

В.М.Сырых, характеризуя законодательную технику, отмечает, что основу этой системы составляют стадии и процедуры законотворческого процесса. Специфика законотворчества как вида социального проектирования определяет содержание методологии и методики законотворчества, в том числе совокупность приемов, способов выражения и изложения законотворческой воли в виде нормативных правовых предписаний, иных структурных частей закона. Поскольку совокупный результат законодательной техники характеризуется системой действующего законодательства и закрепленных им норм права, ученый определяет законотворческую технику как "юридическую науку, призванную разрабатывать закономерности рациональной деятельности по проектированию законов. Содержание данной дисциплины составляет технология (приемы, правила, процедуры) подготовки качественно совершенных как по форме, так и по содержанию законов".

Более предметным является различение технико-юридических средств — средств изложения содержания правовых предписаний (терминология, нормативное изложение, юридические конструкции), приемов формулирования норм или положений правовых актов, средств и приемов построения правовых актов (деление на разделы, статьи и т.п.). Есть специфика законодательной техники и правоприменительной техники, связанная с обработкой индивидуальных актов.

В правотворчестве выделяется наряду с деятельностью по моделированию общественных отношений в целях создания правовых норм и совокупностью приемов мышления конкретно-технологический элемент — юридическая техника. Юридическая техника влияет не только на форму права, но и на его содержание. Она охватывает, во-первых, технические средства и операции — нормативное построение, юридические конструкции, отраслевую типизацию. Это своего рода типовые схемы, методики перевода воли законодателя в правовые нормы, во-вторых, средства и операции как нематериальные субстраты, в-третьих, юридическая техника отражает классовую направленность общественного строя, когда юридические приемы придают нормам социально определенный смысл.

Несоблюдение требований законодательной техники в процессе законотворчества выражается в неизменности ранее принятых актов, во внесении изменений в нормативные акты ненормативными актами, в изменении актов без одновременного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей изменяемого акта, во включении общих правил в оперативные или временные акты. Нередко сфера действия общих правил распространяется распоряжениями на другие общественные отношения. Мешает отсутствие согласованности между актами по одному и тому же вопросу, наконец, чреват ошибками сложный язык актов.

Роль законодательной техники: ЗТ призвана давать указания законодателю относительно правильного, юридически строгого формирования законодательных актов, их конструирования, а также упорядочения и систематизации законодательного материала. Тут и природа закона, и нормы, и структура, и логика, и стиль, и язык закона, что в какой-то степени «растворяет» интересующее нас явление.

Серьезный вклад в разработку проблем законодательной техники внесли материалы научно-методического семинара «Юридическая техника», проведенного 13—18 сентября 1999 г. Институтом «Открытое общество. Фонд содействия» (программа «Право»), Нижегородским юридическим институтом МВД РФ, Институтом законодательства и сравнительного правоведения. Обсуждение строилось применительно к трем основным проблемам. Во-первых, обсуждались теоретические аспекты юридической техники как фактора эффективности законодательной и правоприменительной деятельности, как синтеза фундаментального и прикладного правового знания, язык права, толкование юридических актов, законотворчество как вид социального проектирования, современные информационные технологии в законотворчестве, технико-юридические критерии качества законов.

Во-вторых, были рассмотрены юридические конструкции, применяемые и в рамках юридической техники, — презумпции, юридическая терминология, заимствование правовых терминов, правовые символы, юридические фикции, оговорки, примечания, перевод международно-правовых актов, аргументация, правовая герменевтика.

В-третьих, в рамках семинара проведены видеотренинг «Юридическая техника подготовки нормативно-правовых актов», компьютерный урок «Юридические конструкции в науке, практике и обучении», заседания «круглых столов» об инновационных методиках обучения приемам законодательной техники и др. Обсуждены и одобрены подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения «Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов».

Потребность в новом осмыслении законодательной техники ощущается все более остро. Ведь период ее признания в прошлом сменился периодом забвения, а сейчас приходит понимание ее самостоятельной роли в процессе правотворчества и правоприменения. Новым является признание законодательной техники как важного фактора оптимизации законотворчества и эффективности законодательства. Интенсивно ведутся разработки проблемы качества закона, слагаемыми обеспечения которого считаются свойства правовой легальности закона (соответствие его нормативно-правовым требованиям), инструментально-правовое свойство (особенности регламентации правовых средств), технико-юридические свойства (качество техники изложения закона и его соответствия стандартам и правилам законодательной техники).

Законодательная техника — это система правил, предназначенных и используемых для познавательно-логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. Данное определение расширяет рамки законодательной техники и сближает ее с элементами законодательного процесса. Такое «расширенное наполнение» можно считать оправданным, поскольку оно способствует более строгой связи содержательных и формально-юридических средств подготовки законов. Этим и отличается понятие законодательной техники от понятия юридическая техника.

В предложенном определении можно выделить шесть взаимосвязанных элементов этого явления:

а) познавательно-юридический;

б) нормативно-структурный;

в) логический;

г) языковой;

д) документально-технический;

е) процедурный.

Все вышесказанное означает общую характеристику законодательной техники и ее элементов.

Тем не менее, есть особые юридико-технические приемы в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования, а отсюда неизбежна специфика построения и структуры текстов законов в отраслях законодательства, видов используемых норм, структуры правовых норм и т.п., которую нельзя игнорировать.

К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм-дефиниций, норм-целей и норм-принципов. Сами нормы нередко состоят только из диспозиции. В гражданском законодательстве традиционна строгая и детальная структуризация институтов и норм.

Применительно к уголовному закону разработаны приемы законодательной техники, способствующие правильному построению уголовно-правовых норм. Главные их технико-юридические элементы характеризуются следующим образом. Первая группа — это точность составов описываемых преступлений, это выбор общих или специальных составов, это определение санкции и ее пределов, это терминология уголовного закона. Вторая группа — это мера использования казуистических и обобщающих приемов в конструировании составов преступлений. Третья группа — это использование либо простой, либо описательной, либо бланкетной, либо ссылочной диспозиции. Четвертая группа связана с решением вопроса о взаимоотношении общих и специальных составов. Пятая группа касается правильного установления санкций за описанные в диспозиции преступные действия. Шестая группа — это пределы и виды санкций. Как видно, при подобной трактовке содержательная и технические стороны правообразования сливаются в одном русле.

Мощным фильтром на пути движения законопроектов служит юридическая экспертиза. Ее проводят правовые службы парламентов, правительств и иных структур. Так организована эта работа на федеральном уровне, правда, разные правила и критерии оценок текстов не всегда согласованы. Отрадно, что Воронежская областная Дума утвердила 11 декабря 1998 г. «Положение о юридической экспертизе проектов законов Воронежской области» и 18 марта 1999 г. «Положение о лингвистической экспертизе проектов законов Воронежской области и иных правовых актов областной Думы». Упорядочение порядка, этапов и способов юридической процедуры является насущной задачей.

Нередко в отдел лингвистической экспертизы законопроектов Правового управления Государственной Думы поступают технически не отработанные проекты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, имеющие противоречия и двусмысленности. Так, на экспертизу был направлен проект федерального закона "О защите животных", в понятийном аппарате которого домашнее животное определялось как "партнер человека по совместному отдыху и получению взаимного удовольствия"(?!).

Как видно, законодательная техника служит важнейшим фактором внутреннего развития правовых актов и обретения ими официально-признанных свойств. Ее значение нельзя умалять, напротив, оно возрастает в условиях стремительного правотворчества и масштабного обновления и развития отечественного законодательства. Можно выделить четыре основных направления комплексного применения законодательной техники.

Во-первых, систематическое и планомерное воздействие на законодательную деятельность, когда с ее помощью удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, исправлять законодательные ошибки.

Во-вторых, законодательная техника оказывает влияние на правоприменительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания подзаконных актов, для осуществления юридических действий, для использования механизма правовой защиты граждан и юридических лиц.

В-третьих, законодательная техника выступает как средство международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств и введения общих и согласованных юридических режимов. Тем самым достигается «сопряженность» информационно-правовых технологий обработки, хранения и использования законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы и других межгосударственных объединений и международных организаций.

В-четвертых, законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества и правоприменения. Введение спецкурса «Законодательная техника» для специализированных юридических учреждений, депутатов федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации, государственных служащих органов исполнительной власти, для работников судов, прокуратуры, МВД и юридических служб — в повестке дня.

Такова общая характеристика законодательной техники и ее роли в правотворчестве и правоприменении. Недооценка законодательной техники или ее игнорирование порождают массу законодательных ошибок. Речь идет не только о недопустимых отступлениях от формальных правил, но и об ошибках, порождающих неверное правопонимание и даже нарушения законности. Это и неправильное определение объема правосубъектности и компетенции субъектов права, и их взаимоотношений, и коллизии разных правовых норм, и затруднения в отыскании и выборе норм законов, относящихся к данному предмету регулирования.

Требования к законодательной технике своеобразно сформулировал еще Петр I: "Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить. Кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

3.2 Языковые (общелингвистические, терминологические, синтаксические, стилистические) логические и гносеологические правила законодательной техники.

После выяснения природы и назначения законодательной техники рассмотрим ее элементы. Каждый из них представляет набор требований — правил, которые следует строго соблюдать. Их применение должно быть последовательным, с учетом своего рода этапов зарождения и движения законопроекта, и взаимосвязанным, поскольку выпадение или ограничение одного из них снижает эффект других.

Первый элемент — познавательный, означает оценку права и закона как способов познания общественной жизни и ее отражения.

Это концентрированное отражение, притом опережающее отражение. При определении предмета законодательного регулирования происходит выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Не все отношения должны быть предметом закона, поскольку существуют и используются и другие регуляторы — подзаконные акты и способы саморегулирования. Недооценка их и искусственное преувеличение роли закона в конечном итоге снижают его эффективность.

Поэтому оправдано исходить из следующих принципов законодательно регулируемых отношений:

а) высокое их значение для общества, государства и гражданина;

б) стабильность;

в) первично-нормативное регулирование;

г) предопределенность Конституцией;

д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

С этим связан и правильный выбор формы правового акта с учетом его места в правовой системе и классификации признаков как официальных, так и доктринальных. Применительно к закону следует тщательно оценивать свойства, присущие таким его разновидностям, как конституционные законы, статутные и тематические законы, кодексы, основы и основные принципы, законы о ратификации международных договоров, законы о поправках к Конституции, вводные законы.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это — аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций объяснительными записками и другими документами внешне упрощает процесс законотворчества, но реально его обесценивает. Поэтому умение разрабатывать концепции для крупных законов и взаимосвязанные концепции для однородных законов является важным условием эффективного законотворчества. Оно приобрело в настоящее время и общеобязательное требование в регламентах законодательных органов.

В рамках концепции закона очень важен «набор понятий», которые предполагается использовать. Это, прежде всего, научно-юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Полезно использовать также оценочные понятия права как частично или совсем неопределяемые в тексте законов и иных правовых актов, понятия права, конкретизация которых осуществляется правоприменителем в рамках конкретной ситуации на основе некоторой степени усмотрения.

Далее, следует правильно применять конституционные понятия (например, видов государственных органов, форм собственности), не допуская произвольных отступлений от них. Такое, к сожалению, встречается на практике. Наконец, есть понятия и термины, получающие признание в данном законе. Тут требуются пояснения.

Дело в том, что традиционно в рамках системы континентального права, к которой принадлежит преимущественно и российское право, каждый закон не сопровождается набором собственных понятий. Они заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюдается увлечение дефинициями.

В Налоговом кодексе использован другой способ определения понятий. В статье 8 раскрыто содержание понятия «налог» и понятия «сбор». В статье 11 речь идет об институтах, понятиях и терминах гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемых в этом Кодексе и применяемых в том значении, как они используются в указанных отраслях, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. В п. 3 этой статьи указано, что понятие «налогоплательщик» и другие специфические понятия и термины налогового законодательства используются в значениях, определяемых в Налоговом кодексе. Но их связи с понятиями Бюджетного кодекса законодатель не установил.

В Водном кодексе содержится 30 основных понятий и среди них «вода», «воды», «подземные воды» и др. (статья 7). Вряд ли в них есть специфический смысл, потребовавший нормативного выражения. В Воздушном кодексе вовсе не оказалось норм—дефиниций, кроме понятия специально уполномоченного органа (статья 6). И это повлекло появление их в конкретных законах, принятых в рамках данной сферы.

Придавая важное значение четкости юридических понятий и электронной системе их поиска и использования, некоторые юридические фирмы занялись обработкой лексических единиц текста правовых актов и документов. В докладе Генерального директора фирмы «Инвента» на заседании Экспертно-консультативного совета по проблемам систематизации и кодификации законодательства и правовой информатизации при Председателе Государственной Думы 30 июня 1999 г. «Определение понятий» и в обсуждении данной проблемы речь шла о сборе информации, о понятиях, законодательных дефинициях, о способах их определения, описания, поиска и использования. Терминологический словарь, по мнению докладчика, может способствовать решению этих задач применительно к разным сферам законодательного регулирования.

Все это весьма важно для качества законов, ибо технико-юридические дефекты нередко дают повод для критики и вотирования законов. Так, в начале 1999 г. Президент Российской Федерации направил председателям Палат Федерального Собрания письмо об отклонении Федерального закона «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса» по причинам несоответствия Конституции РФ и ряду федеральных законов и множества технико-юридических погрешностей. Так, в статье 1 агропромышленный комплекс определяется как совокупность отраслей экономики, связанных с агропромышленным производством. Однако остальные понятия, сформулированные в данной статье, не согласуются как с указанным определением, так и между собой. В частности, неясно, чем отличается сфера деятельности от отрасли экономики. Несогласованность основных понятий усиливается использованием в них неопределенных в правовом отношении терминов, например, такого, как «технические средства». При определении основных понятий не были приняты во внимание требования других федеральных законов. Так, возникает вопрос о соотношении понятия «инженерно-техническая система агропромышленного комплекса» с понятием «производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства», которое закреплено Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства». Неясно, что следует понимать под управлением инженерно-технической деятельностью и как соотносить его с понятием «государственное регулирование» (статья 4 Федерального закона). Такая неопределенность — недопустима.

Статьями 9—11 Федерального закона регулируются отношения, составляющие предмет регулирования законов Российской Федерации «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг», а также других законодательных актов, причем в ряде случаев вопреки их требованиям. Статьей 12 Федерального закона определяются вопросы, которые уже урегулированы Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства». В пункте 3 статьи 15 Федерального закона речь идет не о международном сотрудничестве, а о международных договорах Российской Федерации.

Даже во многих узкотематических федеральных законах есть «свои» нормы — дефиниции. Немало их в законах субъектов Федерации, хотя базовые нормативные понятия содержатся в соответствующих федеральных законах. Думается, вряд ли есть надобность в таком понятийном «оснащении» большинства законов. Более правильно, во-первых, вводить их в базовых законах (кодексах), во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами — дефинициями и главами, статьями закона, нормы которых должны их развивать, в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм — дефиниций в так называемых дочерних законах и иных актах, образующих нормативный массив отрасли права, законодательства. Не случайно летом 1999 г. Государственная Дума приняла во втором чтении Федеральный закон о поправках к КЗоТ, в том числе и в части корректировки содержащихся в нем понятий. Например, в рамках трудовых отношений появились понятия «работодатель» и «работник», поскольку прежние понятия «администрация», «рабочий», «служащий» не отражают многообразия организаций и разных форм собственности.

Важным элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других «юридических связок», определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Остановимся на этом более подробно.

Структура закона служит своего рода несущей конструкцией всего правового материала. И поэтому ее определение не сводится к простому дроблению текста закона на составные части. Между тем нередко можно обнаружить в законах повторяющиеся положения, подчас отсутствует переход от более общих к более конкретным положениям. Главы и иные составные части охватывают неоднородные нормы.

С учетом многолетней практики и научных разработок можно использовать следующие правила для выработки структуры законодательного текста.

Во-первых, необходимо выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи, разделы, главы и статьи, части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при одном непременном условии — первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление и структура должны быть критерием. Статьи могут быть разделены на пункты с нумерацией. Заголовок должен быть кратким и емким, своего рода «нормативным девизом» закона. В преамбуле для больших по объему законов следует зафиксировать исходные позиции закона и его цели. Нередко этому посвящаются первые статьи закона.

В нормативных предписаниях следует отразить набор юридических правил поведения как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификациях правовых форм основательно разработан в юридической литературе. Кроме трех основных видов норм по способу правового регулирования — императивные предписания, дозволения, запреты — оправданы и более дробные классификации с учетом функционального назначения норм. Имеются в виду нормы—дефиниции, нормы—цели, нормы—принципы, нормы компетенционные, нормы—предписания, нормы—запреты, нормы—стимулы, нормы—санкции, а также нормативы и стандарты.

Примером неудачного формулирования нормы может служить статья 6 «Единая система газоснабжения» Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». В ней подробно описывается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей собственности она находится, как регулируется государством. «Раздутая» норма—дефиниция поглотила ряд конкретных норм-предписаний.

Заключительные и переходные положения посвящаются порядку вступления закона в силу (сроки вступления в действие, возможны разные сроки для его отдельных положений), изменению и отмене соответствующих актов и их норм, подтверждению правопреемственности, поручению привести нормативные акты в соответствие с данным законом.

Во-вторых, следует так построить текст закона, чтобы сначала в нем были изложены общие положения (цель, сферы действия, принципы регулирования, основные субъекты). Далее целесообразно формулировать нормы о статусе субъектов права и их правах и обязанностях (компетенции), взаимоотношениях между собой. Оправдано четко выделять процессуальные нормы и в особенности процедуры реализации материальных норм. Полезны нормы о юридической защите и мерах ответственности.

В-третьих, весьма важен вопрос об отсылках в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. В аспекте нашей темы речь идет о способах распространения действия других норм на тот же предмет правового регулирования, которому посвящен соответствующий закон. Такое «втягивание» в его сферу должно быть корректным и исключать как игнорирование других норм и актов, так и их противоречия с нормами данного закона. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам своего закона, когда нужно обеспечить связь между общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить «правовую связь» и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо к его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать «меру отсылок», не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности или недооценки.

Важно давать верные отсылки к международно-правовым актам как своего рода первичным правовым источникам согласно п. 4 статьи 15 Конституции РФ.

В-четвертых, следует правильно использовать такой прием, как оговорки, которые либо ограничивают действие нормы, либо вводят условия ее применения, либо признают взаимность обязательств участников правоотношений. Добавим, что оговорки в международном праве имеют другой смысл.

В-пятых, в тексте закона в редких случаях могут быть даны примечания для пояснений порядка соотношения акта в целом или его части с другими законами и т.п. Таково примечание в ГК по поводу введения в действие главы 17 после принятия нового земельного кодекса.

В-шестых, в законотворческой практике ряда субъектов РФ — Москвы и Санкт-Петербурга, Воронежской области — стали появляться приложения к закону. Их юридическая сила — другая, поэтому их нередко изменяют решениями губернаторов. Вряд ли закон нуждается в текстах двоякого рода, достаточно его насытить технико-экономическими и иными специальными нормами.

В-седьмых, необходимо корректно использовать в тексте закона иностранные термины, учитывая их смысл в национальной правовой системе и обеспечивая точность перевода. Отметим в данной связи полезность составления глоссариев и словарей правовых понятий и терминов в условиях сближения национальных законодательств. И подобную практику следует признать положительной, поскольку в таких словарях законодатель устанавливает четкое и ясное понимание определенных терминов, тем самым устраняя многозначность толкования правых норм. Но состав этих словарей не всегда продуман, ибо подчас разъясняются общеизвестные понятия. Так, в Водном кодексе РФ вода определяется как "химическое соединение водорода с кислородом".

На формирование взаимосвязанных приемов законодательной техники влияют правила подготовки и принятия законодательных и иных актов. Большие надежды можно связывать с Федеральным законом «О нормативных правовых актах», который одобрен в первом чтении в ноябре 1997 г. В нем содержатся своего рода нормативы к процедуре подготовки законопроектов. И жаль, что законопроект пока не принят. Проект федерального закона N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (внесен депутатами ГД - членами Комитета ГД по законодательству и судебно-правовой реформе)

Президент РФ утвердил 16 декабря 1993 г. № 2171 «Общеправовой классификатор отраслей законодательства», который в настоящий момент утратил силу, и в котором содержались своего рода «ряды правовых массивов». Деление законодательства на отрасли, подотрасли и институты закладывает основу для формирования законодательных актов как их первичной клетки. Позднее появились обновленные версии классификаторов.

Стали формироваться классификаторы правовых актов по линии различных юридических фирм — «Консультант-Плюс», «Гарант-Сервис» и др.

В Палатах Федерального Собрания применяются свои классификаторы, которые в общей цепи сопрягаются с классификаторами других федеральных органов государственной власти. В аппарате Совета Федерации разработан и используется «Словарь юридических понятий» (из актов российского законодательства). В нем в алфавитном порядке даны разъяснения смысла и содержания сотен понятий и терминов. Словарь предназначен для упорядочения понятийного аппарата правовых актов нормотворческих органов и может быть использован для подготовки законопроектов. В Государственной Думе ведется электронная база данных «Закон», образован единый электронный архив документов. Помогает «Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государственной власти», где содержатся пояснения их видов, наименований, реквизитов и т.п.

Нетрудно представить, что подобная практика порождает вопрос о степени обязательности подобных правил. В отечественной и зарубежной практике правотворчества чаще всего используется способ общих методических рекомендаций по законодательной технике. Так поступало в свое время Министерство юстиции СССР, готовившее соответствующие методические рекомендации применительно к законам и правительственным актам. Такова и современная практика Министерства юстиции РФ.

Другой способ выражается в подготовке отдельными органами правил оформления своих актов — правительственных, ведомственных, корпоративных, локальных. При этом исчезают те общие правила, которые делают их реально сопоставимыми, сравнимыми. Подобным образом действуют в Минтопэнерго и Министерстве транспорта, где есть положение о порядке сопровождения законодательных инициатив.

Есть попытки придания общеобязательности правилам законодательной техники. Позитивным примером решения такой задачи является глава 16 «Законодательная техника» проекта «Законодательного кодекса Свердловской области». Правда, форма самого акта вызывает сомнения, поскольку Кодекс не подходит для обозначения акта о правотворчестве и правовых актов области.

Появились и справочно-консультативные издания, призванные помочь читателю ориентироваться в нормативно-правовом массиве. Но и они построены скорее по субъективному усмотрению авторов, нежели по общим правилам юридической техники и законодательной техники, в частности.

Полезны региональные справочники. Так, Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа издала «Словник юридических терминов (из Устава и законов Ямало-Ненецкого автономного округа 1995-1998 гг.)» (Салехард, 1999). Термины представлены в алфавитном порядке и могут быть полезны депутатам, государственным и муниципальным служащим, практикующим юристам, а также студентам и школьникам, изучающим право.

Представляется возможным издание «Общих правил законодательной техники», утвержденных Правительством РФ. Это позволит ввести типизированные правила, которые можно варьировать. Полезны поэтому рекомендации Минюста РФ. Это позволит придать законодательной технике «статус» важного средства законотворчества и правоприменения.

Современные электронные технологии предъявляют дополнительные высокие требования к уровню юридической техники. От нее зависит точность обозначения правовых актов и их кодирование. Весьма полезен, в частности, совместный проект «Российской газеты» и электронного издательства «Равновесие-медиа» по выпуску справочных правовых систем на компакт-дисках. «Энциклопедия российского права», содержащая свыше 100 000 документов федеральных органов власти, региональное законодательство и утвержденные образцы документов, система «Судебная и арбитражная практика», включающая свыше 10000 документов Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ, судов общей юрисдикции республик, краев и областей, образцы процессуальных документов, получили признание пользователей.

В Государственной Думе разработана концепция создания национального электронного архива законодательства России. Создание национального электронного архива законодательства России имеет целью представить неограниченному кругу пользователей (политикам, ученым, государственным служащим, аспирантам, студентам) весьма значительный массив законодательства РФ, от первых кодексов обычного права до актов действующего законодательства, принятых в последний год. Национальный архив может быть использован для изучения истории правового регулирования, сравнительных правовых исследований, в кодификации законодательства и разработки различных версий правовой реформы. Национальный архив создается на основе некоммерческого сотрудничества федеральных государственных органов и негосударственных организаций, действующих в сфере распространения информации. Государственные органы (госархивы, отделы кодификации госорганов) обеспечивают выявление и предоставление правовой информации на бумажных носителях и общее научно-методическое руководство проектом. Негосударственные организации обеспечивают перевод документов в цифровой формат, их обработку по единой согласованной методике (классификацию, присвоение индексов и т.д.), а также включение нормативных актов в собственную базу данных.

В составе национального архива содержатся:

1) справочный диск. Картотека;

2) архив законодательства России: X-XVII вв., XVIII в., XIX в., XX в.;

3) архив международного права;

4) архив регионального законодательства;

5) архив муниципального права;

6) архив судебной практики;

7) архив административной практики;

8) вспомогательные и специализированные архивы (их число может быть увеличено).

В национальный архив предполагается включение правовых документов в том виде, в каком они были приняты. Последующие изменения и дополнения фиксируются как самостоятельные правовые документы.

В базе данных помещаются сведения как об источнике опубликования, так и месте хранения подлинника правового документа. Когда подлинник документа отличается от официально опубликованного текста или несет на себе важные дополнительные элементы (визы согласования, разрешающие штампы, рукописные пометки и т.д.), об этом сообщается в научно-вспомогательном комментарии либо путем подключения фотокопии подлинного текста.

Акты кодификации (Свод законов Российской империи, Своды законов СССР и РСФСР) помещаются в базу данных как самостоятельные правовые документы наряду с нормативными актами, включенными в свод. Задача национального архива — не только показать достижения правовой систематизации, воплощенные в сводах законов, но, прежде всего, дать максимально полную и точную картину всего правового процесса.

Еще раз подчеркнем важное значение четкости юридических понятий и электронной системы их поиска и использования, а также обработки лексических единиц текста правовых актов и документов.

Желательно обеспечивать такое соотношение определений — общенаучные понятия, общие юридические понятия, конституционные дефиниции, законодательные дефиниции — для отрасли и локальные — для отдельного закона. Но последние допустимы лишь в специальных случаях. К тому же нормативные дефиниции вряд ли оправданы в подзаконных актах.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико-лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе. Выяснение и правильное применение лексических средств в праве означают, во-первых, использование юридического языка как средства выражения и изложения нормативных предписаний, во-вторых, краткость, концентрированность, однозначность и простоту понимания, в-третьих, следует строго соблюдать «языковые запреты» — избегать метафор и образных выражений, архаизмов, иностранных слов и терминов, упрощенных и условных словосочетаний.

Как отмечают специалисты, нормативный правовой текст отличается и рядом специфических юридических свойств. Речь идет об отражении характера предписаний посредством долженствующе-предписывающего и констатирующе-предписывающего способов. Применяется способ унификации языковых форм, их стандартизации (документальные обороты, словосочетания и т.п.). Следование этим правилам помогает избежать тексто-юридических ошибок или логико-языковых дефектов.

Говоря о необоснованном использовании в законах иноязычных заимствований, нельзя не обратить внимания на обилие в ГК РФ иностранных слов ("делькредере", "бенефициарий", "коммандитные товарищества", "унитарные предприятия"), наряду с этим в нем встречаются двусмысленности ("хранение в гардеробах организаций"). Язык закона должен быть ясным, четким, равно для всех понятным. Закон, который могут понимать только профессионалы, не вызывает доверия у граждан. Не случайно в ГК РСФСР 1964 года даже широко известный термин "реституция" нигде не приводился, а заменялся на длинный оборот. Заимствования иностранной юридической терминологии должно быть оправданным и понятным для россиян.

Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве и для всех юристов — ученых и практиков — является абсолютно необходимым знанием. Использование формальной логики в правотворческом и законодательном процессе, как отмечают специалисты, при правильном применении закона тождества позволяет избежать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.

Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. При всей привычности общих и специальных правил делопроизводства и документооборота применительно к закону соблюдение определенных требований к оформлению его текста имеет особое значение. К таким правилам относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверения подлинника текста, регистрационный номер и т.п.

Все это важно в условиях применения информационных технологий в законодательном процессе. Однозначность обозначений, быстрота и доступность — вот требования к пользованию текстами законов. Все информационные ресурсы Государственной Думы доступны по сети Интернет региональным законодателям. На ее сервере в Интернете содержится найти информацию о прохождении законопроектов. Компакт-диск «Информационные технологии для законотворчества» содержит электронные досье с текстами законопроектов на разных стадиях их прохождения, справки, финансово-экономические обоснования.

Специальные обозначения используются и при изменении текстов действующих законов. В законах о внесении изменений и дополнений: исключаются, меняются, дополняются отдельные слова, предложения; вносятся дополнительные статьи и цифровые литеры; отдельные пункты статей излагаются в новой редакции; дается новая редакция статей, глав, разделов, всего текста закона; сохраняется общая нумерация глав и статей.

Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Можно отметить в данной связи выяснение и оценку соблюдения процедур: а) подготовки первоначального текста, б) обсуждения и согласования текста, в) получения заключения, г) подготовки требуемых документов — пояснительной записки, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), перечень изменяемых и отменяемых актов федерального законодательства и др. (ст. 105 Регламента Государственной Думы), д) порядка внесения законопроекта, е) иных требований регламентов.

Довольно часто приходится вносить изменения и дополнения в действующие законы. Суммируя их, можно вести речь о следующих наиболее типичных поправках в текстах законов: а) дополнение закона статьей с сохранением ее прежней нумерации и дополнительным цифровым обозначением, б) исключение из текста статьи пункта с сохранением всей прежней нумерации статей, в) новая редакция статьи или отдельного пункта абзаца, предложения, г) расширение или уменьшение пределов действия нормы (статьи), д) изменение срока действия нормы (статьи), е) в отношении слов — их замена, дополнение, исключение, ж) определение порядка и сроков вступления в силу отдельных статей закона, з) установление соотношения статей данного закона со статьями действующего или будущего закона, и) признание утратившими силу законодательных и иных правовых актов или их отдельных норм, к) определение временного применения ранее действовавших актов и их норм до введения в действие соответствующих законов или решения вопроса Правительством РФ, л) перенумерация пунктов и абзацев внутри статьи, м) изменение ранее установленных количественных показателей (размеров пенсий, квот, сроков и т.п.).

Вступление в силу наиболее крупных и важных законов нередко сопровождается принятием так называемых вводных законов. Данная разновидность законов признана в законотворческой деятельности и при даче Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ разъяснений судебно-арбитражной практики. Их необходимость обусловлена большей продолжительностью времени для подготовки к введению новых законоположений, изменению действующих правовых актов, а также практическому решению финансовых, экономических, управленческих и иных вопросов. Так, в Федеральном законе «О введении в действие Бюджетного Кодекса Российской Федерации» решены следующие вопросы: а) установлены общий и конкретные сроки введения в действие кодекса и его отдельных статей, б) признаны утратившими силу после указанного общего срока законы и иные правовые акты (перечень), в) определен порядок применения других федеральных законов в части, не противоречащей кодексу, г) установлен порядок введения в действие ряда статей кодекса и применения других федеральных законов, д) признан временный характер действия ряда актов до принятия новых федеральных законов, е) определен порядок применения Кодекса к бюджетным правоотношениям, возникшим до и после введения его в действие.

Анализируя качество принятых за последнее время федеральных законов, В.В. Путин в ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу.

Порой уже подготовленные нормативные акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного правила отмены устаревших актов и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный механизм действия норм закона и обеспечения их реализации, что отрицательно сказывается на применении законов.

Таковы общие правила, которые следует соблюдать в процессе принятия и изменения законов. Отступления от них приводят к юридическим ошибкам и усугубляют юридические коллизии в общем процессе правоприменения. Правила вполне применимы к процессу принятия и изменения всех видов законов как на федеральном, так и региональном уровнях. Допускаемый разнобой в оформлении законодательных текстов мешает их сопоставимости, правильному учету, систематизации и использованию унифицированных информационных технологий. Нередко неодинаковое понимание терминов в экономической и юридической науках, в науках трудового и гражданского права осложняет юридическую работу в экономике. Все это надо учитывать.

Дата добавления: 2015-08-09