Федеральная структура России

Федеративное устройство России основывается на нормативных положениях первой статьи Конституции, согласно которой Россий­ская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В части 1 ста­тьи 5 Конституции Российской Федерации (в дальнейшем упоминает­ся как Конст.) указываются виды субъектов Федерации: это республи­ки, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Все они признаются как равноправные субъек­ты Федерации, хотя их правовой статус значительно различается. Как указано в ст. 65 Конст., их — 89.

Российская Федерация создана на следующих принципах (ст. 5, части 3—4 Конст.):

■ государственная целостность;

■ единство системы государственной власти;

■ разграничение предметов ведения между Российской Федераци­
ей и субъектами Федерации;

■ равноправие и самоопределение народов в РФ;

■ равенство субъектов Федерации в их отношениях с федераль­
ными органами государственной власти.

Система государственных органов субъектов Федерации устанав­ливается каждым субъектом Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами орга­низации законодательных и исполнительных органов власти, которые должны регулироваться федеральным законом (ст. 77, часть 1 Конст.). Таким законом является недавно принятый Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ» (принят Государ-

ственной Думой 22 сентября 1999 и подписан Президентом 6 ок­тября 1999').

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ могут передавать друг другу осуществ­ление части своих полномочий (на основе предварительной догово­ренности), если это не противоречит Конституции и законам (ст. 78, часть 2 Конст).

Отношения Центра и регионов в условиях постоянного

Кризиса

Решающим условием для успешного завершения начатых в Рос­сийской Федерации реформ становится способность Центра к эффек­тивному управлению. Эта способность в Российской Федерации весь­ма ограничена рядом экономических и политических факторов. Рост иностранных долгов (40% доходов этих лет предназначены для обслу­живания долга), задолженность по налогам, императив монитарист-ской денежно-кредитной политики отделили Центр от большинства необходимых ресурсов. Таким образом, Центр едва ли имеет средства для установления положительных стимулов для регионов, подобно, например, структуре и единству фондов, как в ЕС.

Главный политический фактор, ограничивающий возможности Центра, — слабая институциональная структура, которая вызывает по­литическую торговлю между Центром и регионами. После экономи­ческого кризиса в августе 1998 отдаление регионов, особенно с при­родными ресурсами, увеличилось. Кроме того, затянувшийся эконо­мический кризис вынудил регионы применить антикризисные меры, чтобы оградить себя от ударов экономического кризиса.

Российская Конституция не в полной мере отражает естествен­ные, социальные, политические и экономические различия между ре­гионами. Чтобы более эффективно регулировать отношения Центра и субъектов Федерации, Центр был вынужден заключить двусторонние соглашения с 46 регионами, приводя в систему асимметричный феде-

¹ Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ».

рализм России. Так как структурная слабость Центра, вероятно, оста­нется, не предвидится и никакого замедления)того процесса. Таким образом, решающей задачей остается предоставление прозрачного и эффективного способа регулирования отношений регионов и Центра. Приемлемые принципы регулирования отношений между государ­ственными органами федерального и регионального уровней должны заменить непредсказуемую фрагментацию прозрачным процессом за­конной децентрализации.

1.4.1. Вертикальные отношения (двусторонние и односторонние соглашения)

Основанием для совершенствования практики урегулирования фе­деративных отношений между РФ и ее субъектами становятся согла­шения о разграничении предметов компетенции, которые, по мнению бывшего Президента Б. Ельцина, есть «логический ответ на недоста­точность регулирования законодательных актов и определения наших федеративных отношений». Потребность в разграничении полномо­чий в области совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Федерации происходит не только на законодательном, но также и на исполнительном уровне. Это выражается в заключении договоров и соглашений. Орловская область одна из немногих областей, которая не заключала разграничительных договоров с Центром (за исключе­нием частных соглашений между государственными органами о раз­граничении их предметов компетенции).

1.4.2. Горизонтальные отношения (между субъектами Федерации)

Помимо законодательно обоснованных вертикальных отношений регионов и Центра, существуют определенные горизонтальные отно­шения между субъектами Федерации. В начале 1991 года они начали объединять свои усилия для достижения общих целей.

Самые крупные объединения областей — восемь ассоциаций эко­номического взаимодействия, главным образом географически соот­ветствующие одиннадцати советским экономическим зонам. До 1993

года ассоциации существовали как социальные организации без юри­дического статуса, созданные для разработки и реализации программ для комплексного социально-экономического развития территорий. Объединенная деятельность ассоциаций регулировалась в соответствии с основным договором.

Ассоциации были зарегистрированы в Министерстве юстиции в начале 1993 года. Как независимые юридические субъекты, они име­ют уставы, предусматривающие функции ассоциации, их права и обя­занности, типы членства (включая права и обязанности членов), и ос­новные принципы управления, финансирования и функционирования. Среди прочих ассоциации предполагают следующие права:

■ распоряжаться любым доходом, превышающим установленный
уровень платежей, передаваемых федеральному бюджету по од-
ноканальной системе в соответствии с необходимыми законода­
тельными условиями;

■ устанавливать на основе равноправных экономических соглаше­
ний с другими субъектами Федерации связи относительно по­
ставки продуктов питания и сельскохозяйственных товаров;

■ позволять бартерные отношения;

■ лицензировать экспорт и импорт товаров (рабочие места и сред­
ства обслуживания) в пределах и вне территорий ассоциации по­
средством установления квот.

Несмотря на небольшие различия, все ассоциации основаны на двух взаимосвязанных принципах. Высший, представительный орган ассоциации — Совет ассоциации, состоящий из глав высших испол­нительных и представительных органов власти, объединяющих субъек­ты Федерации. Исполнительный орган ассоциации — генеральный ди­ректор (общий секретариат). Для более разумного и эффективного функционирования в пределах структуры ассоциации там также су­ществуют правления (комитеты, комиссии, агентства и т. д.). Рекомен­дуемые решения стимулируют заключение договоров и объединенную деятельность в пределах целевых программ.

Российские политические деятели и юристы¹ возлагают опреде-

¹ 3 А. Ю. Тихомиров. Курс административного права и процесса. — Москва, 1998. С. 283.

ленные надежды на ассоциации, опыт которых оценен как бесспорно полезный, направленный на усиление связей межрегиональных адми­нистраций. Так, рассматривается вопрос размещения внутри структу­ры ассоциаций некоторых региональных отраслей федеральных ми­нистерств. Поэтому одно из первоочередных условий состоит в том, чтобы регулировать законодательный статус ассоциаций, их отноше­ния с федеральными и региональными органами, что является пред­метом проекта Федерального закона «Об общих принципах организа­ции деятельности экономического взаимодействия субъектов Россий­ской Федерации»¹, который был принят Государственной Думой 7 ап­реля 1999 года, одобрен Советом Федерации 22 апреля 1999 года и передан на рассмотрение Президенту.

Другой путь горизонтальных отношений — практика заключения контрактов, договоров и соглашений относительно различных проблем между субъектами Федерации (например, договоры о сотрудничестве на законодательном уровне, межрегиональные ассоциации представи­телей: объединенная комиссия Думы города Москвы и Московской области, «Конгресс депутатов Красноярского края», «Союз Законода­телей»). Нередко такие договоры находятся в определенном противо­речии с Российской Конституцией, как, например, договор «О разви­тии экономического сотрудничества», заключенный 30 июня 1997 года между администрациями Сахалина, Хабаровска и Приморского края², что стихийно увеличивает «асимметрию» Федерации.

1.4.3. Контроль и санкции

Весьма серьезная «лазейка» в Конституции — явная недостаточ­ность некоторых основных принципов ответственности государствен­ных органов власти и должностных лиц, также как и субъектов Феде­рации, в случае принятия законодательных актов, нарушающих Кон­ституцию и федеральные законы, игнорирования решений суда (воз-

¹ «Об общих принципах организации деятельности экономического взаимодей­
ствия субъектов Российской Федерации» (Проект), Online: http//www.akdi.ru/gd/proekt/
gdO3.html

² В.П. Елисеев. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъек­
тами Российской Федерации: Решение или порождение проблем.

23 Заказ №7288 353

можность применения федерального вмешательства). Активно обсужда­ется несколько проектов федеральных законов об ответственности госу­дарственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ. Но продол­жающийся научный спор о том, является ли это объектом для конститу­ционной поправки или для федерального закона (на основе ст. 15 и 72, части 1 Конст.), как считают, препятствуют любому регулированию'. До сих пор санкции могут применяться только на основе специальных феде­ральных законов, например финансовые и экономические санкции, как предписывается в Бюджетном кодексе РФ, подписанном Президентом 31 июля 1998 года и введенным в действие с 1 января 1999².

Согласно статье 85, часть 2 Конст., Президент может приостано­вить действие правовых актов исполнительной власти субъектов Фе­дерации, если они нарушают Конституцию и федеральные законы, меж­дународные обязательства РФ или нарушают человеческие и граждан­ские права и привилегии, игнорируя решения суда.

Дата добавления: 2015-12-07