Тема 8: Конституционное регламентирование вопросов обороны и использования вооруженных сил в государствах Европы.

Нормы об обороне и использовании вооруженных сил занимают важное место в конституциях европейских стран. Некоторые конституции - в том числе Бельгии, Германии, Португалии, Швеции, Литвы - содержат отдельные разделы (части, главы), специально посвященные регулированию данных вопросов. Авторы действующей Конституции Австрии 1920 г. не ограничились лишь употреблением термина "оборона страны", но дали ему определение: "всесторонняя оборона страны", что, по их мнению, включает в себя "военную, идеологическую, гражданскую и хозяйственную оборону страны" (ст. 9а (в редакции Закона 1981 N 350)).

Как правило, европейские конституции (в том числе Греции, Исландии, Португалии, Финляндии, Швейцарии) содержат нормы о военной обязанности граждан этих стран или об их обязанности защищать отечество, в том числе с оружием в руках. Конституция Португальской Республики 1976 г. содержит наиболее жесткие формулировки, называя защиту Родины "основной обязанностью всех португальцев" (ч. 1 ст. 276) и постановляя, что "никакой гражданин не может ни сохранить, ни получить государственный пост или пост в другом публичном учреждении, если он не исполнит свои воинские обязанности или альтернативную гражданскую службу, когда она является обязательной" (ч. 6 ст. 276) А Конституция Болгарии 1992 г. дополняет норму, провозглашающую защиту Отечества "долгом и делом чести каждого болгарского гражданина", положением о том, что "измена и предательство по отношению к Отечеству являются самыми тяжкими преступлениями и наказываются со всей строгостью закона" (ч. 1 ст. 59) "Делом чести" называет защиту Родины также Конституция Словакии 1992 г. (ч. 1 ст. 25).

Конституции ряда европейских государств (например, Австрии, Германии, Португалии, Болгарии, Венгрии) закрепляют право граждан на альтернативную (или "гражданскую") службу. Любопытно, что в Германии данная норма звучит скорее как возлагающая обязанность, чем гарантирующая право: "Лица, отказывающиеся нести военную службу с оружием по мотивам вероисповедания, обязаны нести службу, ее заменяющую" (ч. 2 ст. 12а).

В монографии «Конституционное право государств Европы» отмечается, что регламентация вопросов обороны и национальной безопасности часто занимает приоритетное положение в конституциях стран Европы. Конституция Греции, например, допускает отступление от общей нормы, запрещающей конфискацию "газет и других изданий, как до выхода в свет, так и после" и оговаривает несколько случаев, когда "в порядке исключения" такая конфискация все же возможна. Одним из них является "помещение публикации, раскрывающей информацию о структуре, вооружении и размещении вооруженных сил или фортификационных укреплений страны" (п. "с" ч. 3 ст. 14). К другим основаниям для конфискации печатных изданий Конституция Греции относит помещение в них публикаций, имеющих целью "насильственное свержение государственного строя" либо направленных "против территориальной целостности государства" (там же). Прямой запрет конституции Греции на создание чрезвычайных судов (и судебных комиссий) "под каким бы то ни было наименованием" (ст. 8) не действует в период осадного положения.

Осадное положение может быть введено "на всей или части территории" Греции "в случае войны, мобилизации по причине внешней опасности или прямой угрозы национальной безопасности, а также выявления вооруженного движения, направленного на свержение демократического правления". В результате конституционной поправки 1986 г., серьезно ограничившей полномочия Президента, право на введение особого положения в стране было передано Парламенту страны. Однако для введения Парламентом осадного положения требуется официальное "предложение" правительства страны (ч. 1 ст. 48). Конституция 1975 г. закрепляет большее (по сравнению с предыдущими конституциями страны - 1864, 1911, 1927, 1952 гг.) число гражданских прав и свобод и - соответственно - предусматривает ограничение большего объема прав и свобод в условиях особого положения.

Ряд конституций запрещает принятие на службу иностранных войск, занятие ими или даже пересечение территории этих стран. Типична норма, содержащаяся в действующей Конституции Бельгии 1831 г.: "Никакие иностранные войска не могут быть допущены на службу государства, занимать или пересекать его территорию иначе как в силу закона" (ст. 185). В Греции исключение может быть сделано, и иностранные войска могут быть допущены "в пределы греческого государства, пребывать на его территории или проходить через нее" лишь по специальному закону, принимаемому абсолютным большинством общего числа депутатов Парламента" (ч. 2 ст. 27). Конституция Литвы 1992 г. также запрещает размещение на территории государства оружия массового уничтожения и военных баз иностранных государств (ст. 137).

Как правило, конституции европейских стран содержат нормы, запрещающие пересмотр конституций во время войны или в период действия исключительного (военного, чрезвычайного и пр.) положения*(218). Конституция Польши идет еще дальше и запрещает внесение изменений в период чрезвычайного положения не только в Конституцию, но и в положения о выборах в Сейм, Сенат и органы территориального самоуправления, Закон о выборах Президента Республики, а также в законодательство о чрезвычайном положении (ч. 6 ст. 228).

В некоторых европейских государствах вся полнота власти (или значительная ее часть) на военный период или период действия военного положения передается специально создающимся или начинающим функционировать при наступлении исключительных обстоятельств чрезвычайным органам власти: Общему комитету в ФРГ, военной делегации в Швеции, Верховному совету обороны в Италии, Совету обороны в Венгрии и т.д.

В Швеции, например, военная делегация, согласно Конституции, является своеобразным "мини-парламентом", ежегодно избираемым, состоящим из 50 депутатов во главе со спикером (тальманом) и "замещающим Риксдаг, когда этого требует создавшееся положение" (Форма правления, глава 13, § 2), то есть осуществляющим полномочия, которые в нормальных условиях принадлежат Риксдагу. Военная делегация при этом "сама принимает решение о формах своей деятельности" (Форма правления, глава 13, § 3).

Исключительными полномочиями в условиях состояния обороны в ФРГ наделяется Объединенный комитет, состоящий на две трети из депутатов Бундестага (назначаемых на основе пропорционального представительства фракций) и на одну треть из членов Бундесрата (по одному представителю от каждой из земель) (ст. 53а Основного Закона ФРГ). Правительство обязано информировать Объединенный комитет "о своих планах, касающихся состояния обороны" страны (ст. 53а).

Абсолютным (а при необходимости простым) большинством голосов Общий комитет может "констатировать", что "непреодолимые трудности" препятствуют созыву Бундестага или что он не способен принимать решения. Такая констатация ведет к замещению Общим комитетом Бундестага и Бундесрата и принятию им на себя исполнение их полномочий (ч. 1 ст. 115е). При необходимости Общий комитет также большинством голосов может избрать Федерального канцлера либо выразить ему недоверие (ч. 2 ст. 115h).

Вместе с тем полномочия Общего комитета не носят абсолютного характера. Он не может изменять Основной Закон, отменять или приостанавливать его действие в целом или в какой-то его части, проводить перераспределение федеральных территорий, передавать верховную власть межгосударственным институтам (ч. 2 ст. 115е). Закон о Федеральном конституционном суде может быть изменен Общим комитетом лишь при условии, что такое изменение необходимо по мнению самого Конституционного суда (ст. 115g). Действие законов, принятых Общим комитетом, а также постановлений, введенных в силу такими законами, ограничено шестью месяцами с момента отмены состояния обороны (ч. 2 ст. 115k), если до этого они не будут отменены решением Бундестага и Бундесрата (ч. 1 ст. 115l).

Конституция Италии не регламентирует порядок формирования, задачи и принципы деятельности Верховного совета обороны и гласит только, что он возглавляется Президентом Республики и создается "в соответствии с законом" (ст. 87). Схожую норму содержит Конституция Франции в отношении Президента Республики, председательствующего в "высших советах и комитетах национальной обороны" (ст. 15). Состав Совета обороны в Венгрии определен самой Конституцией. Помимо Президента Республики, председательствующего в Совете, в его состав входят: председатель Государственного собрания, руководители "групп депутатов партий, располагающих представительством в Государственном собрании", Премьер-министр, министры, командующий Вооруженными силами Венгрии и начальник Генерального штаба (§ 19/B, абз. 2).

Полномочия Совета обороны предельно широки. Согласно Конституции, он может осуществлять полномочия не только любого из государственных органов (Президента и Правительства), но и полномочия, делегированные ему Государственным собранием (§ 19/B, абз. 3). В частности, Совет обороны имеет право издавать постановления, приостанавливающие применение некоторых законов, а также ввести "прочие особые чрезвычайные меры" (§ 19/B, ч. 4), включая меры, связанные с использованием Вооруженных сил внутри страны или за ее пределами (§ 19/B, абз. 1). По сути в отношении деятельности Совета обороны Конституция устанавливает лишь одно ограничение: он не может отменить действия Конституции (§ 19/B, абз. 4).

В федеративных государствах Европы право объявлять войну и заключать мир принадлежит Союзу. Так, согласно Союзной конституции Швейцарской Конфедерации, принятой на референдуме 19 апреля 1999 г. и вступившей в силу 1 января 2000 г., "введение в действие армии..." (ч. 3 ст. 58), равно как "военное законодательство, а также организация, подготовка и оснащение армии подлежат ведению Союза" (ч. 1 ст. 60). Союзная Конституции Швейцарии проводит различие понятий "общественный порядок" и "внутренняя безопасность". Если кантоны могут использовать свои формирования для поддержания общественного порядка на своей территории (ч. 3 ст. 58), то обязанности по принятию мер для сохранения внутренней безопасности Конституция возлагает на федеральные органы власти и управления: Союзное Собрание (парламент) и Союзный Совет (п. b ч. 1 ст. 173, ч. 2 ст. 185).

Ряд европейских конституций содержит положения о департизации вооруженных сил и о недопустимости их вовлечения в политическую деятельность. Так, согласно португальской Конституции 1976 г., вооруженные силы "в высшей степени департизированы", а военнослужащие не могут использовать "оружие, свой пост или должностное положение для какого-либо вмешательства в политику" (ч. 4 ст. 275). Конституция Польши 1997 г. декларирует нейтралитет Вооруженных сил в политических делах, а также их подчиненность "гражданскому и демократическому контролю" (ст. 26). Конституция Венгрии распространяет запрет на принадлежность к партиям и участие в политической деятельности не только на Вооруженные силы, но и на полицию и "службы гражданской национальной безопасности" (§ 40/B, п. 4). Конституция Хорватии 1991 г. также содержит норму, "ограничивающую" право на забастовку в вооруженных силах, органах охраны правопорядка, государственном аппарате и в "публичных службах, определенных законом" (ст. 60).

Оборона и вооруженные силы относятся европейскими конституциями к исключительному ведению государства. В этом контексте следует рассматривать, в частности, положение Конституции Российской Федерации, запрещающее создание "вооруженных формирований" вне структуры государства (ч. 5 ст. 13). Аналогичные или схожие нормы содержатся в конституциях ряда других государств Европы.

Прецедент закрепления такого рода норм на высшем, конституционном уровне принадлежит, похоже, Ирландии. Действующая Конституция 1937 г. (с последующими изменениями) наделяет Парламент страны исключительным правом "создавать или содержать военные и вооруженные силы" (ч. 6.1 ст. 15). "Никакие военные или вооруженные силы, иные, чем создаваемые или содержимые Парламентом, ни при каких условиях не должны создаваться или содержаться" (ч. 6.2 ст. 15).

Конституция Венгрии провозглашает, что свобода ассоциаций не распространяется на создание "вооруженных организаций" (ст. 63 (2)). Статья 20 Конституции Македонии 1992 г. запрещает "военные и военизированные образования, не принадлежащие" к вооруженным силам Республики Македония". Конституция Мальты содержит схожую, но более широкую норму, объявляющую вне закона "создание, содержание или принадлежность к какому-либо объединению лиц, организованных и обученных либо организованных и оснащенных с целью использования или демонстрации физической силы для реализации какой-либо политической цели" (ст. 117). Конституция Эстонии прямо не запрещает формирование "обществ и союзов, имеющих в своем распоряжении оружие, а также военизированных обществ и союзов, практикующих военную подготовку", но оговаривает их создание "предварительным разрешением", условия и порядок выдачи которого "устанавливаются законом" (ст. 48).

Наиболее принципиальную позицию в данном вопросе занимает Конституция Италии, которая запрещает "тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера" (ст. 18). Разразившийся в Италии в конце 1970-х годов скандал, вызванный вовлечением многих видных государственных и военных деятелей и представителей политической элиты в деятельность масонской ложи "П-2", приобрел особую остроту, поскольку образование ложи противоречило не просто действующему законодательству Италии, но являлось нарушением самой Конституции страны.

Европейская конституционная традиция разграничивает полномочия парламента по принятию решения о "состоянии войны" и полномочия главы государства или главы исполнительной власти по руководству вооруженными силами. Так, согласно Конституции Италии, Президент Республики "объявляет по решению палат состояние войны" (ст. 87); по Конституции Франции объявление войны (la declaration de guerre) "разрешается Парламентом" (ст. 35), а в соответствии с действующей Конституцией Латвии 1922 г. "Президент Республики на основании постановления Сейма объявляет войну" (ст. 43).

Как правило, глава европейского государства (президент или король) одновременно является верховным главнокомандующим вооруженными силами (и также обладает правом назначать не только на гражданские, но и на военные государственные должности). Есть, однако, и исключения. Так, Конституция Латвии разделяет полномочия Президента, являющегося Главнокомандующим Вооруженных сил государства, и Верховного главнокомандующего, назначаемого Президентом "в случае войны" (ст. 43). Конституция Польши, называя Президента Республики "верховным главнокомандующим", (ст. 134 (1)), ограничивает его "верховенство" над Вооруженными силами лишь периодом "мирного времени" (ст. 134, ч. 2). В случае же начала войны Президент по предложению Председателя Совета министров назначает Высшего Командующего (здесь - с прописной буквы. - А.Д.), "компетенцию" и "принципы подчиненности" которого "конституционным органам Польской Республики" определяет специальный закон (ст. 134, ч. 4).

Военные полномочия верховного главнокомандующего далеко не абсолютны. Даже наиболее либеральные конституции Европы серьезно их ограничивают. Так, по Конституции Дании монарх, осуществляющий исполнительную власть в государстве (ст. 3), не может использовать Вооруженные силы против какого-либо иностранного государства, иначе как в случае "вооруженного нападения на Королевство или Вооруженные силы Дании". Во всех остальных случаях требуется предварительное согласие Фолькетинга. Меры, предпринимаемые Королем в рамках его военных полномочий, должны быть "незамедлительно" представлены на рассмотрение Фолькетинга. Если же парламент в это время не заседает, он должен быть столь же "незамедлительно" созван (ст. 19 (2)).

Дата добавления: 2015-07-10