Студопедия
Случайная страница | ТОМ-1 | ТОМ-2 | ТОМ-3
АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатика
ИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханика
ОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторика
СоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансы
ХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника

Границы реального влияния японской бюрократии

Читайте также:
  1. Cosmeoke ● Клуб любителей японской косметики
  2. Анализ влияния потребительского кредитования и других новых видов сервиса
  3. Анализ обеспеченности компании «Зималетто» трудовыми ресурсами. Расчет влияния их использования на увеличение выручки.
  4. Анализ обеспеченности организации «Зималетто» материальными ресурсами. Расчет влияния их использования на увеличение выручки.
  5. Анализ характера и степени влияния внешней среды на фирму
  6. Борьба за границы
  7. Борьба за границы II Речи Посполитой с Германией и Чехословакией

Реальные границы той роли, которую играет японская бюрократия в системе принятия государственных решений, уже в течение длительного периода привлекают внимание многих исследователей. Как можно оценить степень влияния бюрократии на процесс принятия решений и как это влияние делится с политическим миром? Существуют ли альтернативные источники выработки государственной политики и каково их значение? Наконец, насколько эффективна «бюрократоцентристская» система подготовки решений, в достаточной ли степени она отвечает потребностям сегодняшнего дня?

Ответы на эти вопросы носят неоднозначный характер и должны учитывать целый комплекс объективных и субъективных факторов. Наиболее широкое распространение (и во многом справедливо) получила точка зрения, что именно «сильная» бюрократия в послевоенной модели политического устройства позволила Японии достичь нынешнего уровня экономического процветания, обеспечить социальную стабильность, дать стране верные стратегические ориентиры развития. В то же время экономические неурядицы последнего десятилетия, связанные с крахом экономики «мыльного пузыря» и кризисом финансовой системы, говорят о том, что традиционная модель подготовки государственных решений начала давать сбои.

Чтобы разобраться в поставленной проблеме, следует посмотреть, каковы реальные источники власти бюрократии и что подпитывало ее монопольный авторитет на протяжении более чем полувекового периода послевоенной истории.

Во-первых, стоит учитывать психологический аспект, в частности, традиционно высокий авторитет бюрократии в глазах общественного мнения. На протяжении многих поколений в среде рядовых японцев расхожим оставалось мнение, что японская бюрократия остается «цветом нации», высокообразованной и профессиональной прослойкой, которой можно и должно доверять бразды государственного правления. Не случайно по большинству опросов общественного мнения послевоенного периода респонденты на вопрос, кому они в большей степени доверяют, всегда ставили бюрократию на одно из первых мест.

Во-вторых, как уже отмечалось ранее, власть бюрократии в Японии опирается на особенности правовой среды, для которой характерны малое количество законов и широкий простор для подзаконных актов. В этих условиях государственным чиновникам приходится своими решениями восполнять правовой вакуум, что повышает ее значение до более высокого, нежели простые исполнители, уровня.

В-третьих, важным источником власти является монополия бюрократии на информацию. Лишь в 1998 г. был, наконец, принят Закон об открытии информации, однако даже он не определял обязанность бюрократии по своей инициативе раскрывать имеющиеся у нее сведения. В этих условиях как отдельные депутаты, так и целые политические партии оказались вынужденными во всем полагаться на добросовестность чиновников. В результате, как отмечал американский политолог Дж. Куртис, «бюрократия по сути всегда выступала как мозговой центр ЛДП»[194]. Он же писал, что политическая власть бюрократии вытекает из того факта, что та контролирует важную информацию и политическую экспертизу[195].

Особая роль бюрократии в процессе вынесения судьбоносных для страны решений дала основания многим японским политологам вынести достаточно жесткие, если не убийственные, характеристики всей политической модели послевоенной Японии. Так, политолог Сайто Сакаэ дал определение сложившейся в Японии системы управления как «бюрократический социализм», отмечая такие «социалистические черты» японской действительности, как отсутствие свободной конкуренции, тотальный контроль над всем и вся в экономике, бюрократизацию и зарегулированность всех аспектов общественной жизни, монополию чиновников на информацию, отсутствие оппозиционных идей, застой и загнивание[196]. Особенно, по мнению С.Сайто, усилилась власть бюрократии в 90-е гг., когда пользуясь тем, что страна переживает период длительной экономической стагнации, японские чиновники получили дополнительную мотивацию в пользу существенного усиления своих полномочий. Отмечая в этой связи, что одной основных причин распада СССР была полная узурпация и монополизация власти бюрократами[197], С. Сайто делает вывод о том, что бюрократическая система Японии дошла до того логического уровня, который существовал в СССР перед его распадом, а, следовательно, находится в глубоком кризисе[198]. Другой автор - Омаэ Кэнъити - изобрел для описания политического строя в Японии специальный термин «бюрократура», в котором сочетаются понятия «бюрократия» и «диктатура»[199]. Большое распространение в японской академической среде также получила теория т.н. «заместительной власти», согласно которой бюрократия «замещает» (тайко) слабую выборную власть и незрелую общественность в деле выбора стратегической линии развития. Среди западных политологов выразителем такой точки зрения стал известный японовед Ч.Джонсон, выступивший с известной формулой о том, что в Японии «политики царствуют, а бюрократы управляют».

Другая позиция, обоснованная американским политологом Дж.Куртисом, заключается в том, что по критерию уровня влияния бюрократии Япония не является уникальным государством. По мнению Дж.Куртиса, высокий уровень экономической несвободы в Японии проявляется в первую очередь только по сравнению с США, в то время как относительно западноевропейских стран Япония не выходит из общего ряда. «Если проводить сравнение по традиционным показателям – уровню национализации промышленности и доле государственных расходов в ВНП, – отмечал Куртис, - роль японского государства в экономике является менее назойливой (intrusive) и менее масштабной, чем во многих континентальных странах Европы»[200].

Вероятно, трудно с аптекарской точностью подсчитать, какова степень «бюрократичности» системы государственного управления в Японии. Неправильно было бы и представлять бюрократию неким многоглавым чудовищем, которое выступает консолидированным фронтом против любых альтернативных идей. С учетом уже отмеченного выше секционализма ведомств и противоречий внутри одного ведомства, а также расколотости бюрократии по отдельным фракциям, группам и т.д., необходимо учитывать, что реальная конкуренция различных позиций и точек зрения, происходит не между политиками и бюрократами, а между отдельными кланами, которые формируются вокруг определенной знаковой фигуры политического или государственного деятеля и включают в себя представителей самых разных группировок (представителей и ведомств, и депутатского корпуса, и общественности.)

Следует учесть и то обстоятельство, что и политики в Японии имеют реальное право голоса, которое особенно четко проявляется по всем политически чувствительным вопросам. К таковым, в частности, относится сфера национальной безопасности, где сплетены внешнеполитические и оборонные проблемы, сельскохозяйственная политика, где затрагиваются интересы фермерства - электората правящей партии, вопросы общественного предпринимательства и государственных инвестиций, от решения которых во многом зависит политическое будущее многие консервативных депутатов и т.д. Разрабатывая технократические аспекты конкретных управленческих решений, бюрократы стараются не вмешиваться в их политическую составляющую, которая задается им в виде указания сверху. Механизм подготовки правительственных решений таков, что на суд политиков выносятся уже согласованные с этих позиций решения. За всю послевоенную историю Японии, наверное, трудно назвать хотя бы один случай принципиальной конфронтации между точками зрения правительства и правящей партии, который бы стал достоянием общественности. Это говорит о том, что власть бюрократии не носит абсолютного характера, а реальные противоречия лежат в иной плоскости, нежели в той, что описывается формулой: «бюрократия против политики» или «бюрократия против общественности».

С точки зрения эффективности бюрократической системы в Японии, как представляется, имеются гораздо более актуальные проблемы, лежащие в области управления. Прежде всего, следует отметить проблему общих интересов между различными эшелонами бюрократии и всякого рода «клиентскими группировками», составляющих колоссальную непрозрачную сферу, практически полностью скрытую от общественного контроля. Здесь подразумеваются области приложения общественных инвестиций (строительство инфраструктуры и проч.), где корпоративные интересы отдельных компаний смыкаются с личными интересами отдельных чиновников, принимающих решения о выделении денег. Хотя, как было показано ранее, речь в данном случае не идет о прямых взятках, «откатах» и прочих формах явной коррупции, а о более деликатных формах «сотрудничества», связанных прежде всего с системой «схождения с небес» и проч., суть явления осталась неизменной. Как писал проф. университета Риккё Синдо Мунэюки, «отсутствие дистанции между бюрократией и «группами по интересам» является важнейшей структурной проблемой японской административной системы.[201] Он же отмечал, что между бюрократией и экономическим сообществом находится огромная «серая зона», в которой действуют не законы, а лишь узкоэгоистические «правила совместного управления»[202].

Другим узким местом современной бюрократической системы является вопрос о явном снижении компетентности бюрократии, ослаблении ее способности находить точные и своевременные решения, грамотно обосновывать их и своевременно выдвигать для рассмотрения политиками. Создается впечатление, что японская бюрократия не смогла вовремя перестроиться в новых условиях постиндустриального информационного общества, когда Япония оказалась перед качественно иными потребностями: не догонять более развитые страны мира, а самой задавать тон в выборе направлений развития. Сами цели общественного прогресса, в отличие от более ранней его стадии, оказываются в новых условиях не столь очевидными, а элемент неопределенности результата резко возрастает. Существенно выше становится цена управленческих ошибок, жестче требования к профессионализму тех, кто принимает решения. Поскольку сама государственная политика стала гораздо более специализированной и узкостратифицированной, от управленцев потребовался более высо-кий уровень квалификации. Например, бурное развитие в мире информационных технологий, нанотехнологий или биотехнологий требует четких и оперативных решений на государственном уровне, направленных на их стимулирование в общенациональных масштабах. Между тем кадровая структура японской бюрократии, основанная на полуфеодальных принципах непроницаемости перегородок между внутренними кастами управленцев, слабом использовании меритократических принципов в работе и проч., остается неизменной. Активный карьерный рост молодых сотрудников с гибким мышлением оказывается невозможным в силу традиционных принципов продвижения по старшинству. Необходимость в принятии быстрых решений, требующих определенного риска, идет в противоречие с коллективисткой системой принятия решений, отрицающей всякую ответственность для тех, кто их принимает. Результатом указанных противоречий являются грубые управленческие ошибки прошлых лет.

Следствием некомпетентности чиновников была сама экономика «мыльного пузыря», возникшая в результате неправильных экономических прогнозов правительства. В японской печати стал широко обсуждаться тот факт, что «мыльный пузырь», т.е. спекулятивный рост экономики в середине 80-х гг., основанный на операциях с недвижимостью, явился следствием чисто управленческих ошибок, в частности, неверного прогноза, которое дало Управление экономического планирования в отношении перспектив экономического роста, цен на землю, спроса на офисные помещения в столичном регионе и проч. Попытки государства спасти полуобанкротившиеся финансовые учреждения обернулись острейшим кризисом государственных финансов и затяжной экономической стагнацией. Явно нерациональными было большинство крупных общественных проектов последних лет, сопровождаемых колоссальными затратами казенных средств: строительство гигантского аэропорта в Осака, исполинского комплекса по переработке атомного топлива и АЭС в префектуре Аомори, ряда дорогостоящих автомобильных тоннелей в центральной части Японии и т.д. «Политика государственного конвоирования» целых отраслей экономики привела к появлению огромного количества нежизнеспособных и неконкурентоспособных компаний, полностью зависимых от государственных подрядов, весь смысл деятельности которых сводится к сохранению сложившегося статус-кво. Японский писатель, бывший начальник Управления экономического планирования Сакайя Таити отмечал, что в основе резкого ухудшения экономической конъюнктуры, падения общественного порядка, снижения качества образования и многих других негативных явлений последних лет лежит «бессильная и безответственная бюрократическая структура, которая оказывается неспособной строить прогнозы на будущее, адекватно оценивать настоящее, критически осмысливать уроки ошибок проведенных реформ».[203]

Еще одной существенной управленческой проблемой является безальтернативность процесса подготовки и выдвижения государственных решений. Многие годы реальные возможности готовить грамотные проекты решений имела только бюрократия, обладавшая монополией на информацию и доступом к лучшим в стране экспертно-аналитическим кадрам (при помощи консультативных советов министерств и ведомств к принятию решений допускался по выбору самой бюрократии ограниченный круг ведущих профессоров и ученых). Ни в среде депутатского корпуса, ни в среде политических и общественных организаций не сложилось альтернативного бюрократии механизма подготовки решений и экспертной оценки возникающих проблем, как, например, в США, где сформировался агрессивный рынок услуг т.н. «мозговых центров»[204]. На протяжении многих десятилетий бюрократы сохраняют приоритетное положение в ходе выдвижения законопроектов, а также их информационного обеспечения. Так, с декабря 1955 по декабрь 1970 г. в парламенте было принято более 75 % правительственных законопроектов, в то время как доля получивших статус закона депутатских законопроектов колебалась в промежутке между 11 и 14 % от общего их числа[205]. В 80-е же гг. процент прохождения правительственных законопроектов был еще более внушительным, местами доходя до 95% и никогда не падая меньше 72%[206]. Практическая безальтернативность роли центральной администрации в вопросах законотворчества особенно разительно проявляется на фоне США, где доля принятых в качестве законов депутатских законопроектов достигает половины.

Фактически под контролем бюрократии на протяжении многих лет находилась и сама парламентская процедура рассмотрения и обсуждения законопроектов. До недавнего времени в стенах парламента в соответствии со ст. 69 Конституции существовала т.н. «правительственная команда» (сэйфу иин), которая с одобрения спикеров обеих палат парламента формально назначалась «для оказания помощи» государственным министрам при ответах на депутатские запросы, а фактически – узурпировала полномочия руководства правящей партии в обосновании правительственных решений. Многие критики этой системы отмечали, что переложение на бюрократию ответственности за пояснение сути законопроектов является одной из причин «никчемности» и бесполезности процесса их парламентского рассмотрения. И хотя в дальнейшем система «правительственной команды» была отменена в рамках административной реформы, по сути это мало что изменило в отношениях бюрократов и законодателей, где последние продолжают играть, скорее, пассивную роль получателей информации и различного рода «рекомендаций».

К концу 90-х гг. в стране назрело массовое разочарование в управленческих способностях бюрократии, которое явилось отражением кризиса всей бюрократической системы. Недоверие к бюрократии подогревали и коррупционные скандалы последних лет, в которых оказались замешанными чиновники ведущих министерств – сельского, лесного хозяйства и водного промысла, иностранных дел, здравоохранения и социального обеспечения. Как писал проф. университета Како Кисида Хидэки, «всем стало ясно, что представление о бюрократии как о выдающейся и незапятнанной силе было всеобщей иллюзией»[207]. Об изменениях в общественных настроениях говорит и тот факт, что общественное мнение с пониманием восприняло проводимую с 1997 г. политику административной реформы, направленную на перестройку сферы государственного управления. Наверное, впервые за много лет рядовые японцы стали понимать, что было бы неверно во всем полагаться на «умного и просвещенного» чиновника. Отражением этого стал бурный рост различных неправительственных организаций, появление различных мозговых центров, которые стали все активнее выступать с собственными проектами решений по различным областям управления. По данным за
2000 г., в Японии насчитывалось уже 332 «мозговых центра» – более чем в 2 раза больше, чем в 1988 г.[208] И хотя большинство этих центров (около 80%) работали по контрактным подрядам с правительством и аффилировались с одним из правительственных учреждений, ряд крупных неправительственных организаций уже обрели независимые источники финансирования и репутацию оппозиции. К их числу, например, относятся Японский исследовательский фонд Ниппон дзайдан, Институт общественной политики 21 века при Кэйданрэн, Японский центр международного обмена и ряд других организаций.


Глава 3. Административная реформа
на рубеже двух тысячелетий (1996 – 2001 гг.)


Дата добавления: 2015-07-10; просмотров: 168 | Нарушение авторских прав


Читайте в этой же книге: Общая характеристика японской государственной службы | Найм и формирование государственной службы | Общие закономерности карьерной модели правительственной бюрократии | Система оплаты труда | Проблема трудоустройства после отставки | Национально-психологические факторы принятия решений в системе государственного управления | Организационно-структурные факторы процесса принятия решений | Процедурные факторы процесса подготовки и принятия решений | Особенности японской модели принятия правительственных решений | Особенности методов административного регулирования социально-экономической сферы |
<== предыдущая страница | следующая страница ==>
Взаимоотношения центральной бюрократии с политической и деловой элитами| Проблема слабости политического лидерства

mybiblioteka.su - 2015-2024 год. (0.008 сек.)