Земли водного фонда переводятся в иную категорию, если на их месте создаются особо охраняемые природные территории, устанавливаются или изменяются границы населенных пунктов, размещаются объекты государственного или муниципального значения при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов или если водный объект прекратил свое существование или изменил местонахождение (например, трансформировалось русло реки и т.п.) при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Для перевода земель промышленности, энергетики, транспорта, связи и иного специального назначения (ст. 9 Закона) необходимо наличие утвержденного проекта рекультивации земель. Причем если почвенный слой был нарушен в связи с целевым использованием участка, перевод в иную категорию возможен только после восстановления почвы.
Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется только при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством РФ об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.
Перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.
Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 9
В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в области земельных отношений, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере земельных отношений.
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, во-первых, установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации.
Во-вторых, органы государственной власти РФ правомочны устанавливать ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничения оборотоспособности земельных участков. В соответствии с пунктом 1 статьи 56 ЗК РФ права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ или иным федеральным законом.
Земельное законодательство также устанавливает определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью (см. комментарий к ст. 27).
В-третьих, к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.
Государственное управление использованием и охраной земель - это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества. Основными функциями государственного управления использованием и охраной земель являются:
1) мониторинг земель, представляющий собой систему наблюдений (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель. Объектами мониторинга земель являются все земли Российской Федерации. Пользователи земель обязаны регулярно отчитываться о наличии и качественном состоянии своих земель в соответствии с правилами ведения мониторинга, установленными федеральными нормативными правовыми актами и нормативными актами соответствующих субъектов РФ;
2) государственный земельный контроль, основная задача которого - обеспечение исполнения земельного законодательства, соблюдения установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнения мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, их должностными лицами, а также гражданами;
3) землеустройство, включающее в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
4) ведение государственного земельного кадастра, представляющего собой систематизированный свод документальных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 ЗК РФ). Многостороннее и важное назначение земельного кадастра заключается в обеспечении правильной организации рационального использования и охраны земельных ресурсов. Порядок осуществления функции ведения государственного земельного кадастра регулируется Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре".
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится, в-четвертых, установление порядка резервирования земель и порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа. Резервирование земель используется для удовлетворения различных публичных интересов, в том числе и при осуществлении градостроительной деятельности в различных городах Российской Федерации. Как отмечал Герман Греф, "проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Кроме того, отсутствие в законодательстве прозрачных условий и порядка резервирования и изъятия создает условия для нарушения законных интересов собственников земельных участков и других землепользователей, снижает рыночную стоимость земельных участков" <27>.
--------------------------------
<27> Греф Г.О. О мерах по реализации земельной реформы и развитию рынка недвижимости. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Недвижимость и инвестиции. 2005. N 2.
Резервирование земельных участков следует рассматривать как предпосылку к изъятию земельных участков для муниципальных нужд. По своей юридической природе оно представляет собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка. Это обременение предполагает наложение определенных ограничений в осуществлении права собственности и иных прав на зарезервированный земельный участок <28>. Основания же последующего изъятия земельных участков установлены в статье 49 ЗК РФ, условия и порядок изъятия земельных участков - в статье 55 ЗК РФ. Кроме того, к компетенции федеральных органов государственной власти непосредственно относится, в-пятых, осуществление данной функции в тех случаях, когда возникает необходимость изъять земли для федеральных нужд.
--------------------------------
<28> См.: Камышанский В.П. Резервирование земель поселений для муниципальных нужд при осуществлении градостроительной деятельности // Жилищное право. 2006. N 9.
Одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации является, в-шестых, разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации. Общие положения, касающиеся порядка разработки федеральных программ, предусмотрены в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <29>.
--------------------------------
<29> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Согласно пункту 2 комментируемой статьи Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности. От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника реализуют органы государственной власти в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).
Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений
Комментарий к статье 10
Комментируемая статья определяет круг полномочий субъектов РФ в области земельных отношений. Согласно статье 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обусловлено тем, что регионы нашего государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления землями в республике или области.
Комментируемая статья к полномочиям субъектов РФ относит полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Непосредственно субъектам РФ принадлежит право резервировать и изымать, в том числе путем выкупа, земли для собственных нужд и разрабатывать и реализовывать региональные программы использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации.
Принятие региональных целевых программ является одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области земельных отношений на территории субъекта РФ. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг.". Ее задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и стабилизация сельхозпроизводства. Другим примером может служить Постановление Саратовской областной Думы от 21 сентября 2005 г. N 43-1728 "Об областной целевой программе "Утилизация и захоронение непригодных и запрещенных к применению пестицидов в Саратовской области" на 2006 - 2008 годы" <30> и др.
--------------------------------
<30> Текст Постановления официально опубликован не был.
Согласно пункту 2 комментируемой статьи субъекты РФ управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в их собственности.
Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений
Комментарий к статье 11
В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления.
Комментируемая статья определяет круг полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений. В частности, органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд. Принудительное отчуждение земельного участка для муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Порядок выкупа земельного участка для муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для муниципальных нужд; права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством (ст. ст. 279 - 283 ГК РФ).
Также органы местного самоуправления устанавливают с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований. Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) представляют собой нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов.
Правила застройки разрабатываются на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и включают в себя схему зонирования - графический материал (границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон) и текстовые материалы (градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны).
Порядок разработки правил застройки, их рассмотрения, внесения в них изменений, информирования населения о разработке данных правил, их обсуждения, учета предложений граждан и их объединений об использовании и о застройке территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, а также утверждения, публикации и введения их в действие определяется органами местного самоуправления.
Правила застройки могут быть обжалованы в суд проживающими на соответствующих территориях гражданами, а также собственниками и иными владельцами объектов недвижимости, права и законные интересы которых оказались нарушены.
Органы местного самоуправления вправе создавать комиссии по решению спорных вопросов регулирования использования и изменения объектов недвижимости с участием представителей граждан, их объединений и юридических лиц.
Регулирование застройки территорий городских и сельских поселений осуществляется с учетом требований Градостроительного кодекса РФ.
Органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы по использованию и охране земель, управляют и распоряжаются землями, которые являются муниципальной собственностью, а также осуществляют иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Таким образом, перечень полномочий, установленных комментируемой статьей, является открытым. К иным полномочиям, например, можно отнести осуществление органами местного самоуправления муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии со статьей 72 ЗК РФ. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, являясь самостоятельными субъектами земельных правоотношений, имеют право также самостоятельно управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Глава II. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ
Статья 12. Цели охраны земель
Комментарий к статье 12
Очередным доказательством развития природоохранительного содержания земельного законодательства явилось выделение охраны земель в ЗК РФ 2001 года, как особой структурной единицы. В ЗК РСФСР 1991 года охране земель также специально посвящался раздел 9, но новый ЗК РФ выдвигает регулирование вопросов охраны земель на первый план, закрепляя их в главе 2, что указывает на первостепенное значение деятельности, направленной на сохранение и восстановление земель по отношению к другим видам деятельности, и, в частности, использованию земель.
Проблема правовой охраны земель не возникает сама по себе. Причиной осуществления мер по охране земель является объективная необходимость устранения негативных последствий, возникающих в результате использования земельных ресурсов. Поэтому правовая охрана земель осуществляется для преодоления и предупреждения негативных экологических, экономических и иных последствий землепользования, и достигается это путем установления дозволения, поощрения за примерные действия субъектов, а также привлечения правонарушителей к ответственности.
В части 1 комментируемой статьи устанавливается, что использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Таким образом, при использовании земель должно быть обеспечено сохранение экологических систем. Понятие "экологическая система" раскрывается в статье 2 Конвенции о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) <31>. Она представляет собой динамичный комплекс сообществ растений, животных и микроорганизмов, а также их неживой окружающей среды, взаимодействующих как единое функциональное целое. Кроме того, при использовании земли должна быть обеспечена возможность выполнения землей как природным ресурсом двух ее главных функций: выступать как средство производства и как пространственный базис, причем как в сельском, так и в лесном хозяйстве.
--------------------------------
<31> БМД. 1996. N 9. С. 3.
Нарушение требований законодательства об охране земель от порчи, неправильная хозяйственная деятельность землепользователей и других лиц наносят значительный ущерб народному хозяйству страны. Основная причина нарушения земель (до 40 процентов их общей площади) - деятельность предприятий добывающей промышленности, размещение хвостохранилищ, золоотвалов, шлакоотвалов. В 2000 году площадь нарушенных земель составляла 1150,4 тыс. га (на 7,3 тыс. га больше, чем в 1999 году). Эрозии подвержено 58,6 процента сельскохозяйственных угодий, ежегодно утрачивается более 1,5 млрд. т плодородного слоя. Водная эрозия регистрируется на 17,8% сельскохозяйственных земель <32>. В Поволжье, Предкавказье, Дагестане, Воронежской, Оренбургской, Омской областях, Забайкалье и некоторых других регионах (всего в 35 субъектах Федерации) имеется около 100 млн. га земель, где регистрируется или представляет серьезную угрозу процесс опустынивания. Особенно острая ситуация складывается на Черных Землях в Республике Калмыкия, где экосистемы приблизились к грани разрушения (прежде всего вследствие перевыпаса скота) и активно развивается опустынивание.
--------------------------------
<32> См.: Об оздоровлении экологической обстановки в Российской Федерации (из материалов к заседанию Президиума Госсовета РФ 4 июня 2003 г.) [www - документ]. ИА REGNUM-Балтика // URL:http://newsspb.ru/allnews.
Основные причины загрязнения городских земель - это свалки, полигоны бытовых и промышленных отходов, выбросы автотранспорта и промышленных предприятий. Ежегодно в стране образуется до 3,7 млрд. т отходов, из которых используется и обезвреживается не более 30 процентов. На предприятиях различных отраслей промышленности накоплено около 1,5 млрд. т токсичных отходов. В 2001 г. 13,8 процента проб почвы в селитебной зоне не отвечали гигиеническим нормативам по санитарно-химическим показателям, в том числе 7 процентов - по свинцу, 1 - 2 процента - по ртути и кадмию, 19 процентов - по микробиологическим показателям <33>. Земли лесного фонда также подвержены разрушительному воздействию хозяйственной деятельности (вырубка лесов, мелиорация, заболачивание, эрозия). Все это увеличивает расходы на ликвидацию неблагоприятных последствий, а также на приведение земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
--------------------------------
<33> Там же.
Общеизвестно, что гораздо легче предотвратить, нежели ликвидировать уже имеющиеся нарушения. Поэтому законодатель в части 2 комментируемой статьи на первое место ставит в качестве цели предотвращение возникновения негативных последствий для состояния земли, а затем - восстановление уже нарушенного. В качестве основных последствий вредных негативных воздействий называются деградация, загрязнение, захламление и нарушение земель. Необходимо отметить, что между правонарушениями в области охраны и использования земель и вышеуказанными негативными процессами существует определенная взаимосвязь. В частности, большинство земельных правонарушений можно рассматривать в качестве негативных процессов, что особенно характерно для нарушений экологического характера. С другой стороны, многие конкретные проявления негативных процессов в случае установления виновных могут быть квалифицированы как правонарушения в области охраны и использования земель, в частности захламление, загрязнение, нарушение земель в административном законодательстве объединены в состав правонарушения "порча земель". В связи с этим остановимся подробнее на раскрытии понятий данных негативных последствий.
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" деградированными признает земли, на которых в результате природного и антропогенного воздействия происходит ухудшение этих земель. Деградация земель может привести к значительным экономическим потерям, ущербу окружающей природной среде, созданию угрозы причинения вреда здоровью человека, снижению качества сельскохозяйственной продукции и к другим тяжелым последствиям.
Следующей формой последствий вредных негативных воздействий комментируемая статья называет загрязнение земель. Под загрязнением природной среды в целом понимается физическое, химическое, радиационное, ароматическое, биологическое или иное изменение качества вод, воздуха, почвы, лесов, превышающее установленные экологическими и правовыми нормами нормативы вредного воздействия на окружающую природную среду и создающее в результате этого угрозу здоровью населения, состоянию растительного и животного мира, генофонду человека, животных и растений, озоновому слою <34>. Это общее понятие дает представление о тех необратимых последствиях, к которым может привести загрязнение природы различными вредными веществами. Загрязнение же земель, в частности, это ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенного плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.п.), характеризующееся появлением (увеличением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода). При этом загрязнение земель, используемых в сельском и лесном хозяйстве, агрохимикатами связано с увеличением их содержания свыше предельных или ориентировочно допустимых концентраций в почве <35>. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" в статье 1 дает определение загрязнению почв, под которым понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Земли подвергаются загрязнению в основном отходами промышленных предприятий, атомных станций или других установок; при разведке и разработке нефти, угля и других полезных ископаемых; при применении пестицидов и агрохимикатов в сельскохозяйственном производстве.
--------------------------------
<34> Большая российская юридическая энциклопедия // СПС.
<35> Приложение N 1 к Инструкции Минприроды от 25 мая 1994 г. N 160 "Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России" // БНА министерств и ведомств РФ. 1994. N 9. С. 29.
Что касается понятия захламления земель, то оно сформулировано в Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России (утверждена Приказом Минприроды РФ от 25 мая 1994 г. N 160) <36>. Под захламлением земель понимается размещение в неустановленных местах предметов хозяйственной деятельности, твердых производственных и бытовых отходов (металлолом, стеклобой, строительный мусор, древесные остатки и др.). В результате захламления поверхность земельных участков покрывается различными предметами, отходами производства - кирпичом, деталями и запчастями автомашин, цементом, стройматериалами или оборудованием. И хотя в результате захламления качественные характеристики земельного участка не изменяются, как при загрязнении, тем не менее использовать участок по назначению без предварительных работ по его восстановлению все равно невозможно.
--------------------------------
<36> БНА министерств и ведомств. 1994. N 9. С. 29.
Нарушением земель следует считать разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, проведение всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы (см. Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" <37>).
--------------------------------
<37> САПП РФ. 1994. N 10. Ст. 779.
Понятие восстановления земель сформулировано в статье 1 ФЗ от 16 июля 1998 г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.
Статья 13. Содержание охраны земель
Комментарий к статье 13
Пункт 1 комментируемой статьи конкретизирует цели охраны земель, определенные в пункте 2 статьи 12, устанавливая юридические обязанности участников земельных отношений. Неисполнения обязанностей лицами, которым адресованы данные правовые нормы, в определенных случаях могут послужить основанием административной, дисциплинарной, а в отдельных случаях и уголовной ответственности (ст. ст. 74 - 76 ЗК РФ).
В целях охраны земель разрабатываются и реализуются специальные меры, которые включают мелиорацию, рекультивацию земель, защиту земель от различных негативных процессов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и др.).
Дата добавления: 2015-09-29; просмотров: 26 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |