Борисова И. А. Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации / И. А. Борисова // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. – 2004. – №

Борисова И. А. Правовое регулирование международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации / И. А. Борисова // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. – 2004. – № 9. – С. 49–53.

главный специалист Управления законодательства субъектов Российской Федерации и Федерального регистра Минюста России

Правовая база для осуществления меж­дународных и внешнеэкономических свя­зей субъектов Российской Федерации в настоящее время создана как но феде­ральном уровне, ток и на уровне субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что координация междуна­родных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение меж­дународных договоров Российской Феде­рации относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «о» ч. 1 ст. 72}.

В соответствии с чч. 2 и 5 ст. 76 Кон­ституции Российской Федерации по пред­метом совместного ведения принимаются федеральные законы, о в соответствии с ними — законы и иные нормативные пра­вовые акты субъектов Федерации. При этом нормативные правовые акты субъектов Федерации, принимаемые в этой сфере, не могут противоречить федеральному зако­нодательству.

Таким образом, субъекты Федерации в соответствии с Конституцией российской Федерации наделены правом законода­тельного регулирования в сфере осуще­ствления ими международных и внешне­экономических связей. В целях реализа­ции названных положений Конституции Российской Федерации принят Федераль­ный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (далее - Федераль­ный закон), который содержит правовые га­рантии прав и интересов субъектов Феде­рации при установлении и развитии меж­дународных и внешнеэкономических свя­зей, о также регулирует порядок их коорди­нации.

Федеральным законом устанавливает­ся, что субъекты Федерации имеют право осуществлять свои международные и внеш­неэкономические связи при условии их координации с федеральным центром.

Порядок осуществления таких между­народных и внешнеэкономических связей регулируется конституциями, уставами, за­конами и другими нормативными актами.

Правовой анализ положений конститу­ций и уставов показал, что в большинстве случаев положения, касающиеся осуществ­ления международных и внешнеэкономи­ческих связей и компетенции высших орга­нов государственной власти субъектов в этой сфере, соответствуют Конституции Рос­сийской Федерации и федеральному за­конодательству.

Вместе с тем некоторые конституции и уставы субъектов Федерации содержат нормы, противоречащие федеральному законода­тельству. Так, конституции республик Север­ная Осетия -- Алания, Соха (Якутия), уставы Красноярского кроя и Свердловской облас­ти относят к полномочиям высшего должностного лицо представление субъекта Феде­рации в международных отношениях, что противоречит п. «к» ст. 71 Конституции Рос­сийской Федерации, согласно которому меж­дународные отношения относятся к веде­нию Российской Федерации.

В 30 субъектах Федерации регулиро­вание указанных правоотношений осуще­ствляется специальными законами, В соот­ветствии с данными Федерального регист­ра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации территориальными органами Минюста России была проведе­на юридическая экспертиза всех 30 зако­нов субъектов Российской Федерации (по­вторная и дополнительная юридическая экспертиза проводилась Управлением за­конодательство субъектов Российской Фе­дерации и Федерального регистра Минюста России).

Функция по ведению Федерального регистра нормативных правовых актов субъек­тов Российской Федерации было возложено но Министерство юстиции Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единство правового пространство Российс­кой Федерации».

В 15 актах выявлены несоответствия федеральному законодательству (законы.республик Башкортостан, Кабардино-Балкарской, Соха (Якутия), Татарстан, Тыва, Ха­баровского кроя, Свердловской, Новосибир­ской, Пермской, Нижегородской, Иркутской, Калининградской, Астраханской, Белгород­ской областей, Ненецкого автономного ок­руга).

В отношении законодательного акта Хабаровского края было внесено представ­ление прокурора кроя об исполнении тре­бований федерального законодательство -дополнить Закон Хабаровского края «О до­говорах Хабаровского кроя о международ­ных и внешнеэкономических связях и реги­ональных договорах» положениями относи­тельно порядка опубликования соглашений об осуществлении международных и внеш­неэкономических связей.

По закону Кабардино-Балкарской Рес­публики был вынесен протест прокурора. По законам Иркутской, Пермской областей и Республики Татарстан в соответствии с вы­несенными протестами прокуроров были приняты решения судов. Решением Верхов­ного суда Республики Татарстан Закон Рес­публики «О международных договорах Рес­публики Татарстан» признан не действую­щим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу Положения Закона Пермской области «О международных связях Пермской об­ласти» (установившего, что органы местно­го самоуправления могут заключать согла­шения с иностранными партнерами), о так­же положения Закона Иркутской области «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области» в части, пре­дусмотри воющей заключение соглашений при осущес1влении международных и внеш­неэкономических связей с другими субъек­тами, помимо предусмотренных п. 1 ст. 1 Федерального закона, признаны противоре­чащими федеральному законодательству, не­действующими и не подлежащими приме­нению со дня вступления решений судов в законную силу.

Однако до настоящего времени продол­жают действовать законы Нижегородской, Свердловской, Новосибирской, Астраханской, Белгородской, Калининградской областей,.республик Тыва, Соха (Якутия), Кабардино-Балкарской и Ненецкого автономного ок­руга, не соответствующие федеральному законодательству

Провой анализ законов субъектов Рос­сийской Федерации позволил выделить проблемы правового регулирования в ре­гиональном законодательстве. В процес­се роботы были рассмотрены экспертные заключения территориальных органов Ми­нюста России, а также проведена допол­нительная и повторная юридическая экс­пертиза.

Юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Федерации осу­ществляется Минюстом России в соответ­ствии с Положением о Министерстве юс­тиции Российской Федерации, утвержден­ным Указом Президента Российской Фе­дерации от 2 августа 1999 г. № 954, и положениями о территориальных органах юстиции, утвержденными приказами Мин­юста России.

Хотелось бы отметить типичные нару­шения регионального законодательство:

1. Субъектами Федерации устанавли­вается компетенция конкретных федеральных органов государственной власти в ука­занной сфере.

С одной стороны, это положение проти­воречит федеральному законодательству;

а с другой стороны, региональным законо­дателем в данном случае неверно при­меняются правило юридической техники. В настоящее время идет процесс активно­го развития федерального законодательство, изменяются система и структура федераль­ных органов государственной власти, их ком­петенция, о субъекты Российской Федера­ции соответствующие изменения в свои акты вносят несвоевременно. В результа­те возникают противоречия между феде­ральным и региональным законодатель­ством.

Законодательными актами субъектов Федерации, например, предусматривается, что соглашения, заключаемые с иностранными партнерами, вступают в силу после их ре­гистрации в МИД России, Минторге России или Минэкономики России. Такие нормы содержат, например, Закон Калининградской области «О порядке заключения, утверж­дения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых орга­нами государственной власти Калининград­ской области» и Закон Ненецкого авто­номного округа «О порядке заключения и расторжения договоров (соглашений), зак­лючаемых органами государственной вла­сти Ненецкого автономного округа».

-В отдельных случаях закрепляется, что все проекты соглашений подлежат согла­сованию с Правительством Российской Федерации, как, например, в Законе Перм­ской области «О международных связях Пермской области».

Необходимо отметить, что соглашения, заключаемые субъектами Федерации с иностранными партнерами (субъектами федеративных государств, административно-территориальными образованиями, органа­ми государственной власти иностранных государств и международными организаци­ями, в рамках органов/ специально создан­ных ими), подлежат регистрации в Минюсте России. Функция регистрации названных соглашений возложено постановлением Правительство Российской Федерации от 14 декабря 1999 г. № 1390 «О порядке регистрации соглашений об осуществле­нии международных и внешнеэкономичес­ких связей, заключенных органами государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» но Министерство юстиции Рос­сийской Федерации.

2. Отсутствует терминологическое един­ство при осуществлении правового регули­рования рассматриваемых правоотношений в законодательных актах субъектов Феде­рации. Очень часто один и тот же термин несет разную смысловую нагрузку. Напри­мер, Закон Астраханской области «О меж­дународных соглашениях Астраханской об­ласти» устанавливает, что соглашениями об осуществлении международных и внешне­экономических связей Астраханской обла­сти являются соглашения, заключенные об­ластью с иностранными юридическими или физическими лицами в письменной форме независимо от конкретного наименования документа.

В данном случае публично-правовые отношения оказались заменены частнопра­вовыми отношениями, относящимися к внеш­неторговой деятельности.

3. Субъектами Федерации допускается сужение или расширение перечня иност­ранных партнеров, с которыми согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона осуществляют­ся международные и внешнеэкономичес­кие связи субъектов Федерации. Такими иностранными партнерами являются адми­нистративно-территориальные образования иностранных государств, субъекты федера­тивных иностранных государств, органы го­сударственной власти иностранных госу­дарств (при согласии Правительство Рос­сийской Федерации) и международные орга­низации в лице органов, специально созданных для этих целей.

К актом, сужающим донный перечень, относятся Закон Ханты-Мансийского авто­номного округа «О международных и внеш­неэкономических связях Ханты-Мансийского автономного округа». Закон Белгородской области «О договорах и соглашениях, зак­лючаемых органами государственной вла­сти Белгородской области». Этими акта­ми из перечня исключены органы государственной власти иностранных госу­дарств.

К расширяющим данный перечень ак­том относятся законы Свердловской области. Республики Тыва и Кабардино-Балкарской Республики. Этими актами в пере­чень включены иностранные государство/ зарубежные кредитно-финансовые органи­зации, иностранные физические и юриди­ческие лицо и иные иностранные и между­народные субъекты (партнеры).

4. Неоднозначно субъекты Федерации определяют порядок принятия и вступле­ния в юридическую силу соглашений об осуществлении международных и внешне­экономических связей:

о) со дня их регистрации (законы города Москвы, Белгородской области. Республики Тыва);

б) после их официального опубликова­ния (большинство законов);

в) в порядке и сроки, установленные в договоре или соглашении (законы Сверд­ловской и Новосибирской областей, Кабар­дино-Балкарской Республики);

5. В некоторых случаях законодательны­ми актами субъектов Федерации допускает­ся превышение их полномочий и вмешатель­ство в компетенцию 'Российской Федерации, например, в части регулирования субъектом Федерации международных отношений. Та­кие нарушения содержат Конституционный закон Республики Соха (Якутия) «О Прави­тельстве Республики Саха (Якутия) и Закон Свердловской области «О международных и межрегиональных договорах (соглашениях) Свердловской области».

6. Региональный законодатель, устанав­ливая порядок заключения соглашений в области международных и внешнеэкономи­ческих связей, нередко делает ссылку но нормы международного право (законы Свер­дловской и Новосибирской областей, Ка­бардино-Балкарской Республики и др.). Однако субъекты Федерации не являются субъектами международного публичного право и не могут предусматривать в каче­стве основы заключения своих соглаше­нии нормы международного право.

В отдельных случаях законами субъек­тов Федерации правом осуществления меж­дународных и внешнеэкономических свя­зей наделяются органы местного самоуп­равления, о также устанавливается поря­док осуществления и регистрации их со­глашений. Донное положение противоре­чит Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принци­пах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (ст. 34}, о также Федеральному закону от 6 октяб­ря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (ст. 17), которыми предусматривается, что органы местного самоуправления в установлен­ном законом порядке вправе осуществ­лять только внешнеэкономические (внеш­неторговые) связи.

Так, в Законе Нижегородской области «О координации международных и внеш­неэкономических связей но территории Нижегородской области» органами государ­ственной власти области осуществляется координация за органами местного само­управления, которые, согласно названному Закону, могут заключать соглашения с ино­странными партнерами.

Закон Пермской области «О междуна­родных связях Пермской области», содер­жащий аналогичные нормы, на основании решения Верховного Суда Российской Фе­дерации уже приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Кроме выявленных противоречий феде­ральному законодательству, законы субъек­тов Федерации имеют также и внутрен­нюю несогласованность, что является нару­шением правил юридической техники.

В заключение хотелось бы отметить, что Федеральным законом не урегулирован правовой статус соглашений, заключаемых органами государственной власти субъек­тов Федерации. Статья 7 Федерального закона устанавливает, что соглашения об осуществлении международных и внешне­экономических связей, заключенные орга­нами государственной власти субъектов Федерации, независимо от формы, наиме­нования и содержания не являются меж­дународными договорами. Договор, заклю­ченный не государством (субъекты Федерации токовыми не признаются), не может считаться международным договором пуб­лично-правового характера.

Однако такие соглашения носят публич­но-правовой характер, поскольку заключа­ются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, выступа­ющими составной частью единой системы государственной власти Российской Феде­рации (ч. 2 ст. 11 и ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Их публичный ха­рактер подтверждается еще и тем, что субъек­ты Федерации обладают всей полнотой го­сударственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73 Конститу­ции Российской Федерации).

Соответственно возникает вопрос: если соглашения - не международные договоры, что они представляют собой по существу? Акты внутригосударственного права? Ответ но этот вопрос не может быть утвердитель­ным, поскольку иностранные партнеры не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации.

В теории международного право нет единого мнения на этот счет. Ток, по мне­нию И. И. Лукашука соглашения субъек­тов Федерации с иностранными партнера­ми являются не международно-правовыми, а «административными либо гражданско-правовыми» и подчинены они националь­ному праву соответствующих государств».

Г. В. Игнатенко называет соглашения субъектов Федерации договорами между­народного характера. Он подчеркивает, что правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации не может замыкать­ся на нормативных актах региональных ор­ганов, оно охватывает и их международную деятельность.

Таким образом, созданная но протяже­нии многих лет правовая база для осуще­ствления субъектами Федерации междуна­родных и внешнеэкономических связей эффективно функционирует. В то же время, ко к отмечалось выше, существующие про­белы правового регулирования, относитель­но правового статуса соглашений такого рода, порождают некоторые проблемы в реали­зации Федерального закона.

Дата добавления: 2015-08-29