Во-первых, целесообразно на некоторые жилищные услуги устанавливать не единый тариф по всей территории муниципального образования, а дифференцировать его в зависимости от планировки квартир, высоты потолков, уровня благоустройства, изношенности дома, района расположения и т.п. Тем самым большую плату будут вносить обладатели "престижного" жилья. Естественно, для установления подобной дифференциации расценок требуются серьезные исследования.
Во-вторых, льготы следует предоставлять не поставщикам, а потребителям жилищно-коммунальных услуг, причем адресно. Предоставление льготы, например, теплоснабжающей организации при пониженном тарифе на теплоэнергию означает, что местный бюджет за счет собранных налогов дотирует всех потребителей, независимо от их жизненного уровня, причем наибольшую выгоду получат как раз те, у кого больше жилплощадь, т.е. состоятельные слои населения.
Принципы формирования тарифного регулирования:
- тарифное (ценовое) регулирование должно осуществляться, как правило, в отношении монопольных муниципальных услуг независимо от принадлежности хозяйствующего субъекта к той или иной форме собственности;
- тарифное (ценовое) регулирование не должно ограничиваться установлением тарифов (цен) и должно включать и другие механизмы - например, установление стартовой цены при конкурсном размещении муниципального заказа или отборе поставщиков услуг на конкурентной основе, установление предельного уровня рентабельности, установление предельного уровня рентабельности, установление общих принципов формирования тарифа (цены);
- тарифная политика должна обеспечивать полное покрытие экономически обоснованных издержек по производству и поставке соответствующих услуг, включая расходы на поддержание и развитие системы, обеспечивающей устойчивое предоставление услуги; меры социальной защиты в отношении нуждающихся потребителей сопровождают установление тарифов на услуги, но не должны влиять на величину тарифа.
При формировании тарифов на монопольные муниципальные услуги должно обеспечиваться следующее:
- сочетание стабильности тарифов (пересмотр один раз в год) с необходимой гибкостью (адаптация в связи с изменениями цен, не зависящих от производителя (поставщика) услуги);
- стимулирование снижения затрат на производство и поставку услуг в целях оптимизации устанавливаемых цен и тарифов с включением в их состав планово-обоснованного размера прибыли (процента рентабельности);
- строгое обоснование и учет уровня затрат, непроизводительных потерь и стоимости муниципальных услуг;
- накопление средств для осуществления расширенного воспроизводства и обновления основных фондов предприятий;
- прозрачность расчета тарифов для исключения повторного учета затрат;
- поэтапный переход к установлению единых тарифов для всех потребителей;
- дифференциация тарифов для оплаты жилищных и некоторых коммунальных услуг для второго жилья, жилья в зависимости от параметров качества, коммунальных услуг, потребляемых сверх норматива (при отсутствии приборов учета);
- использование бенчмаркинга (системы сравнения показателей аналогичных предприятий различных муниципальных образований) как инструмента контроля и фактора, подлежащего учету при формировании тарифов (цен) на монопольные услуги.
Муниципальная власть может заниматься регулированием цен на потребительском рынке. Инструментами такого регулирования могут быть установление предельных торговых надбавок на реализацию отдельных наиболее важных видов продовольствия, организация муниципальных рынков с пониженными ставками арендной платы и др. В ряде муниципальных образований устанавливаются предельные цены на реализацию наиболее значимых продуктов (например, хлеба).
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключается взаимосвязь между налогами, ценами и тарифами на муниципальные услуги?
2. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах налогового регулирования?
3. Каковы возможности органов местного самоуправления в вопросах регулирования тарифов на муниципальные услуги?
4. В чем состоит специфика формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги?
6.7. Муниципальный заказ
Роль муниципального заказа
в экономике муниципального образования
Система муниципального заказа является одним из самых важных регуляторов экономических процессов на муниципальном уровне. Зачастую понятие муниципального заказа трактуется достаточно узко - как способ конкурсной закупки отдельных видов материальных ресурсов для муниципальных нужд либо (реже) оказания некоторых муниципальных услуг. С такой трактовкой согласиться нельзя. Через муниципальный заказ должны проходить вся продукция, закупаемая для муниципальных нужд, и все бюджетные муниципальные услуги, оказываемые как муниципальными, так и иными исполнителями. В этом смысле муниципальный заказ следует рассматривать как идеологию формирования и исполнения расходной части местного бюджета, элемент системы управления финансовыми ресурсами муниципального образования.
К сожалению, во многих муниципальных образованиях конкурсное размещение муниципального заказа является скорее исключением, чем правилом. Нет единой службы, ответственной за организацию муниципального заказа. Каждое структурное подразделение администрации самостоятельно ищет поставщиков необходимой ему продукции и услуг или работает с ранее известными (знакомыми) поставщиками, не имеет достаточной информации о конъюнктуре цен и качественных характеристиках продукции данного поставщика в сравнении с аналогами. За счет этого местные бюджеты теряют значительные средства. В Бюджетном кодексе РФ используются термины "муниципальный контракт" и "муниципальный заказ".
Муниципальный контракт - это договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.
Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Предметом муниципального заказа являются работы по благоустройству территории, строительство, реконструкция и капитальный ремонт дорог, строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры, поставка горюче-смазочных материалов для муниципальных нужд, переработка и утилизация отходов, содержание, обслуживание, текущий и капитальный ремонт жилищного и нежилого муниципального фонда, инженерных сетей, производство отдельных видов продукции для муниципальных нужд, товаров народного потребления, в первую очередь для детей и малоимущих граждан, оказание иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения. С помощью муниципального заказа могут решаться различные задачи: снижение затрат на отдельные виды товаров и услуг, адресное предоставление услуг гражданам, нуждающимся в социальной поддержке, приоритетное развитие отдельных видов услуг, объемы которых по разным причинам не регулируются рыночными механизмами, сокращение сроков исполнения и обеспечение качества предоставляемых услуг.
Объем муниципального заказа и сферы его применения должны выбираться с учетом реально имеющихся ресурсов и приоритетов в решении отдельных задач. Принципы осуществления муниципального заказа:
- применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок;
- обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах;
- жесткий контроль размещения контрактов;
- экономия бюджетных средств;
- соблюдение свободы конкуренции.
Процесс формирования и исполнения муниципального заказа
В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает четыре этапа (рис. 6.7.1).
IV этап
┌─────────────────────────────────────┐
│ Поставка товаров, работ и услуг для ├ - - ┐
Поставщики │ муниципальных нужд │ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ III этап │
┌──────────────────────────┴──────────┐
│Исполнение сводного плана (проведение│ │
│ открытого конкурса, закупка путем │
Муниципальные │ запроса котировок цен, закупка у │ │
заказчики │ единственного исполнителя, закупка в│
│ в случаях чрезвычайных ситуаций) │ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ │
┌──────────────────────────┴──────────┐
Мэр города │ Утверждение сводного плана ├ ─┐ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ │ │
Экономическая ┌──────────────────────────┴──────────┐
служба │ Формирование сводного плана ├ ─┤ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ II этап ├ ─┤
Заместители ┌──────────────────────────┴──────────┐
мэра │ Согласование проекта МЗ ├ ─┤ │
└─────────────────────────────────────┘
/\ I этап │ │
┌─────────────────────────────────────┴──────────┐
Департаменты, │ Рассматривается целесообразность и возможность │ │ │
управления │приобретения продукции в соответствии с лимитами├ ─┘
администрации │ финансирования по статьям затрат │ │
города └────────────────────────────────────────────────┘
/\ │
┌────────────────────────────────────────────────────┴──────────┐
│ Составляется заявка на планируемый финансовый год на поставку │ │
│ продукции в объемах затрат по соответствующим плановым сметам ├ - - ┘
│ расходов бюджета и действующим ценам (тарифам) │
└───────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 6.7.1. Процесс формирования, утверждения и исполнения
муниципального заказа (на примере г. Томска)
Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.
Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.
Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями "заказчика" (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).
Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.
В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.
Во многих муниципальных образованиях приняты нормативные правовые акты, регулирующие систему муниципального заказа. Опыт реализации муниципального заказа в крупных городах России, введение конкурса на его размещение позволили снизить расходы бюджетов до 10 - 15% и свести к минимуму факты коррупции при распределении муниципальных контрактов.
Способы размещения муниципального заказа
В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа (рис. 6.7.2).
┌───────────────────────┐
│ Способы размещения │
│ муниципального заказа │
└───────┬───────────────┘
┌────────────┼─────────────────────┐
┌─────┴────┐ ┌────┴─────┐ ┌────────────┴────────────┐
│ Открытый │ │ Закрытый │ │ Без конкурса │
│ конкурс │ │ конкурс │ │ (на основе переговоров) │
└─────┬────┘ └──────────┘ └─────────────────────────┘
┌───────┴──────┐
┌──────┴──────┐┌──────┴──────┐
│ Одноэтапный ││ Двухэтапный │
└─────────────┘└─────────────┘
Рис. 6.7.2. Способы размещения муниципального заказа
Открытый конкурс - самый предпочтительный способ размещения заказа. Объявления о проведении конкурса публикуются в средствах массовой информации. Приглашаются любые предприятия и организации, действующие на рынке данных услуг и удовлетворяющие квалификационным требованиям, предусмотренным положением по размещению муниципального заказа. Недостатки открытого конкурса выражаются в том, что процесс рассмотрения заявок может быть весьма продолжительным, а кроме того, необходимо проделать большой объем работы по учету и оценке заявок, обеспечить объективность оценки заявок.
Двухэтапный конкурс проводится в случаях, когда у заказчика (местной администрации) нет возможности составлять подробные характеристики заказываемых товаров, работ, услуг, либо в случаях, когда поставщики не представили заявки на участие в торгах или же все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с требованиями по выполнению муниципального заказа.
Закрытый конкурс проводится в следующих случаях:
- сроки выполнения муниципального контракта ограничены (например, услуги носят сезонный характер);
- форс-мажорные (чрезвычайные) обстоятельства: наводнения, пожары, разрушение муниципальных объектов;
- из-за невыполнения требований все заявленные на конкурс предложения отклонены.
Бесконкурсное размещение муниципального заказа используется в основном при выполнении работ местными монополистами или в условиях неразвитости конкурентной среды.
Администрация муниципального образования должна подготовить методическое обеспечение муниципального заказа, т.е. выбрать и обосновать форму проведения мероприятий по отдельным контрактам, установить критерии отбора исполнителей.
К потенциальным исполнителям муниципальных контрактов в зависимости от их характера могут быть предъявлены следующие требования. Исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения муниципального контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней, не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом). Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.
Особенности организации муниципального заказа
в социальной сфере
Методы муниципального заказа стали распространяться и на отдельные социальные услуги, в первую очередь в сферах медицинского обслуживания и образования. Исходя из наличия бюджетных средств органы местного самоуправления определяют объем медицинских, образовательных и других социальных услуг, которые они в состоянии профинансировать, и на этот объем заключают договоры (контракты) с соответствующими муниципальными, государственными или частными учреждениями. Так появился термин "муниципальный социальный заказ". В некоторых городах он стал основной формой управления муниципальными учреждениями со стороны местной администрации.
Так, в Новосибирске действует положение о муниципальном социальном заказе. С его помощью решается несколько задач:
- осуществляется правовое и бюджетно-финансовое закрепление обеспечения социальных программ;
- повышается эффективность использования средств, выделяемых на решение социальных вопросов;
- увеличивается "прозрачность" финансирования социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности;
- обеспечивается возможность конкуренции в оказании социальных услуг и др.
Технология выдачи муниципального социального заказа состоит в следующем. Органы местного самоуправления, осведомленные об актуальных вопросах социальной сферы, объявляют в прессе конкурс проектов, решающих ту или иную проблему. Заказчиком выступает местная администрация. Исполнителем (подрядчиком) могут выступать организации всех форм собственности.
Критерии отбора наиболее эффективного социального проекта определяет заказчик. Среди них могут быть:
- организационная самостоятельность исполнителя;
- наличие опыта в направлении конкурсного вида социальной деятельности или объекта социального заказа;
- уровень проектной проработки мероприятий, связанных с выполнением конкретного социального заказа.
В случае неисполнения (некачественного исполнения) контракта социального заказа муниципальные органы вправе требовать возмещения ущерба от исполнителя.
Организация управления муниципальным заказом
В большинстве муниципальных образований размещение муниципального заказа производится децентрализованно, т.е. каждое структурное подразделение администрации самостоятельно изыскивает поставщиков необходимой продукции (в пределах выделенных бюджетных средств) и заключает муниципальные контракты. Однако в администрациях ряда городов для организации работ по муниципальному заказу созданы специальные структурные подразделения. Создание такой службы позволяет экономически грамотно рассматривать и сопоставлять предложения, поступающие от потенциальных исполнителей и отраслевых структурных подразделений администрации, проводить единую политику в сфере муниципального заказа, организовывать конкурсы, подписывать контракты на весь объем муниципального заказа, осуществлять контроль их выполнения.
В последнее время активно развивается система организации муниципальных закупок через Интернет, что позволяет расширять географию поставщиков и экономить бюджетные средства.
Вопросы для самоконтроля
1. Что такое муниципальный заказ и муниципальный контракт?
2. Что может быть предметом муниципального заказа?
3. Каковы основные этапы формирования и размещения муниципального заказа?
4. Каковы основные способы размещения муниципального заказа?
5. В чем преимущества централизованного управления муниципальным заказом перед децентрализованным?
6.8. Система муниципальных финансов
Финансовые ресурсы местного самоуправления
и их классификация
Правовые основы и принципы организации муниципальных финансов изложены в главе 1. В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования и расходования финансовых ресурсов местного самоуправления, в разделе 6.9 будут рассмотрены технологии и инструменты управления муниципальными финансами.
Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:
- налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);
- собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;
- законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;
- принадлежащие муниципальному образованию и заемные;
- входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям.
Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в РФ введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом "О бюджетной классификации РФ". Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Федеральный закон 2003 года разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления. Конкретные перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разных типов, установлены новым Бюджетным кодексом РФ.
Доходы местных бюджетов
Источники доходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.1.
┌─────────────────────────────────────┐
│ Доходы местных бюджетов │
└─┬─────────────────────────────────┬─┘
┌─────────────┴──────────────┐ ┌────────────────┴──────────┐
│ Собранные на территории │ │ Полученные из бюджетов │
│ муниципального образования │ │ других уровней │
└┬───────────────────────────┘ └┬──────────────────────────┘
│┌──────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├┤ Местные налоги и сборы │ ├┤ Дотации на выравнивание │
│└──────────────────────────┘ ││ бюджетной обеспеченности │
│┌──────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
││ Законодательно │ │┌─────────────────────────────┐
Дата добавления: 2015-11-04; просмотров: 25 | Нарушение авторских прав
| <== предыдущая лекция | | | следующая лекция ==> |