Проблемы применения ограничительных мер на экспорт товаров в праве ВТО

Ноябрь 2012

В статье рассматривается проблема правового регулирования ограничительных мер, устанавли­ваемых странами — членами ВТО на экспорт их товаров. Анализ экспортных ограничений про­водится автором на примере дела China — Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials.

Ограничения на экспорт сельскохозяйственных продуктов и природных ресурс­ов в международной торговле являются объектом повышенного внимания со стороны международного сообщества. С недавних пор, а именно с момента присоединения России к Всемирной Торговой Организации (ВТО), правовое ре­гулирование данного вопроса приобрело особую актуальность и для россий­ских предпринимателей, компетентных государственных органов и практикующих юристов.

Государства ограничивают экспорт товаров¹ по различным причинам, будь то поддержка внутренних производителей товаров, удержание цен на определен­ном уровне, противодействие истощению природных ресурсов и т. д. Такие экс­портные ограничения оформляются в виде квот, запретов на экспорт, иных обя­зательств. Несмотря на важность экспортных ограничений в правовом регулиро­вании международной торговли, многие эксперты придерживаются позиции, что экспортные ограничения не являются самым эффективным инструментом для достижения государствами экономических задач².

До сих пор нормативно-правовая база ВТО не подвергалась существенным изменениям, которые позволили бы преодолеть пробелы в правовом регулиро­вании экспортных ограничений. Ограничительные меры на экспорт регулируют­ся ст. XI Генерального соглашения по тарифам и торговле ВТО³ (ГАТТ) и ст. 12 Соглашения по сельскому хозяйству ВТО (OCX)⁴.

Согласно ст. XI ГАТТ страны — члены ВТО обязаны устранить все запреты и количественные ограничения на экспорт товаров за рядом исключений. Однако ни ст. XI ГАТТ, ни ст. 12 ССХ не конкретизируют обстоятельства, которые могут оправдать экспортные ограничения, а также определить длительность их приме­нения, масштаб и количество. Более того, несколько новых членов ВТО (Китай, Украина, Монголия) при заключении соглашения о присоединении к ВТО под­твердили готовность соблюдать более строгие правила об экспорте товаров (подписали так называемое "WTO-plus" (ВТО-плюс) соглашение). Данный доку­мент предусматривает поэтапное сокращение экспорта ряда товаров либо их ограничение согласно предписанному количеству тарифных позиций. Тем не менее до последнего времени не было ясно, насколько в действительности такие меры сократят экспорт этих стран.

Поскольку нормативные акты ВТО не содержат четких правил по экспортным ограничениям, заинтересованным лицам приходится обращаться к практике Ор­гана по разрешению споров ВТО (ОРС) в поисках надлежащего толкования.

В этом контексте проанализируем последнее резонансное дело, рассмотрен­ное ОРС в 2011 году: China — Raw Materials⁵.

По результатам рассмотрения данного спора ОРС должен был определить, соответствуют ли количественные ограничения, наложенные Китаем на экспорт минералов, положениям ст. XI ГАТТ. Если Китай утверждал, что экспортные кво­ты, применяемые к торговле огнеупорным бокситом, оправданы п. 2(a) ст. XI ГАТТ, поскольку огнеупорный боксит является необходимым, незаменимым и существенным продуктом для экономики Китая, то заявители (США, ЕС, Мекси­ка) обосновывали свои доводы следующим:

• данные квоты не были установлены на конкретный период времени (со­ответственно применялись постоянно);

• огнеупорный боксит не является незаменимым продуктом для Китая;

• применяемые квоты не были установлены для предотвращения «сущест­венного дефицита» боксита в Китае.

Как следствие, арбитраж ОРС должен был дать толкование ст. XI ГАТТ в части ее применения к экспортным ограничениям в Китае.

«Временное» применение

Позиция Китая по «временному» применению ограничительных мер выража­лась в том, что:

1) понятие «временное» применение следует толковать в широком смысле, который не подразумевает установления конкретных временных рамок;

2) применение экспортных ограничений должно быть лимитировано во времени, но также быть связано с предотвращением существенного дефи­цита продукта, значимого для страны-экспортера;

3) следовательно, п. 2(a) ст. XI ГАТТ позволяет использовать запрет экс­порта на любой временной период, предполагаемый необходимым для предотвращения или уменьшения дефицита существенных продуктов, при условии что ограничительные меры пересматриваются на регулярной ос­нове.

США, ЕС, Мексика придерживались другой позиции по содержанию «вре­менного» применения:

1) не определяя «временное» применение в конкретных временных рамках, они утверждали, что п. 2(a) ст. XI ГАТТ не распространяется на природные ресурсы, полностью истощаемые по своей природе;

2) возможность полного исчерпания природного ресурса не является дос­таточным основанием для установления «существенного дефицита», а сле­довательно, не выступает «временным» применением;

3) поэтому количественные ограничения, выражаемые конкретным перио­дом времени, не будут ослаблять или предотвращать дефицит исчерпаемых природных ресурсов.

ОРС для начала определил обычное содержание понятия «временное» приме­нение — как «только на какое-то время» и «в течение определенного времени», что предусматривает фиксированный период времени для установления ограни­чительных мер. ОРС отметил, что п. 2(a) ст. XI ГАТТ должен использоваться во взаимосвязи с п. (g) ст. XX ГАТТ, где предусмотрена возможность применения государствами мер, относящихся к предотвращению истощения природных ре­сурсов, если подобные меры проводятся одновременно с ограничением внутрен­него производства или потребления. Далее ОРС установил, что если толковать п. 2(a) ст. XI ГАТТ в пользу долгосрочного применения экспортных ограничитель­ных мер к природным ресурсам, то это подорвет значение п. (g) ст. XX ГАТТ, если не сделает его бесполезным. Поэтому, чтобы ограничительные меры на экспорт соответствовали требованиям п. 2(a) ст. XI ГАТТ, они должны быть стро­го лимитированными по времени и сформулированными определенно.

Арбитры ОРС, анализируя материалы дела, определили, что экспортные огра­ничения Китая на огнеупорный боксит начали действовать с 2000 года. Китай аргументировал данный подход тем, что на тот момент запасов боксита в стране хватило бы еще на 16 лет при соответствующем уровне расходования. Тем не менее арбитры ОРС не нашли этот довод убедительным и постановили, что при­менение ограничительных мер на протяжении более десяти лет без определения конкретного срока их прекращения и определение времени снятия ограничений моментом полного исчерпания боксита не являются «временным» применением по смыслу п. 2(a) ст. XI ГАТТ.

В апелляционном заявлении Китай указал, что арбитры ОРС ошиблись в тол­ковании «временного» применения, поскольку вывели «долгосрочные» ограни­чительные меры из-под действия п. 2(a) ст. XI ГАТТ. Кроме того, по мнению Ки­тая, ОРС не принял во внимание, что Китай ежегодно пересматривал ограничи­тельные меры, что и придает им свойство «временности»⁶.

Апелляционная инстанция ВТО (АО ВТО) поддержала позицию ОРС, что огра­ничительные меры по п. 2(a) ст. XI ГАТТ оправданны, только если они лимити­рованы сроком и не являются неопределенными. Но апелляционная инстанция не согласилась с мнением арбитров ОРС о том, что ограничительные меры должны быть лимитированы конкретным временем, которое устанавливается заранее на будущий период. Апелляционная инстанция также отметила, что «краткосроч­ность» или «долгосрочность» мер не имеет значения для определения их вре­менности. Таким образом, установление экспортных ограничений, конкретный срок действия которых не определен заранее, независимо от того, являются они «краткосрочными» или «долгосрочными», может попадать под действие п. 2(a) ст. XI ГАТТ. Например, ограничительные меры, которые устанавливаются на 10 лет, следует квалифицировать как «временные», если они применяются для смягчения «существенного дефицита».

Представляется, что изложенный подход апелляционной инстанции лишь ус­ложнил понимание «временного» применения, поскольку пропала четкость в интерпретации, которая была предложена в решении арбитров ОРС. Решение апелляционной инстанции ВТО о том, что нет необходимости заранее устанавливать конкретный срок отмены ограничительных мер, не позволяет государствам и предпринимателям точно прогнозировать будущую торговлю по товарам, в при­обретении которых они заинтересованы.

«Существенные» продукты

Китай утверждал, что п. 2(a) ст. XI ГАТТ не предусматривает критерии, по ко­торым можно было бы определить, какой продукт является «существенным» для страны-экспортера. В п. 2(a) ст. XI ГАТТ не конкретизировано выражение «другие продукты, существенные для страны-экспортера по договору» и не проводится различие между «продуктами питания» и «другими продуктами». По мнению китайской стороны, это позволяет странам-членам самостоятельно раскрывать содержание понятия «существенные» продукты и их разнообразие: следователь­но, в число этих продуктов могут входить как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные продукты, а также продукты, требующие обработки. «Существенность» продукта для страны — члена ВТО подлежит выявлению путем обращения к различным экономическим и неэкономическим сферам (образова­ние, технологии, инфраструктура и т. д.), в которых данный продукт должен быть задействован.

В свою очередь, заявители (США, ЕС, Мексика) посчитали толкование Китаем «существенности» продуктов слишком широким в смысле охвата продуктов и сферы применения. Они утверждали следующее:

• термин «существенный» служит для сокращения количества продуктов в рамках экспортных ограничений;

• любое вложение, необходимое для производства, не всегда удовлетво­ряет требованию «существенности»;

• подобное широкое толкование «существенности» приведет к бесполезно­сти других положений ГАТТ, в частности п. (i) ст. XX, который позволяет странам накладывать ограничения на экспорт материалов внутренней об­рабатывающей промышленности, если эти ограничения необходимы для обеспечения существенного количества таких товаров для внутреннего производства в периоды, когда внутренние цены на данные товары дер­жатся ниже уровня мировых цен в рамках государственного стабилизаци­онного плана.

ОРС применил обычное толкование термина «существенный» как «абсолютно необходимый» и «обязательный» элемент. Важность продукта для страны-члена должна оцениваться исходя из конкретных обстоятельств отдельной страны. Продукт может быть признан «существенным» по смыслу п. 2(a) ст. XI ГАТТ тогда, когда он «обязателен», «необходим», «важен» для конкретной страны — члена ВТО. Однако это не значит, что заинтересованное государство имеет право определять «существенность» продукта без изучения конкретных обстоятельств и налагать на него ограничения. ОРС также указал, что п. 2(a) ст. XI ГАТТ не со­держит каких-либо критериев для определения «существенности» продукта. По­этому ОРС согласился с предложением Китая, что для определения «существен­ности» необходимо обращать внимание на ВВП, уровень занятости, благосостоя­ние, производственные и другие показатели государства.

Исследовав представленные Китаем доказательства, ОРС установил, что:

• огнеупорный боксит является подсобным материалом для производства железа и стали — сферы, где Китай является лидером (более 1/3 всей ми­ровой стали изготавливается в Китае). Кроме того, Китай представил дан­ные, что производство железа и стали потребляет около 70 процентов за­пасов огнеупорного боксита;

• названные два сектора промышленности являются важнейшими в эконо­мике Китая;

• производство огнеупорного боксита является «существенным» для Китая

по смыслу п. 2(a) ст. XI ГАТТ. На основе анализа позиции ОРС относительно «существенности» продукта для стран — членов ВТО следует сделать некоторые выводы.

Несельскохозяйствен­ный продукт может быть признан «существенным» согласно п. 2(a) ст. XI ГАТТ, если он широко употребляется в производственном секторе. «Существенность» определяется не только по отношению к продуктам питания, которые являются основой для любого общества, но и к другим продуктам, которые существенны для национальной экономики страны — члена ВТО.

Однако возникает вопрос, достаточно ли для придания продукту признака «существенности» лишь того факта, что он «широко употребляется» в секторе экономики. Если да, то как измерить уровень такого «широкого употребления»? ОРС не дал ответа на этот вопрос в своем решении, то есть отсутствие в п. 2(a) ст. XI ГАТТ четких критериев для определения «существенности» продукта так и осталось пробелом.

Предотвращение или ослабление «существенного дефицита»

Позиция Китая о соответствии установленных им ограничительных мер п. 2(a) ст. XI ГАТТ о «предотвращении или смягчении существенного дефицита», осно­вывалась на том, что указанная норма не содержит каких-либо четких критериев для определения факта «существенного дефицита». Следовательно, заинтересо­ванная страна — член ВТО может самостоятельно толковать «существенность дефицита» исходя из конкретных обстоятельств дела. «Существенность дефици­та» обусловливается несоответствием количества продуктов уровню «особой важ­ности» или «кризиса» либо наличием факта неопределенности или риском его появления. По смыслу п. 2(a) ст. XI ГАТТ глаголы «предотвращать» или «ослаб­лять» применяются не только к современному экономическому положению, но и к будущему времени в качестве меры по профилактике возникновения риска «существенного дефицита».

Заявители, в свою очередь, настаивали на необходимости более узкого тол­кования понятия «существенный дефицит». По мнению США, ЕС, Мексики, «су­щественность» дефицита означает, что он достиг такого уровня, который выходит за рамки относительного недостатка. Поэтому факт возможности исчерпания ресурса не является достаточным основанием для квалификации ограничитель­ных мер по п. 2(a) ст. XI ГАТТ. Так, представитель ЕС утверждал, что если дефи­цит не является временным, как обычно бывает с почерпаемыми природными ресурсами, то ограничительные экспортные меры, устанавливаемые на опреде­ленный период, не смогут «предотвратить» или «смягчить» дефицит. Кроме того, представитель ЕС отметил, что, если толковать п. 2(a) ст. XI ГАТТ так широко, как предлагает Китай (то есть применять к любым исчерпаемым ресурсам), стано­вится бесполезным п. (g) ст. XX ГАТТ.

ОРС ВТО проанализировал обычное значение слов «существенный» и «дефи­цит» и пришел к выводу, что «существенный дефицит» описывает стадию нехват­ки продукта на уровне «бесспорной важности», «угрозы», «кризиса», «катастро­фы». ОРС поддержал позицию ЕС, что если дефицит не является временным, то нельзя его «предотвратить» или «смягчить» установлением временных ограничи­тельных мер на экспорт продуктов. Однако это не значит, что страна — член ВТО никогда не сможет предпринять предварительные меры для «предотвращения» или «смягчения» дефицита до того, как он возник. Таким образом, п. 2(a) ст. XI ГАТТ не подлежит применению для установления долгосрочных ограничительных мер в целях «предотвращения» или «смягчения» дефицита продуктов, которые неизбежно будут исчерпаны.

ОРС рассмотрел вопрос, был ли «существенный дефицит» огнеупорного бок­сита в Китае на самом деле.

1. Заявители полагали, что в Китае достаточно заменителей огнеупорного боксита, готовых к применению, поэтому утверждения Китая о «существен­ности» боксита как природного ресурса и наличии факта «существенного дефицита» необоснованны. На это Китай заявил, что ни один из предпола­гаемых заменителей не может рассматриваться в этом качестве в силу ог­раничений, касающихся стоимости и доступности данных заменителей. ОРС поддержал позицию Китая и отметил, что переключение с использования одного продукта (поставщика) на другой продукт (поставщика) было бы неразумно сложным. Поэтому факт наличия определенных заменителей не влияет на позицию ОРС, что огнеупорный боксит является «существенным» продуктом для Китая.

2. ОРС, однако, не поддержал позицию Китая, что ограничительные меры были установлены для борьбы с «существенным дефицитом» огнеупорного боксита. Арбитры отметили, что меры применялись уже в течение десяти лет. И если даже согласиться с Китаем, что огнеупорный боксит исчерпает­ся через 16 лет, это не образует «кризиса» или «катастрофы». Как было ус­тановлено ранее, Китай решил принять ограничительные меры до оконча­тельного израсходования огнеупорного боксита (на все предполагаемые 16 лет). Следовательно, эти меры направлены на что-то иное, нежели предотвращение «существенного дефицита». Поэтому рассматриваемые меры не являются «временно применяемыми» для предотвращения или смягчения «существенного дефицита» по смыслу п. 2(a) ст. XI ГАТТ. ОРС заключил, что ограничительные меры, наложенные Китаем на экспорт ог­неупорного боксита, не соответствуют положению п. 2(a) ст. XI ГАТТ.

Таким образом, ограничительные меры не могут применяться к экспорту при­родных ресурсов, если их наложение было основано на неизбежной исчерпаемости, ограниченности жизненного цикла потребления. Поскольку по определе­нию дефицит исчерпаемых природных ресурсов нельзя предотвратить или огра­ничить, на экспортные ограничения, устанавливаемые на такие природные ре­сурсы для предотвращения дефицита, не распространяется действие п. 2(a) ст. XI ГАТТ. Иными словами, решение ОРС предусматривает, что, пока природные ре­сурсы добываются, наложение ограничительных мер на их экспорт не допускает­ся. Названные ограничительные меры могут быть наложены в ситуации полного исчерпания в рамках обычных обстоятельств.

Представляется, что данное решение ОРС как минимум спорно. Представим ситуацию, что запасы огнеупорного боксита у Китая исчерпаются не через 16 лет, как в обсуждаемом деле, а через два года. Если исходить из того, что использо­вание боксита поддерживается на одном уровне, то уровень его потребления будет таким же, как и в предыдущие годы, но оно будет абсолютно невозможно через два года. Принимая во внимание позицию ОРС, Китай не правомочен на­лагать ограничительные меры на экспорт боксита сейчас, поскольку это не предотвратит или не ослабит существенный дефицит, но такой дефицит, бес­спорно, появится на второй год (из двух оставшихся). Поэтому неверно считать, что потенциальная угроза полного исчерпания минерала (существенного для ведущих отраслей экономики страны — производства стали и железа) через пол­тора-два года не попадает под действие п. 2(a) ст. XI ГАТТ. Если же исходить из того, что в исследуемой ситуации п. 2(a) ст. XI ГАТТ действует, то и конкретный случай Китая с окончанием потребления боксита через 16 лет должен квалифи­цироваться по данной статье.

Посмотрим на это с другой стороны. Для многих природных ресурсов 16 лет — очень малый срок, то есть жизненный цикл их потребления может превышать 100 лет и т. д. Более того, это было бы последо­вательно и с точки зрения позиции ОРС о том, что «страны — члены ВТО могут принимать ограничительные меры на экспорт товаров для предотвращения суще­ственного дефицита, который может возникнуть в будущем».

На мой взгляд, основной недостаток подхода ОРС в том, что он не смог должным образом учесть исчерпаемость природных ресурсов как основание для определения того, есть ли дефицит минерала на самом деле и является ли он существенным. Иными словами, абсолютное исключение исчерпаемых природ­ных ресурсов из сферы действия п. 2(a) ст. XI ГАТТ просто потому, что их исчер­паемость неизбежна, не отражает масштаб серьезнейших проблем, с которыми страна — член ВТО столкнется при фактическом дефиците нужных природных ресурсов в последний год их использования.

Замечу, что апелляционная инстанция не стала рассматривать решение ОРС по существу, а ограничилась только процедурными вопросами⁷. Она изучила лишь довод китайской стороны о том, что решение ОРС «внутренне непоследо­вательно» в части неприменения п. 2(a) ст. XI ГАТТ к исчерпаемым ресурсам. Апелляционная инстанция отметила, что, поскольку нет шанса на то, что сущест­вующий дефицит когда-либо прекратится (так как рассматриваемые минералы исчерпаемы), соответственно невозможно его «предотвратить» или «смягчить» путем применения экспортных ограничений, устанавливаемых на временной ос­нове. Поэтому апелляционная инстанция установила, что выводы ОРС в данной части непротиворечивы и последовательны.

На основе изложенного выскажу некоторые предложения. Во-первых, ВТО необходимо пересмотреть содержание ст. XI ГАТТ и определить в ней перечень конкретных критериев или мер, по которым можно судить о «существенности» того или иного продукта. Поскольку сама статья не содержит данных оснований, заинтересованным лицам приходится обращаться за разъяснениями к практике ОРС ВТО или АО ВТО, которые, как мы уже убедились, нередко занимают раз­личные позиции.

Во-вторых, представляется целесообразным в этой же статье обозначить те исключительные обстоятельства, при наличии которых государство — член ВТО правомочно использовать ограничительные меры на экспорт товаров, а также четко обозначить сроки применения таких мер и их масштаб.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что в статье были рассмотрены лишь наиболее спорные вопросы ограничительных мер, обсуждаемых в деле China — Raw Materials. Участвующими сторонами (Китай, США, ЕС, Мексика) поднима­лись и другие вопросы о применении права ВТО к использованию ограничитель­ных мер для решения государственных задач.

Примечания:

¹ Поскольку в данной статье проблема рассматривается на примере экспорта природных ресурсов термины «товар» и «продукт» используются как тождественные.

² World Trade Organization. World Trade Report: Trade in natural resources // WTO. — Geneva, 2010. P. 10, 11

³ Генеральное соглашение no тарифам и торговле от 30 октября 1947 года. С 1 января 1995 года действует ГАТТ-1994(Марракеш, 15 апреля 1994 года).

⁴ Соглашение по сельскому хозяйству (Марракеш, 15 апреля 1994 года) // Источник http://www. wto.ru/ru/content/documents/docs/selhozru. doc

⁵ WTO Dispute Settlement Body (Орган по разрешению споров ВТО), решения по делу China — Raw Materials DS394/395/398 //

Источник:http://docsonline.wto.org/imrd/gen_searchResult.asp?RN=0&searchtype=browse&q1=%28%40meta%5 FSymbol+WT%FCDS394%FCR%2A+and+not+RW%2A%29Slanguage=1

⁶ WTO Appellate Body, China — Raw Materials (China's Notification of Appeal), WT/DS394/11 WT/DS395/11 WT/DS398/10 от 2 сентября 2011 года // Источник: http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds394_e.htm

⁷ WTO Appellate Body Report, China — Raw Materials, 30 January 2012 // Источник: http://docsonline.wto.org/imrd/gen_searchResult.asp?RN=0&searchtype=browse&q1=%28%40meta%5FSymbol+WT%FCDS394%FCAB%FCR%2A+ and+not+RW%2A%29&language=1

Дата добавления: 2015-11-14